能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)慶陽(yáng)市財(cái)政收入貢獻(xiàn)的調(diào)查與思考

任鵬飛，王小寧，周長(zhǎng)軍

（中國(guó)人民銀行慶陽(yáng)市中心支行，甘肅慶陽(yáng) 745000）

慶陽(yáng)市是甘肅唯一的革命老區(qū)，是甘肅的石油天然氣化工基地、長(zhǎng)慶油田的主產(chǎn)區(qū)，是甘肅省委、省政府確定的大型能源化工基地和陜甘寧革命老區(qū)生態(tài)能源經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，逐步形成了以石油、煤炭、天然氣、煤層氣、勘探、集輸、冶煉、煤電一體化經(jīng)濟(jì)示范區(qū)之一。近年來(lái)，依托境內(nèi)豐富的能源資源，慶陽(yáng)市能源產(chǎn)業(yè)得到了較快的發(fā)展。能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，極大地帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但受稅收相關(guān)政策的制約，能源產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)相對(duì)較小。我們組織對(duì)慶陽(yáng)市能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行了下列調(diào)查。

一、能源資源稟賦得天獨(dú)厚，能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢固

慶陽(yáng)市位于甘肅省東部、鄂爾多斯盆地西南，素稱“隴東”。南部和平?jīng)鱿噜彛瑬|部與陜西毗鄰，西部、北部與寧夏接壤。全市轄7縣1區(qū)，總面積2.7萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?60萬(wàn)，是甘肅省委、省政府確定的大型能源化工基地和陜甘寧革命老區(qū)生態(tài)能源經(jīng)濟(jì)示范區(qū)之一。

鄂爾多斯盆地北起陰山、大青山，南抵秦嶺，西至賀蘭山、六盤山，東達(dá)呂梁山、太行山，總面積37萬(wàn)平方公里，是我國(guó)第二大沉積盆地。從盆地油氣聚集特征來(lái)講，鄂爾多斯盆地號(hào)稱半盆油、滿盆氣、南油北氣、上油下氣。鄂爾多斯盆地蘊(yùn)藏的石油總資源量超過(guò)100億噸，石油勘探開發(fā)的前景光明。這里還蘊(yùn)藏著豐富的煤炭資源，是世界上少有的幾個(gè)巨型聚煤盆地之一，煤炭保有儲(chǔ)量3 654.17億噸，占全國(guó)總儲(chǔ)量的38.8%，探明煤炭?jī)?chǔ)量3 667.08億噸。2007年煤炭產(chǎn)量達(dá)到12.295億噸，占全國(guó)總產(chǎn)量的50%左右。

慶陽(yáng)地處鄂爾多斯盆地西南部，具有鄂爾多斯盆地能源富集的自然稟賦，得天獨(dú)厚的能源資源為慶陽(yáng)市發(fā)展能源經(jīng)濟(jì)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，符合國(guó)家規(guī)劃建設(shè)千萬(wàn)噸油田、億噸級(jí)大煤田的條件。

慶陽(yáng)市目前已探明油氣總資源量近40億噸，占鄂爾多斯盆地總資源量的37%。2000年以來(lái)，新發(fā)現(xiàn)的西峰油田位于鄂爾多斯盆地南部，石油地質(zhì)儲(chǔ)量1.08億噸，控制石油地質(zhì)儲(chǔ)量2.03億噸，預(yù)測(cè)石油地質(zhì)儲(chǔ)量1.2億噸，三級(jí)儲(chǔ)量達(dá)4.35億噸，是中國(guó)石油近十年來(lái)最大的發(fā)現(xiàn)。截至2005年底，西峰油田原油生產(chǎn)能力已達(dá)到150萬(wàn)噸?？們?chǔ)量和探明的地質(zhì)儲(chǔ)量超過(guò)華北油田的30%和1.4倍，大于中原、吉林、河南、江漢、江蘇、冀東、青海油田儲(chǔ)量總和。油氣預(yù)測(cè)儲(chǔ)量相當(dāng)于延安的1.7倍、榆林的6.7倍、寧東地區(qū)的80倍左右。

慶陽(yáng)市煤炭資源預(yù)測(cè)儲(chǔ)量2 360億噸，占甘肅全省預(yù)測(cè)儲(chǔ)量的96.4%，鄂爾多斯盆地煤炭資源預(yù)測(cè)儲(chǔ)量的11.8%，全國(guó)煤炭資源預(yù)測(cè)儲(chǔ)量的4.23%。其中煤層埋藏千米以上的為190多億噸，煤層氣預(yù)測(cè)儲(chǔ)量1.36億立方米，占鄂爾多斯盆地中生界煤層氣總資源量的30%。從地質(zhì)角度來(lái)看，慶陽(yáng)煤田屬于鄂爾多斯聚煤盆地，資源量集中、構(gòu)造簡(jiǎn)單、煤質(zhì)優(yōu)良，而且是沒(méi)有開發(fā)和破壞的整裝煤田，具備建設(shè)國(guó)家億噸級(jí)煤炭基地的資源條件。與全國(guó)各大煤田相比，慶陽(yáng)市煤炭預(yù)測(cè)儲(chǔ)量則是開灤煤礦的17倍、兗州煤礦的64倍，大體相當(dāng)于50個(gè)大同礦區(qū)、100多個(gè)撫順礦區(qū)，接近于世界七大煤田之一的俄羅斯頓巴斯煤田。

慶陽(yáng)是油、煤、氣俱全的大型綜合性資源大市。如果把石油、天然氣、煤炭資源折合成油當(dāng)量，約有1 230.8億噸，僅次于“中國(guó)第一能源大市”的榆林市。慶陽(yáng)市將成為21世紀(jì)中國(guó)能源戰(zhàn)略接替基地。

二、能源勘探開發(fā)力度不斷加大，傳統(tǒng)能源與新能源齊頭并進(jìn)

近年來(lái)，隨著西峰油田和慶陽(yáng)煤田的發(fā)現(xiàn)，國(guó)家政策不斷加大了對(duì)慶陽(yáng)能源資源開發(fā)的支持力度，在國(guó)家和省政府的支持下，慶陽(yáng)市石油、煤炭、天然氣（煤層氣）、新能源等能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了一個(gè)空前發(fā)展時(shí)期。慶陽(yáng)市“十二五”規(guī)劃提出了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏偉目標(biāo)，到“十二五”末，慶陽(yáng)市原油產(chǎn)量和加工量達(dá)到雙1 000萬(wàn)噸，建成核桃峪年產(chǎn)1 200萬(wàn)噸、新莊年產(chǎn)800萬(wàn)噸等11個(gè)大煤礦，原煤產(chǎn)量達(dá)到6 000萬(wàn)噸。建成正寧、環(huán)縣各2×100萬(wàn)千瓦電廠、西峰2×30萬(wàn)千瓦熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，啟動(dòng)實(shí)施寧縣、合水電廠一期和正寧羅川電廠項(xiàng)目，建成煤電裝機(jī)1 220萬(wàn)千瓦。實(shí)施40億立方米煤制氣、240萬(wàn)噸煤制甲醇、60萬(wàn)噸二甲醚、200萬(wàn)噸合成氨、320萬(wàn)噸尿素生產(chǎn)等煤化工項(xiàng)目，“十二五”末煤化工生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到500萬(wàn)噸、天然氣（煤層氣）10億立方米，建成60萬(wàn)噸/年電解鋁項(xiàng)目。

（一）石油資源勘探開發(fā)概況

經(jīng)過(guò)近40年的開發(fā)，慶陽(yáng)市已逐步形成了集石油、天然氣勘探、集輸、冶煉為一體的石油產(chǎn)業(yè)體系。長(zhǎng)慶油田在慶陽(yáng)市累計(jì)生產(chǎn)原油4 776.59萬(wàn)噸。以西峰油田、馬嶺油田、華池油田為代表的隴東油區(qū)，已成為甘肅省境內(nèi)最大、長(zhǎng)慶油田穩(wěn)定的原油生產(chǎn)基地，被譽(yù)為“我國(guó)西部石油行業(yè)一顆璀璨的明珠”。

慶陽(yáng)是長(zhǎng)慶油田的重點(diǎn)勘探開發(fā)區(qū)域，也是主力產(chǎn)區(qū)。截至2010年底，已探明油氣總資源量28.47億噸，占鄂爾多斯盆地油氣總資源量的33%；長(zhǎng)慶油田在隴東探明并開發(fā)了馬嶺、樊家川、華池、西峰等15個(gè)油田、66個(gè)開發(fā)區(qū)塊，共鉆油（水）井5 442口；40年來(lái)，長(zhǎng)慶油田在慶陽(yáng)累計(jì)生產(chǎn)原油4 776.59萬(wàn)噸。2001年探明的西峰油田，石油地質(zhì)儲(chǔ)量1.08億噸，控制石油地質(zhì)儲(chǔ)量2.03億噸，被稱為中國(guó)石油近10年來(lái)的最大發(fā)現(xiàn)?！笆濉钡健笆晃濉逼陂g，長(zhǎng)慶油田油氣勘探取得重大進(jìn)展，產(chǎn)能建設(shè)全面完成，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。在慶陽(yáng)市累計(jì)完成生產(chǎn)總值682.49億元，占全市的36.9%；固定資產(chǎn)投資299.59億元，占19.38%；貢獻(xiàn)大口徑財(cái)政收入124.39億元，占全市的51.82%。在幾個(gè)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，油田貢獻(xiàn)部分已呈現(xiàn)出三分天下必有其一的格局，油田經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是油田納稅已成為地方財(cái)政的重要支撐。長(zhǎng)慶油田公司采油二廠是長(zhǎng)慶油田主力生產(chǎn)單位，也是慶陽(yáng)市境內(nèi)最大的原油生產(chǎn)企業(yè)。中石化華北分公司、延長(zhǎng)石油管理局也積極參與慶陽(yáng)超低滲透油田開發(fā)，成為慶陽(yáng)境內(nèi)石油勘探開發(fā)隊(duì)伍的重要的一員。

中國(guó)石油慶陽(yáng)石化公司創(chuàng)建于1971年9月，是隨著長(zhǎng)慶油田的勘探開發(fā)，國(guó)家支援慶陽(yáng)老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而興建的一家石油化工企業(yè)，是慶陽(yáng)市唯一一所以石油煉制為主的石油化工生產(chǎn)企業(yè)，也是甘肅省重要的石油化工企業(yè)。2010年完成異地搬遷改造，原油加工能力達(dá)到目標(biāo)300萬(wàn)噸，主要以石油煉制、石油助劑和石油化工為主，主要產(chǎn)品有90#、93#汽油、煤油、0#、-10#、-20#柴油、石油液化氣、聚丙烯、MTBE、活性炭以及甘草甜素系列產(chǎn)品等。2011年銷售收入達(dá)到250億元以上，上繳稅金達(dá)到38億元以上，平均每天上繳稅金1 000萬(wàn)元以上，納稅占慶陽(yáng)市大口徑財(cái)政收入的40%以上，被譽(yù)為“隴原明珠”，在甘肅省及慶陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。

（二）煤炭資源勘探開發(fā)情況

近年來(lái)，慶陽(yáng)市委、市政府堅(jiān)持“依靠煤炭、延伸煤炭、超越煤炭”的思路，累計(jì)投入7.9億元，在2 550平方公里的范圍內(nèi)開展地質(zhì)勘查，最新查明煤炭資源量突破120億噸。目前，華能集團(tuán)公司、甘肅萬(wàn)勝礦業(yè)公司、唐山嘉華公司、中化集團(tuán)等企業(yè)先后進(jìn)入慶陽(yáng)市開發(fā)建設(shè)煤礦、煤電、煤化工、煤建材、煤電鋁和公路、鐵路、水庫(kù)等項(xiàng)目。已經(jīng)開工和具備開工建設(shè)條件的煤礦7個(gè)，規(guī)模達(dá)3 360萬(wàn)噸／年。慶陽(yáng)市規(guī)劃建設(shè)8個(gè)礦區(qū)19座煤礦，省政府已與華能集團(tuán)簽訂協(xié)議，投資600億元推進(jìn)隴東地區(qū)電力、煤炭、鐵路、化工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。目前，環(huán)縣劉園子、正寧核桃峪、寧縣新莊、環(huán)縣馬福川、毛家川500萬(wàn)噸煤礦前期工作已基本就緒，將于近期開建。到“十二五”末，煤炭年產(chǎn)能達(dá)到6 000萬(wàn)噸以上、火電裝機(jī)容量達(dá)到1 220萬(wàn)千瓦、風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到200萬(wàn)千瓦、光伏發(fā)電爭(zhēng)取達(dá)到10萬(wàn)千瓦、煤化工產(chǎn)能達(dá)到500萬(wàn)噸、電解鋁達(dá)到60萬(wàn)噸。

（三）風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

在大力發(fā)展石油、煤炭等傳統(tǒng)能源的同時(shí)，慶陽(yáng)市充分利用得天獨(dú)厚的自然條件，積極開發(fā)新能源建設(shè)，由華電新能源甘肅分公司投資興建風(fēng)力發(fā)電，規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模200 MW，其中一期、二期建設(shè)容量均為49.5 MW，總投資約8.7億元，年上網(wǎng)電量2億千瓦時(shí)。2012年7月，華電南湫一期、二期各49.5 MW風(fēng)電項(xiàng)目已順利完成，正式由環(huán)縣甜水堡變電站送入國(guó)家電網(wǎng)主網(wǎng)。

三、能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政收入的影響

近年來(lái)，慶陽(yáng)市以石油、煤炭資源勘探開發(fā)為主的能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，極大的促進(jìn)了慶陽(yáng)市預(yù)算收入的快速增長(zhǎng)。能源產(chǎn)業(yè)對(duì)慶陽(yáng)市財(cái)政收入的貢獻(xiàn)以增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、個(gè)人所得稅以及探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款收入為主。盡管石油、煤炭產(chǎn)業(yè)對(duì)慶陽(yáng)市財(cái)政收入貢獻(xiàn)超過(guò)50%以上，但由于能源產(chǎn)業(yè)開發(fā)、稅收政策不同、財(cái)政體制調(diào)整及國(guó)際原油價(jià)格影響等原因，慶陽(yáng)市財(cái)政收入規(guī)模相對(duì)較小，年度間分布不平衡，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)慶陽(yáng)市財(cái)政收入影響較大。

（一）能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)

2004年以來(lái)，隨著西峰油田和慶陽(yáng)煤田的發(fā)現(xiàn)，慶陽(yáng)市能源產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，油田勘探開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，除長(zhǎng)慶油田采油二廠、采油三廠外，華北油田甘肅分公司、延長(zhǎng)石油管理局等企業(yè)先后入駐慶陽(yáng)，共同參與慶陽(yáng)油氣資源的勘探與開發(fā)。2009年以來(lái)，長(zhǎng)慶油田、華北油田相繼在慶陽(yáng)市開展了以超低滲透開發(fā)為主的石油大會(huì)戰(zhàn)，慶陽(yáng)市石油開發(fā)進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段，原油產(chǎn)量大幅增長(zhǎng)，2011年末，慶陽(yáng)市原油產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)450萬(wàn)噸。2010年，隨著中國(guó)石油慶陽(yáng)化工有限公司搬遷改造項(xiàng)目的全面完成，慶陽(yáng)市原油加工能力大幅提升，2011年末，慶陽(yáng)市原油加工能力突破300萬(wàn)噸。與此同時(shí)，煤炭資源勘探開發(fā)拉開了序幕，已有華能、中鋁、甘電投等企業(yè)集團(tuán)先后入駐投資建設(shè)。西安天竣、寧夏萬(wàn)勝、唐山嘉華等企業(yè)已獲準(zhǔn)勘查開發(fā)當(dāng)?shù)孛禾铩Ｖ谢瘓F(tuán)也在積極規(guī)劃進(jìn)駐慶陽(yáng)，發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)。能源產(chǎn)業(yè)提供的稅收必將成為慶陽(yáng)財(cái)政收入的重要支柱。2011年，慶陽(yáng)市預(yù)算收入107.34億元，同比增長(zhǎng)47.08%；地方預(yù)算收入44.34億元，同比增長(zhǎng)47.68%。其中油田稅收入實(shí)現(xiàn)60.55億元，占全部預(yù)算收入的56.41%，占地方預(yù)算收入的35.34%；煤炭產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款收入9.6億元，占市預(yù)算收入近10%，地方預(yù)算收入的22%。

（二）石油開發(fā)政策存在差異，財(cái)政收入貢獻(xiàn)相對(duì)較小

慶陽(yáng)市作為革命老區(qū)，蘊(yùn)藏著豐富的石油煤炭資源，與延安同是國(guó)家重要的能源化工基地，但由于石油開發(fā)及稅費(fèi)政策不同，造成慶陽(yáng)市能源產(chǎn)業(yè)提供的稅收與稅源、GDP與稅收的背離，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)少之又少。在石油開發(fā)方面，延安市享受中央優(yōu)惠政策，在境內(nèi)擁有石油資源自主開采權(quán)，獲得收益屬于純地方收入。而慶陽(yáng)市至今采用的仍是1994年省政府與中石油簽訂的“11.14”紀(jì)要：“地方不劃分區(qū)塊開采，不鉆井，不占油井，不能影響油田邊遠(yuǎn)井試采，更不允許其他部門和單位參與或組織該區(qū)的石油探采活動(dòng)”。在稅收政策方面，與慶陽(yáng)相比，延安除了執(zhí)行國(guó)家正常的稅收政策之外，還重點(diǎn)實(shí)行了以下三項(xiàng)特殊的稅費(fèi)政策。一是對(duì)延長(zhǎng)油田開采的原油每噸征收550元的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益（石油開發(fā)費(fèi)）。二是對(duì)煤炭石油天然氣資源開采征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)。三是地方能源化工企業(yè)所得稅40%歸地方所有。2008年，延長(zhǎng)油田開采原油883萬(wàn)噸，共繳納國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益48.6億元，其中市縣實(shí)得35億元，占小口徑財(cái)政收入的43.72%。2009年，延長(zhǎng)油田開采原油886萬(wàn)噸，共繳納國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益48.7億元，其中市縣實(shí)得42.3億元，占小口徑財(cái)政收入的46.76%。

（三）財(cái)政體制稅收政策影響明顯，慶陽(yáng)財(cái)力建設(shè)波動(dòng)加大

近年來(lái)，慶陽(yáng)市財(cái)政收入保持了較快的增長(zhǎng)速度，但由于稅收政策調(diào)整和財(cái)政體制變更等原因，慶陽(yáng)市財(cái)力建設(shè)波動(dòng)較大。一是受成品油稅費(fèi)改革和資源稅征收方式改革影響，慶陽(yáng)市財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)。分析慶陽(yáng)市財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)的原因，除以石油產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主的能源產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展外，國(guó)家能源產(chǎn)業(yè)稅收政策調(diào)整是慶陽(yáng)市財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)的主要原因。2009年實(shí)施的成品油稅費(fèi)改革，汽油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.8元，柴油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.7元，其他成品油單位稅額相應(yīng)提高。提高后的汽油、石腦油、溶劑油、潤(rùn)滑油消費(fèi)稅單位稅額為每升1元，柴油、燃料油、航空煤油為每升0.8元。稅費(fèi)改革政策的實(shí)施，極大地促進(jìn)了慶陽(yáng)市財(cái)政收入折大幅增長(zhǎng)。2011年，慶陽(yáng)市僅成品油消費(fèi)稅入庫(kù)32.17億元，城建稅2.93億元，教育費(fèi)附加1.02億元，三項(xiàng)合計(jì)占慶陽(yáng)市財(cái)政收入33.65%。2010年年末，慶陽(yáng)市場(chǎng)原油資源稅納入到資源稅改革實(shí)施范圍，原油資源稅由原來(lái)的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，適用于4.09%的稅率。2011年，慶陽(yáng)市資源稅入庫(kù)8.02億元，占地方預(yù)算收入44.34億元的18.09%，改革資源稅計(jì)征方式，大幅提高了地方財(cái)政收入。二是受財(cái)政體制改革影響，慶陽(yáng)市財(cái)力保障波動(dòng)加大。以經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付為例，2000年以來(lái)，慶陽(yáng)市境內(nèi)實(shí)行的消費(fèi)稅、增值稅中央分成部分先后經(jīng)歷了多次調(diào)整。增值稅、消費(fèi)稅作為慶陽(yáng)市最重要的主體稅種，稅收返還比例的高低直接關(guān)系著慶陽(yáng)市財(cái)力保障能力。2001年實(shí)行70%的返還比例、2005年實(shí)行35%、2009年實(shí)行100%。稅收返還政策的調(diào)整，加大了地方財(cái)政保障能力的不確定性。2011年，隨著“省直管縣”改革力度的不斷加大，慶陽(yáng)市轄內(nèi)7個(gè)縣已全部納入“省直管縣”改革范圍，取消稅收返還政策，市本級(jí)和西峰區(qū)稅收返還比例由之前100%調(diào)整為10%，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政保障能力大幅減弱，2012年上半年，財(cái)政時(shí)常發(fā)生支付困難。

（四）能源產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用不強(qiáng)，財(cái)政收入貢獻(xiàn)較小

從固定資產(chǎn)投入、工業(yè)增加值、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，長(zhǎng)慶油田占了很大比例，但深入分析，長(zhǎng)慶油田對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。一是生產(chǎn)總值占比大，但僅限于原油生產(chǎn)。就地加工量很少，后續(xù)產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，深加工項(xiàng)目更少。2001—2010年10年期間，長(zhǎng)慶油田工業(yè)增加值（GDP）增速很快，但原油的就地加工明顯偏少，10年累計(jì)加工原油985.36萬(wàn)噸，僅占境內(nèi)原油總產(chǎn)量的39.41%。搬遷改造后的慶陽(yáng)石化公司加工能力已達(dá)到500萬(wàn)噸，由于受多種因素影響，不能滿負(fù)荷生產(chǎn)，2011年，境內(nèi)150萬(wàn)噸原油外運(yùn)異地加工。二是固定資產(chǎn)投資大，但投資方向單一。投資絕大部分用于油田的勘探、采油和油井、井場(chǎng)、管線站所的建設(shè)，這種投資動(dòng)力伴隨著石油資源的開發(fā)而擴(kuò)建，也伴隨著石油資源的枯竭而消失，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不能產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)投資更少，注重資源開發(fā)，忽視產(chǎn)業(yè)培育，被動(dòng)投入多，主動(dòng)投入少，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾突出的趨勢(shì)進(jìn)一步加劇。三是稅收占全市的比例較大，但主要是以上解中央的國(guó)稅為主，地方可支配的部分偏低，主要是25%的增值稅（原5%為省級(jí)，20%為市級(jí)，自第十次老區(qū)會(huì)議后，省上允許自2008年以前25%全留慶陽(yáng)市）和資源稅（資源稅2004年1月前按銷售每噸原油8元征收，2004年1月至2005年7月，按12元征收，2005年8月開始按28元征收）留歸地方，75%的增值稅和消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅全部上繳中央，“十一五”期間，油田累計(jì)上繳稅收占到了全市財(cái)政收入的43.19%，但對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)僅為27.87%。

（五）環(huán)境資源破壞加重，環(huán)境恢復(fù)缺乏財(cái)力保障

40年來(lái)，慶陽(yáng)市石油資源開發(fā)為國(guó)家做出了積極貢獻(xiàn)，但同時(shí)也付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。一是嚴(yán)重污染可利用水源，水體功能和水質(zhì)明顯下降。油田開發(fā)以來(lái)，北部三縣的河流使用功能全面退化，人畜飲用、農(nóng)業(yè)灌溉、個(gè)別水電站發(fā)電等功能已完全喪失。環(huán)縣曲子至慶城縣縣城河段實(shí)際上成了一條排污溝，水體長(zhǎng)期處于劣五類水質(zhì)，使用功能得不到再生和恢復(fù)。馬蓮河全河段有機(jī)類污染顯見(jiàn)，揮發(fā)酚、化學(xué)需氧量超標(biāo)嚴(yán)重，從環(huán)縣曲子到寧縣橋頭段全部為嚴(yán)重污染級(jí)。早在1996年對(duì)北三縣涉油地區(qū)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，14項(xiàng)指標(biāo)中，環(huán)江年均值超標(biāo)10項(xiàng)，華池境內(nèi)柔遠(yuǎn)河年均超標(biāo)11項(xiàng)；油田重點(diǎn)開發(fā)區(qū)28口淺層土井中，可以飲用的僅有2口。因油田污染造成水質(zhì)下降，對(duì)北部三縣的飲水安全已構(gòu)成嚴(yán)重威脅，水源污染導(dǎo)致人群發(fā)病率明顯上升，油田主要開發(fā)區(qū)乙類傳染病發(fā)病率比全市平均數(shù)高出149.35人。二是生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞。因石油開發(fā)改變土地使用功能，使土地耕作價(jià)值喪失；植被覆蓋減少，使綠地生態(tài)效應(yīng)受損，野生動(dòng)植物棲息環(huán)境惡化，破壞了生態(tài)平衡。如今，慶陽(yáng)市能源產(chǎn)業(yè)雖然有了較大發(fā)展，但由于能源資源開發(fā)中忽視了相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策、稅收政策的調(diào)整與落實(shí)，慶陽(yáng)市在能源資源勘探開發(fā)中對(duì)恢復(fù)環(huán)境的資金嚴(yán)重短缺，缺乏相應(yīng)的制度性保障措施。

四、政策建議

借鑒能源資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，抓住甘肅省委省政府“把慶陽(yáng)建成甘肅重要的能源化工基地”和“全省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”的戰(zhàn)略定位和國(guó)家將慶陽(yáng)納入《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》將慶陽(yáng)定位為國(guó)家能源化工基地和區(qū)域性中心城市機(jī)遇，加快慶陽(yáng)能源資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，促進(jìn)慶陽(yáng)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

（一）要盡快拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，建立多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

目前慶陽(yáng)市88%的工業(yè)增加值來(lái)自石油工業(yè)，石油工業(yè)提供的財(cái)政收入占到財(cái)政總收入的45%。多年來(lái)，由于只注重資源開發(fā)，忽視了產(chǎn)業(yè)培育，使慶陽(yáng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，資源型城市的特征明顯。做為一個(gè)典型的資源型城市，“十二五”時(shí)期既要抓住時(shí)機(jī)，積極支持當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展，又要看到資源型城市經(jīng)濟(jì)要素的不足，及時(shí)借鑒其他地區(qū)資源枯竭型城市的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，制定資源開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，降低地方財(cái)政對(duì)石油工業(yè)的過(guò)度依賴。要在提高主體石油資源利用效率、加快對(duì)相關(guān)資源開發(fā)的同時(shí)，充分利用能源工業(yè)的拉動(dòng)作用，大力發(fā)展一批具有世界領(lǐng)先水平和開發(fā)實(shí)力的煉油、化工、化肥、塑料、紡織等方面相關(guān)產(chǎn)業(yè)及附屬產(chǎn)業(yè)，繁榮發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)慶陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）要健全石油開發(fā)機(jī)制，完善能源稅收體系

在不違背國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，慶陽(yáng)石油資源應(yīng)優(yōu)先在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行加工轉(zhuǎn)化，使當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)真正變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提高開發(fā)企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，防止出現(xiàn)掠奪式開采。同時(shí)要盡快改革目前的稅收管理制度，將資源區(qū)地租、資源耗竭補(bǔ)償和環(huán)境損壞補(bǔ)償納入資源稅收管理體系，并確定合理統(tǒng)一的稅率比例，由石油資源所在地政府征收并返還到地區(qū)資源和環(huán)境的補(bǔ)償建設(shè)中，使石油資源區(qū)的資源和環(huán)境利益得到體現(xiàn)，切實(shí)把工業(yè)支持地方經(jīng)濟(jì)的作用落到實(shí)處。一是增加增值稅分成比例。長(zhǎng)慶油田的稅收三級(jí)分成使產(chǎn)地與受益地不一致，要盡快調(diào)整分配體制，對(duì)長(zhǎng)慶油田（不含長(zhǎng)實(shí)集團(tuán)）繳納的增值稅，建議調(diào)整留給地方的25%部分的預(yù)算級(jí)次，增加縣級(jí)分成，市、縣級(jí)比例按15%和10%分成，緩解慶城縣石油稅收陡降裂縫。二是提高資源稅稅率。2011年，長(zhǎng)慶石油企業(yè)按4.09%向慶陽(yáng)交納資源稅，這一稅率是全國(guó)最低水平，而全國(guó)最高的石油企業(yè)資源稅率為7%。建議將4.09%的資源稅率提高到銷售收入的7%征收，并全額劃歸地方所有。三是征收國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。參照延長(zhǎng)油田征收30%國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益的做法，將長(zhǎng)慶石油企業(yè)稅后利潤(rùn)的10%征收國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。通過(guò)對(duì)石油企業(yè)稅收的適當(dāng)調(diào)整，增加地方財(cái)力，緩解前四十年的環(huán)境欠賬和生態(tài)欠賬。

（三）要合理開發(fā)石油資源，加大環(huán)境保護(hù)財(cái)力保障

一是正確處理能源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。要在加大油氣資源開發(fā)力度的同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)6類10大項(xiàng)污染源治理項(xiàng)目相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)和污染防治措施，對(duì)環(huán)境影響較大或處于生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目，必須落實(shí)環(huán)境監(jiān)察措施，建立定期現(xiàn)場(chǎng)檢查制度，提高事前控制水平和能力，避免出現(xiàn)采取“殺雞取卵”的開采方式所帶來(lái)的地理環(huán)境的惡化和得不償失的地質(zhì)災(zāi)害，避免今日“水換油”，明日“油換水”，將來(lái)“油水俱缺”的悲劇在慶陽(yáng)重演。要將油氣資源作為油地賴以生存的資本、油地在發(fā)展中應(yīng)攜手合作，建議將一部分經(jīng)濟(jì)資源從其他用途轉(zhuǎn)到保護(hù)和改善自然環(huán)境上來(lái)。二是借鑒陜西能源開發(fā)政策，征收煤炭石油天然氣資源開采征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)行市、縣分成，重點(diǎn)向資源開發(fā)地區(qū)傾斜，增強(qiáng)地方政府環(huán)境恢復(fù)的財(cái)力保障。三是調(diào)整稅收返還比例，緩解市區(qū)財(cái)政壓力。2011年，市本級(jí)和西峰區(qū)稅收返還比例由之前100%調(diào)整為10%，之后，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政保障能力大幅減弱，時(shí)常發(fā)生支付困難，建議提高稅收返還比例至30%～50%之間，提高財(cái)政支出對(duì)環(huán)境保障、保護(hù)能力。

（四）要完善區(qū)域資本市場(chǎng)，增強(qiáng)金融支持力度

加強(qiáng)對(duì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持，適當(dāng)提高在地方金融機(jī)構(gòu)的融資比例；金融機(jī)構(gòu)要從信貸資金的投向上逐步優(yōu)化能源生產(chǎn)基地的資源性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷探索新市場(chǎng)，積極爭(zhēng)取，加強(qiáng)對(duì)資源深加工項(xiàng)目以及新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的融資力度，逐步建立起有利于促進(jìn)資源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的信貸投入機(jī)制。同時(shí)，要建立完善慶陽(yáng)市石油、煤炭能源化工基地建設(shè)資金的引入機(jī)制。對(duì)接續(xù)產(chǎn)業(yè)、替代產(chǎn)業(yè)以及能夠延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，初期可選擇政策性投入為主，商業(yè)性投入為輔的模式，中后期可選擇市場(chǎng)投入為主，政策投入為輔的模式。充分發(fā)揮政策性金融對(duì)商業(yè)性金融的信用導(dǎo)向、政策導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向的作用，使慶陽(yáng)市商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)逐漸跨入石油、煤炭等能源領(lǐng)域。

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