勝利油田土地管理工作的探索與研究

莊重

(中國石油化工股份有限公司 勝利油田分公司現(xiàn)河采油廠，山東 東營 257098)

一 勝利油田生產(chǎn)用地的特點

勝利油田作為一個沒有圍墻的大工廠，生產(chǎn)程序復(fù)雜，原油從地質(zhì)勘探到外輸至煉廠由鉆井、測錄井、井下作業(yè)、采油、集輸?shù)认盗胁块T協(xié)同組織完成。期間既有臨時占地，也有永久性占地。隨著油田改革的不斷深化，改制企業(yè)用地的權(quán)屬問題也逐漸擺上了議事日程。由于油田的最主要生產(chǎn)設(shè)施——油井基本分別在野外農(nóng)田，同時生活居住區(qū)逐漸集中，形成了油田用地點多、面廣，權(quán)屬種類復(fù)雜的特點。

二 管理難點

管理者的業(yè)務(wù)素養(yǎng)對油田土地管理水平的提高起制約性的作用。部分土地管理人員不能掌握和吃透國家的土地法規(guī)、政策，成為制約油田土地管理水平提高的瓶頸。管理工作歸根到底還是人的工作。油田作為特大型國有企業(yè)，面對如此巨量的土地，多年以來，從事土地管理工作的人員，基本以經(jīng)驗型為主，專業(yè)土地管理人員資源稀缺，特別是基層土地管理人員文化層次、管理水平更是參差不齊，這就從根本上制約了土地管理這項政策性、業(yè)務(wù)性非常強的工作的持續(xù)有效開展和落實。

人員是基礎(chǔ)，機構(gòu)是保障。土地管理機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)引起高層管理者的高度重視。從目前的實際情況來看，整個油田沒有設(shè)置專門的土地管理機構(gòu)，土地管理一般與油區(qū)工農(nóng)關(guān)系、油區(qū)管理等合署為一個油地工作辦事機構(gòu)。到了基層生產(chǎn)一線，甚至根本沒有人員過問土地管理工作。土地征用后管理工作成為盲點和空白。由于油田各單位以生產(chǎn)型為主，在實際操作過程中，往往形成了重協(xié)調(diào)、輕管理，政策讓位于變通的格局，土地管理工作讓位工農(nóng)關(guān)系協(xié)調(diào)之后。長此以往形成的問題是，工農(nóng)關(guān)系通則生產(chǎn)通，一俊遮百丑，土地管理的重要性沒有得到充分體現(xiàn)，土地管理沒有從根本上引起領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。

油田用地點多、面廣的特點加大了土地管理的難度。井場、道路被侵占現(xiàn)象較為普遍。油田的工作性質(zhì)決定了所管理的絕大部分土地處于田野之中，所占土地既有基本農(nóng)田、一般耕地，也包括未利用地等。特別是處于基本農(nóng)田、一般耕地之間的井場、進井路被地方村民蠶食嚴(yán)重，許多進井道路已變成羊腸小道，許多井場已種田至井口，甚至許多井場被村民搭建鴨棚、雞棚，堆積物料，構(gòu)建其它建筑物等。

長期閑置土地未能得到充分利用。目前油田的長期閑置土地一般分為兩種:一是長停井、報廢井所遺留的井場。這部分井場有的被村民復(fù)墾利用，有的被村民構(gòu)筑建筑物于其上，有的被村民非法取土，井口周圍挖掘成一片湖泊，原有地貌已已完全破壞，并形成了巨大安全隱患。二是長期廢棄的隊、站。這部分土地有的由油田雇傭當(dāng)?shù)卮迕窨醋o，有的被當(dāng)?shù)卮迕袂终加糜谄渌溆猛?。三是地方城市建設(shè)侵占油田土地現(xiàn)象嚴(yán)重。地方在城市規(guī)劃改造的過程中占用油田用地現(xiàn)象十分突出，井場、進井路、廠房等均有涉及，地方政府雖承諾土地置換，但兌現(xiàn)難度較大。

改制企業(yè)用地需進一步規(guī)范。改制企業(yè)依托于油田，但其產(chǎn)權(quán)明晰、獨立法人的地位決定土地產(chǎn)權(quán)需盡快明確。目前改制企業(yè)無償使用油田主業(yè)土地的問題較為普遍。土地權(quán)屬劃轉(zhuǎn)工作需加緊進行。

新增用地征用過程中矛盾突出。土地的征用、轉(zhuǎn)讓等國家有嚴(yán)格的法律規(guī)定和明確的政策界限。目前在征地過程中下面幾個問題尤其要引起高度重視。一是混淆地類劃分的問題。國土資源部門對地類的劃分有著明確的規(guī)定，但在實際操作過程中，因利益之爭，地方村民或有關(guān)職能部門存在擅自變更地類現(xiàn)象。表現(xiàn)為一般農(nóng)田變?yōu)榛巨r(nóng)田，未利用土地變?yōu)楦氐取６谴媪客恋乩么嬖诶щy。主要表現(xiàn)在鉆井過程中地方阻止油田在原有老井場打井，以謀取更多的土地補償。三是節(jié)約集約用地不能從根本上得到保證。這同樣表現(xiàn)在鉆井過程中，地方為了在征地期間謀取更大的利益，阻止同臺井鉆井施工，這既浪費了土地，又額外增加了油田的生產(chǎn)成本。普遍存在重征地輕地籍的傾向。征地是油田工程的先驅(qū)，地籍是后續(xù)工作的保障，二者不可偏廢。實際工作中，為了工程早開工、早見效，油田往往投入巨額資金及人力，征用了大量土地。一旦工程完工，土地后續(xù)的管理工作不能有效跟上，地籍管理成為土地管理工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，對土地維權(quán)等工作不能有效開展。

三 對策及建議

與時俱進，改變管理理念，掌握和吃透國家政策法規(guī)是扭轉(zhuǎn)當(dāng)前油田用地管理不利局面的關(guān)鍵。根據(jù)存在的問題，應(yīng)著力從以下幾個方面抓起。

1.要加強機構(gòu)建設(shè)，著力培養(yǎng)一只高素質(zhì)的土地管理人才隊伍。目前的土地管理隊伍現(xiàn)狀與油田的土地狀況明顯不相匹配。解決問題的有力途徑，一方面在現(xiàn)有的土地管理干部隊伍中，選送一批人員到高等院校進行土地管理相關(guān)專業(yè)的進修學(xué)習(xí)，另一方面立足油田，分期、分層次舉辦土地管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，快速提升土地管理人員的素質(zhì)。從長遠(yuǎn)考慮，組織人事部門要有計劃、分批引進相關(guān)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生，充實土地管理人才隊伍。企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)要立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，對土地的現(xiàn)有價值及潛在價值進行充分評價和預(yù)測，充分認(rèn)識到完備的專業(yè)管理機構(gòu)對于土地管理的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)意義。主要二級生產(chǎn)單位要設(shè)置專門的土地管理機構(gòu)和配備專職土地管理人員，三、四級單位特別是基層的采油隊這一組織更要明確土地管理人員，做到土地管理的全方位覆蓋。

2.要加大物力財力的投入，大力推進土地維權(quán)工作。采取進井路、井場固化，井場周圍安置界樁等方式，從根本上解決油田土地被蠶食、侵占的問題。要在廣大職工群眾中大力宣揚土地法律法規(guī)，真正做到寸土必爭。加大依法維權(quán)的力度，會同地方政府及法律事務(wù)部門，對被占用土地逐項清理整頓。徹底改變重征地輕地籍的傾向。征地與地籍工作緊密相連，二者不可偏廢。要充分利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，建立覆蓋整個油田的地籍資料網(wǎng)絡(luò)體系，使基層土地管理工作者在處理土地維權(quán)的工作中，能夠快捷準(zhǔn)確地拿出第一手資料。

3.加強對違規(guī)用地的清理和檢查。無規(guī)矩不成方圓，土地管理工作亦然。多年來油田雖然在土地征用及地籍管理方面投入了大量財力、物力，但至今未形成強有力的考核體系。土地管理的后續(xù)工作即地籍的管理基本處于無考核狀態(tài)。面對比比皆是的油田土地被蠶食、侵占現(xiàn)象，各級管理者未能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。土地管理問責(zé)制度勢在必行。一是清理油田目前不符合國家土地政策的用地家底，分清違規(guī)類別區(qū)別對待;二是根據(jù)建立動態(tài)土地管理機制，用地單位建立臺帳，及時上報油田更新土地信息系統(tǒng)，完善土地的量化考核，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)用地，油田及時加以制止并采取適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)予以通報，視情節(jié)嚴(yán)重程度對單位、單位負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員進行必要的處理。

4.要加快閑置存量土地及改制企業(yè)土地的處置步伐。目前油田擁有大量的閑置存量土地，如何盤活和充分利用，使其效益最大化，是我們須優(yōu)先探討和解決的課題。油田應(yīng)與地方國土主管部門溝通、協(xié)商，在國家和地方政府法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，尊重歷史，立足當(dāng)前，妥善處理油田閑置存量土地。按照國家的有關(guān)規(guī)定，參照其它已完全改制企業(yè)的做法，加快油田改制企業(yè)土地權(quán)屬的變更工作，使油田的土地權(quán)屬更加明晰，發(fā)揮土地效益的最大化。

5.健全節(jié)約集約用地的激勵機制和考核體系。為了避免和減少占多用少，粗放利用、閑置浪費土地現(xiàn)象發(fā)生，引導(dǎo)提高土地使用效益，推動土地的節(jié)約集約利用，在現(xiàn)有的土地政策影響和制約下，盡快研究制定節(jié)約集約利用土地的實施方案、保障措施、獎罰制度，是油田降本增效、節(jié)能減排的一項有力措施。對處于城區(qū)內(nèi)的土地建立集約高效利用土地的機制，通過多部門聯(lián)動、多手段考核、多方式整合以及優(yōu)惠扶持等政策，鼓勵和要求各單位高效利用城區(qū)內(nèi)的閑置、低效利用的土地。