蓬萊市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在問題及對策分析

張克堅

(中共蓬萊市委黨校，山東 蓬萊 265600)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)與社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的首要問題，也是加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要手段。蓬萊市是膠東地區(qū)一個具有重要影響力的縣級市，共有12個鎮(zhèn)街，582個自然村，近幾年蓬萊市為加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局，以“三百工程”、星級示范村創(chuàng)建活動和五大生態(tài)工程為抓手，以環(huán)境綜合整治為切入點(diǎn)，進(jìn)一步建立“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”長效機(jī)制，大力推進(jìn)了公共財政向農(nóng)村傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，社會保障向農(nóng)村覆蓋，城市文明向農(nóng)村輻射，加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐?？傮w來說，不論是綜合實(shí)力、城鎮(zhèn)化水平還是政策傾斜、各項(xiàng)利民事業(yè)的發(fā)展都取得了初步進(jìn)展。但在發(fā)展過程中，仍然存在一系列的問題，如何解決這些問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，是擺在理論工作者和實(shí)踐工作者面前的一個重大課題。

一、蓬萊市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題

(一)思想認(rèn)識不到位

對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的問題，部分干部群眾思想上存在一些模糊認(rèn)識，有的沒聽說過相關(guān)政策;有的認(rèn)為城鄉(xiāng)不可能或難以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，存在畏難情緒;有的急于求成，急功近利;有的對上級支持農(nóng)村的期望值過高，仍然存在“等、靠、要”思想。同時政策宣傳不到位，據(jù)調(diào)研問卷顯示，在了解城鄉(xiāng)一體化的渠道中，通過“網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等媒體”了解的占51.2 %;通過“各級組織干部宣傳”了解的占48.8%;對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展前景有33.5%存在觀望思想。

(二)政策體系不完善

目前，蓬萊小城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)的發(fā)展政策還不夠完善，鎮(zhèn)街基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道相對較窄，市場化運(yùn)作范圍小，銀行貸不到，土地收益小，社會投資難引進(jìn)，鎮(zhèn)街財政負(fù)擔(dān)較重，在社會事業(yè)發(fā)展上表現(xiàn)得也比較突出，特別是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，在很大程度上依賴于農(nóng)村和農(nóng)民自身的積累，短時期內(nèi)很難有大的提高。

(三)體制機(jī)制不夠健全

主要表現(xiàn)在公共財政體制、城鄉(xiāng)戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機(jī)制等方面的改革與創(chuàng)新不夠，一定程度上制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。與戶籍制度相關(guān)的配套改革沒有完全到位，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面還存在不合理的政策限制。農(nóng)村金融擔(dān)保體系不健全，農(nóng)民貸款難現(xiàn)象比較普遍，在一定程度上制約了農(nóng)村的發(fā)展。

二、蓬萊推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的措施

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體的空間布局

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，完善一體化空間布局。目前，蓬萊市城市發(fā)展思路就是“拓東西，優(yōu)中部，控南北”，在城市布局上，按照“一體兩翼、四大組團(tuán)、兩個標(biāo)志性區(qū)域”的發(fā)展框架，加速中心區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西城臨港工業(yè)區(qū)三區(qū)融合的進(jìn)程，加快登州組團(tuán)、臥虎組團(tuán)、銅井組團(tuán)、北溝組團(tuán)“四大組團(tuán)”和風(fēng)景名勝區(qū)、古城風(fēng)貌區(qū)“兩大標(biāo)志性區(qū)域”的建設(shè)，進(jìn)一步形成帶狀城市的布局。

城鎮(zhèn)的規(guī)劃要根據(jù)人口密度、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、社會需求、文化背景等來制定，要突出各地特色。對于蓬萊中心城區(qū)，要加快新區(qū)開發(fā)和舊城改造步伐，積極打造標(biāo)志性區(qū)域，推進(jìn)城市路網(wǎng)和市政公用設(shè)施建設(shè)，完善城市功能，增強(qiáng)承載能力，豐富城市內(nèi)涵，提升城市形象。對于兩翼區(qū)鎮(zhèn)要豐富提升，進(jìn)一步完善路、水、電、氣等各項(xiàng)城市功能，膨脹人口規(guī)模，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，加快與中心城區(qū)的對接融合。對于“節(jié)點(diǎn)”鎮(zhèn)街的規(guī)劃，要按照“規(guī)劃建鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、特色興鎮(zhèn)、文明管鎮(zhèn)”的要求，結(jié)合各鎮(zhèn)(街道)的自然條件、發(fā)展趨勢及在市域內(nèi)的地位和作用，選準(zhǔn)方向、科學(xué)定位、系統(tǒng)規(guī)劃交通、公共服務(wù)、通訊系統(tǒng)等，精心培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在鎮(zhèn)駐地集中建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施、住宅小區(qū)、商業(yè)設(shè)施，提高小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展水平，促進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

對于農(nóng)村的規(guī)劃，要盡快制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的地方具體實(shí)施細(xì)則，把農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃納入到城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系中來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一和銜接。進(jìn)一步編制完善中心鎮(zhèn)、中心村區(qū)域布局規(guī)劃，有計劃有步驟地對村莊進(jìn)行合并，為下一步農(nóng)村社區(qū)或小城鎮(zhèn)建設(shè)打下基礎(chǔ)。

2.統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。蓬萊要根據(jù)城市發(fā)展思路，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃。登州組團(tuán)突出居住、旅游、商業(yè)、休閑和服務(wù)功能，重點(diǎn)啟動海濱標(biāo)志性區(qū)域。臥虎組團(tuán)重點(diǎn)做好開發(fā)區(qū)、劉家溝、南王的園區(qū)整合規(guī)劃及實(shí)施，在產(chǎn)業(yè)布局上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，依照《城市總體規(guī)劃》和《開發(fā)區(qū)分區(qū)規(guī)劃》重點(diǎn)安排一、二類產(chǎn)業(yè)，突出發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)、汽車零部件產(chǎn)業(yè)、葡萄及葡萄酒產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)、木材加工產(chǎn)業(yè)。北溝片區(qū)建設(shè)，要以中化工項(xiàng)目建設(shè)為契機(jī)，合理布局二、三類產(chǎn)業(yè);在集約使用岸線及港口資源的前提下，以京魯造船等龍頭企業(yè)帶動發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)，完善相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)西城臨港工業(yè)區(qū)發(fā)展的新突破。在潮水片區(qū)建設(shè)方面，要充分考慮煙臺開發(fā)區(qū)的輻射帶動作用，在項(xiàng)目安排和用地布局上為煙臺開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移給予合理的控制和引導(dǎo)，重點(diǎn)做好海洋食品加工業(yè)、電子產(chǎn)業(yè)和加工業(yè)、汽車零部件產(chǎn)業(yè)、葡萄及葡萄酒產(chǎn)業(yè)和交通物流業(yè)的發(fā)展。同時，為煙臺機(jī)場的建設(shè)搞好基礎(chǔ)設(shè)施的配套服務(wù)，使潮水片區(qū)成為我市發(fā)展新的增長極。大辛店片區(qū)建設(shè)，要依托交通和資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮和利用原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)等三類工業(yè)和葡萄及葡萄酒產(chǎn)業(yè)，打造城市次中心。大柳行鎮(zhèn)，要加大探采力度，推進(jìn)資源整合，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)黃金產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。村里集鎮(zhèn)，要大力發(fā)展果業(yè)及果品儲存、深加工業(yè)，加快開發(fā)艾、崮山旅游資源，發(fā)展生態(tài)旅游。

(二)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造城鄉(xiāng)一體的發(fā)展平臺

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施要按照統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，資源共享，分步分級實(shí)施的要求進(jìn)行，防止重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。對于城鄉(xiāng)道路，要構(gòu)建城鄉(xiāng)道路交通網(wǎng)，特別要抓好農(nóng)村道路升級改造，增加農(nóng)村道路網(wǎng)的密度和通達(dá)深度，實(shí)施農(nóng)村村內(nèi)道路硬化亮化。對于交通體系，要完善城鄉(xiāng)公交運(yùn)營體系，把公交系統(tǒng)延伸到鎮(zhèn)街，從而形成快捷便利的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體用水供應(yīng)網(wǎng)，解決單村供水設(shè)施規(guī)模小、檔次低，供水壓力小、保證率不高等問題，大力開展農(nóng)村自來水改造，實(shí)現(xiàn)城區(qū)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸。目前，全市已有12個村莊，近萬人用上了城市管網(wǎng)水，今后還要加大力度，爭取讓全市各村的老百姓都能用上城市管網(wǎng)水。對于垃圾處理問題，要構(gòu)建城鄉(xiāng)垃圾集中處理網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾集中收集，市統(tǒng)一處理，而且有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建成垃圾處理場。目前，蓬萊正在北溝、小門家、村里集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開工建設(shè)8個垃圾處理中轉(zhuǎn)站，預(yù)計在2013年將真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾一體化，使農(nóng)村的生活垃圾可以直接進(jìn)垃圾廠處理，從根本上避免垃圾污染?？傊?，要探索實(shí)行一體化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、一體化的管理模式、一體化的服務(wù)和價格標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全社會資源共享，讓更多農(nóng)村居民在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中得到實(shí)惠。

(三)統(tǒng)籌公共服務(wù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會文明

1.繁榮發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)。主要是不斷增加農(nóng)村文化事業(yè)投入，大力進(jìn)行文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別要繼續(xù)扶持農(nóng)村文化大院建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)村村有文化大院，并提高利用率。要充分發(fā)揮蓬萊現(xiàn)有文化人才的作用，大力培養(yǎng)文化骨干，同時，要制定優(yōu)惠政策，吸引文藝專業(yè)的大中專畢業(yè)生、城鎮(zhèn)文藝工作者等到農(nóng)村從事文化工作。此外，要充分挖掘和培養(yǎng)具有文藝潛質(zhì)的農(nóng)民，把其培養(yǎng)成文化工作者或積極參與者。

2.辦好農(nóng)村教育事業(yè)。除了要不斷加大對農(nóng)村教育事業(yè)的資金投入、政策支持、教師培訓(xùn)等方面力度外，根據(jù)蓬萊的具體情況，還要注意以下幾個方面:一是農(nóng)村學(xué)校布局要符實(shí)際，方便學(xué)生上學(xué)，保證學(xué)生安全。二是提高教師素質(zhì)，提升農(nóng)村教育水平。在當(dāng)前農(nóng)村教育方面，人們最關(guān)心的問題中，教師素質(zhì)排在所有選項(xiàng)的第一位，比例達(dá)到48.7%。因此，發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提升教師素質(zhì)是最重要的。要通過嚴(yán)控教師引進(jìn)渠道、加強(qiáng)教師培訓(xùn)、支持大學(xué)生下鄉(xiāng)支教等方法，來提升農(nóng)村教育水平。三是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育免費(fèi)進(jìn)程，大力發(fā)展職業(yè)教育。目前，農(nóng)村技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，因此要大力發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)大批專業(yè)人才。

3.促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。要積極貫徹中央提出“三個一”的要求。第一個“一”是健全一個保障，就是要鞏固和發(fā)展新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財政補(bǔ)助水平，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。根據(jù)新醫(yī)改的目標(biāo)就是要達(dá)到人人享有基本醫(yī)療保障;將基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，具體是要求那些還沒有納入醫(yī)療保障體系的人群，全部納入進(jìn)來。第二個“一”是完善一個網(wǎng)絡(luò)，就是要建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，三級衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)要合理分工、密切合作，條件比較好的村可以設(shè)立村級社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，從而向農(nóng)村提供安全價廉的基本醫(yī)療服務(wù)，使農(nóng)民有地方看病，看得起病。第三個“一”是強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)服務(wù)，就是擴(kuò)大農(nóng)村免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)和免費(fèi)免疫范圍。要逐步實(shí)施免費(fèi)為農(nóng)村定向培養(yǎng)全科醫(yī)生和招聘執(zhí)業(yè)醫(yī)師計劃，并鼓勵他們長期在基層服務(wù)，從而提高農(nóng)村的醫(yī)療水平。同時要搞好農(nóng)村地區(qū)婦幼衛(wèi)生工作和疾病防治工程，加強(qiáng)農(nóng)村食品和藥品監(jiān)管，以及完善和落實(shí)計劃生育獎勵扶助制度等。

(四)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入

1.建立健全保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制和機(jī)制。首先要加大對種糧農(nóng)戶的補(bǔ)帖。糧農(nóng)補(bǔ)貼按蓬萊市糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金實(shí)行合并發(fā)放，糧食直補(bǔ)仍按照每畝補(bǔ)貼15 元標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，農(nóng)資綜合直補(bǔ)由2008年的每畝補(bǔ)貼29.5 元增至64.2 元。但相對于經(jīng)濟(jì)作物經(jīng)濟(jì)效益而言，糧食種植效益還是相對較低，要繼續(xù)加大對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度，增加糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，要擴(kuò)大良種補(bǔ)貼范圍，增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼種類，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民種糧積極性。

其次要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。應(yīng)從以下幾方面入手:第一，加強(qiáng)以鄉(xiāng)村道路建設(shè)和機(jī)耕路為主的農(nóng)田基本建設(shè)。真正做到村村通公路，村村有路燈，保證每戶農(nóng)產(chǎn)品能順利進(jìn)入市場。第二，加強(qiáng)水利建設(shè)，提高抗御自然災(zāi)害的能力。第三，搞好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程的土地整理工作。通過土地整理工作，不斷提高土地產(chǎn)出率和利用率，擴(kuò)大荒山開墾范圍，增加耕地面積。

2.要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，壯大新農(nóng)村經(jīng)營主體。培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)需遵循四個方面原則:一是市場導(dǎo)向原則。要根據(jù)市場需求，確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)。二是扶優(yōu)、扶強(qiáng)、扶大的原則。要重點(diǎn)支持那些管理機(jī)制好、產(chǎn)品競爭力強(qiáng)、能夠?yàn)檗r(nóng)戶提供成套的系列服務(wù)、與農(nóng)戶利益關(guān)系穩(wěn)定密切、帶動面廣、出口創(chuàng)匯多、而且采用了高新技術(shù)的龍頭企業(yè)。三是標(biāo)準(zhǔn)化原則，在產(chǎn)品質(zhì)量上有新的提高。蓬萊市先后制定了《葡萄栽培技術(shù)規(guī)程》、《肉食雞標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖》和《蘋果栽培技術(shù)規(guī)程》等地方標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)的確立，為促進(jìn)蓬萊經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了不小的助力。四是加強(qiáng)品牌化戰(zhàn)略，提升產(chǎn)品影響力。龍頭企業(yè)要做大做強(qiáng)，除了產(chǎn)品質(zhì)量要硬外，還要打響自己的品牌。2005年，蓬萊市實(shí)施“品牌助農(nóng)”工程，先后出臺了一系列政策規(guī)定和獎勵措施，提升了農(nóng)副產(chǎn)品的市場競爭力。從2005年的名牌零突破，現(xiàn)在已擁有5個中國名牌產(chǎn)品、20個山東名牌產(chǎn)品。但總體來說，名牌產(chǎn)品還不夠多，品牌效應(yīng)還沒有完全發(fā)揮出來。

3.要加大科技投入，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化方式。政府各相關(guān)部門應(yīng)積極與各科研站所、農(nóng)業(yè)大學(xué)聯(lián)系引進(jìn)高新農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)品種，并將科技成果盡快地推廣轉(zhuǎn)化。同時要大力提高農(nóng)民吸納和應(yīng)用科技的能力。對于有一定文化科技知識，有強(qiáng)烈創(chuàng)業(yè)和改變農(nóng)村現(xiàn)狀愿望的農(nóng)民，應(yīng)通過專業(yè)化管理培訓(xùn)使他們真正成為懂政策、能創(chuàng)業(yè)、善經(jīng)營、會管理、覺悟高的創(chuàng)新型農(nóng)民致富帶頭人;而對于要致富、要發(fā)家的新型農(nóng)民，要通過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使他們掌握農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用，并且將掌握的科技知識向廣大農(nóng)民推廣、宣傳;而對于一般農(nóng)民，要通過先進(jìn)帶后進(jìn)、一幫一、典型示范等形式，讓他們主動應(yīng)用科技，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。

［1］孫業(yè)寶.2012年蓬萊政府工作報告［C］.2012(1).

［2］朱艷燕.合力推進(jìn)中國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程［N］.中華工商時報，2011－03－21.

［3］劉會.不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程［N］.經(jīng)濟(jì)日報，2012－08－21.