社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭(zhēng)議與展望*

王曉東

(內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特，010070;南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210039)

一、關(guān)于統(tǒng)籌制度模式的研究爭(zhēng)議

科學(xué)、合理的籌資模式設(shè)計(jì)，直接關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。在人口老齡化的背景下，各國(guó)陸續(xù)展開(kāi)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，改革重點(diǎn)就是如何在現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金制和部分積累制之間選擇最優(yōu)模式以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的收支平衡。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)發(fā)端于城市，改革起因于國(guó)企改制和人口老齡化沖擊，在內(nèi)外不利形勢(shì)的夾擊下推進(jìn)顯得有點(diǎn)“措手不及”和“考慮不周”。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式在設(shè)計(jì)之初就有結(jié)構(gòu)上的差異，一直是學(xué)界爭(zhēng)論不休的熱點(diǎn)問(wèn)題，或許這也是如今難以順利整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原因之一。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革之初便開(kāi)始了三種籌資模式哪一種更適合國(guó)情的爭(zhēng)論，直至“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式確立后才有所緩和，但國(guó)企改革衍生的巨大養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)與快速老齡化壓力交織在一起，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式也暴露出很多諸如個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行、隱性債務(wù)以及養(yǎng)老基金收不抵支等始料未及的問(wèn)題，一度又引發(fā)三種模式孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)論，也有學(xué)者開(kāi)始探討“名義賬戶制”在中國(guó)的適用性。如袁志剛(2001)等學(xué)者贊成實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，認(rèn)為無(wú)論何種養(yǎng)老金體制，維持養(yǎng)老金長(zhǎng)期平衡的物質(zhì)基礎(chǔ)是年輕一代人口的增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，在一定時(shí)期農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)可以緩解養(yǎng)老金的財(cái)政壓力。［1］孫祁祥則認(rèn)為完全積累制能更好應(yīng)對(duì)人口老齡化，但要把個(gè)人賬戶“空賬”做實(shí)，并由政府發(fā)行國(guó)債來(lái)承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本。［2］鄭秉文(2003)提出，“名義賬戶制”是一個(gè)比較適合像我國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的過(guò)渡性制度安排，并從13個(gè)方面分析了對(duì)中國(guó)國(guó)情的適用性，認(rèn)為該模式不但可以解決我國(guó)養(yǎng)老保障的轉(zhuǎn)型成本，而且與選擇“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的初衷是相吻合的，兼顧了公平和效率問(wèn)題。［3］隨著中央決定逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶嚴(yán)格分賬管理后，“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制模式的“正統(tǒng)”地位才算徹底確立。

不難看出，學(xué)者們就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的爭(zhēng)辯，僅是為在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革開(kāi)出的“一劑良方”，農(nóng)民及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式問(wèn)題根本沒(méi)有在研究的視域之內(nèi)。當(dāng)然，這與我國(guó)非正規(guī)就業(yè)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)滯后密不可分。在2009年“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)前，學(xué)界就對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題充滿了爭(zhēng)議，普遍認(rèn)為“舊農(nóng)?！敝贫仍谠O(shè)計(jì)上完全是一種個(gè)人賬戶積累制，不存在社會(huì)互助互濟(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)“名不符實(shí)”，存在著“重大的理論和實(shí)踐錯(cuò)誤”。關(guān)于農(nóng)民工等流動(dòng)人口的養(yǎng)老保障模式，也基本是在三種籌資模式中議而不定，各地的政策較為靈活，做法形式多樣，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢和存在便攜性損失，由此引發(fā)了“碎片化”和“大一統(tǒng)”之爭(zhēng)。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是大勢(shì)所趨，政府在設(shè)計(jì)除城鎮(zhèn)職工外其他人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)也注意到將來(lái)制度間的對(duì)接問(wèn)題，統(tǒng)一實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式作為今后制度整合的接口，而學(xué)者們對(duì)此的看法也是從分歧逐漸走向統(tǒng)一。如宋斌文(2004)認(rèn)為，城鎮(zhèn)現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)行情況，已出現(xiàn)無(wú)法應(yīng)對(duì)人口老齡化、轉(zhuǎn)制成本難以解決、快速城鎮(zhèn)化嚴(yán)重沖擊城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)加重以及養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面困難等問(wèn)題，對(duì)其運(yùn)行的可持續(xù)性表示懷疑，并提出未來(lái)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人積累的完全基金制。［4］吳湘玲和葉漢雄(2005)的觀點(diǎn)與其相反，提出要消除養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分割，需建立新的全民性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以國(guó)稅收入和中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入作為資金來(lái)源，采用全國(guó)統(tǒng)籌的隨收即付模式，實(shí)現(xiàn)年度平衡，養(yǎng)老責(zé)任在群體之間實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移，以待遇確定型模式支付退休老人維持日常最低生活水平的基本養(yǎng)老金。［5］王新梅(2005)認(rèn)為，我國(guó)公共養(yǎng)老保障制度沒(méi)有采用積累制的必要，應(yīng)轉(zhuǎn)向瑞典空賬式，采用名義繳費(fèi)確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制，需要把社會(huì)統(tǒng)籌部分也建立起個(gè)人賬戶，并與現(xiàn)行的個(gè)人賬戶合為一體，把籌資方式統(tǒng)一為現(xiàn)收現(xiàn)付制，再讓新的個(gè)人賬戶的名義收益率與高于銀行存款利率的GDP增長(zhǎng)率掛鉤，這樣可以較好解決現(xiàn)行制度中存在的激勵(lì)不足、投資風(fēng)險(xiǎn)、巨額轉(zhuǎn)軌成本等難題，而對(duì)于那些繳費(fèi)額很低、年老時(shí)所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金不足以維持最低生活需要的人，只能靠財(cái)政稅收來(lái)給予保障。［6］關(guān)信平(2006)認(rèn)為，目前部分積累制有巨大制度轉(zhuǎn)化成本和未來(lái)巨額養(yǎng)老金難管理的兩大缺陷，而現(xiàn)收現(xiàn)付制在多方面更有優(yōu)勢(shì)，并提出按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，建立社會(huì)統(tǒng)籌的國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃，以此為所有的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者提供基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)在城市中就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，可以由各個(gè)城市建立地區(qū)(城市)的基本養(yǎng)老金體系，同時(shí)由政府組織國(guó)家養(yǎng)老稅費(fèi)的征收，并負(fù)責(zé)對(duì)符合條件的老人發(fā)放國(guó)家養(yǎng)老金。［7］汪沅(2008)提出，中國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)整合發(fā)展的終極模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，因?yàn)樵撃Ｊ讲粌H能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)，而且還能適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個(gè)人的特點(diǎn)與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系而實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋及可持續(xù)發(fā)展，具有廣泛的適應(yīng)性和可推廣的彈性。［8］趙志剛(2008)認(rèn)為，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式，整合為兩個(gè)既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的“社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”和“個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，關(guān)鍵是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要能籌集到“社會(huì)統(tǒng)籌基金”，就能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。［9］袁文全、張衛(wèi)國(guó)(2010)認(rèn)為，在逐步建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，必須充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，堅(jiān)持“統(tǒng)賬模式”和保障水平相當(dāng)?shù)脑瓌t，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革進(jìn)程。［10］

很明顯，三種籌資方式的爭(zhēng)論一直沒(méi)有間斷，在政府確立農(nóng)村同樣實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制方案后，爭(zhēng)論似乎有所減弱卻并未停止，但多數(shù)學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式的基礎(chǔ)上再進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮⒘啃哉{(diào)整是較為穩(wěn)妥的做法。

二、關(guān)于統(tǒng)籌方案的研究爭(zhēng)議

從目前的研究成果來(lái)看，部分學(xué)者如鄭秉文、齊傳君(2009)提出了打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，重構(gòu)當(dāng)前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立基于國(guó)民身份的“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，即全國(guó)一個(gè)制度、一種規(guī)則。［11］但更多學(xué)者認(rèn)為在我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元化格局下，實(shí)施城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不太現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有可能，應(yīng)根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)，分步漸進(jìn)，逐步統(tǒng)一，甚至有些學(xué)者還設(shè)計(jì)出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“時(shí)間表”和“路線圖”，主要觀點(diǎn)歸納如下:

(一)從薄弱環(huán)節(jié)“單一突破”的分類(lèi)統(tǒng)籌論

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以完善農(nóng)民工或被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為突破口去構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盧海元(2007)提出，實(shí)行以個(gè)人賬戶為主、調(diào)劑為輔、待遇可不斷調(diào)整提高的高彈性、強(qiáng)適應(yīng)、可推廣的制度模式，率先建立被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度，這既是目前建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的突破口，也是構(gòu)建有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度的突破口。［12］李友根、朱曉菱(2010)認(rèn)為，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題重重的原因是其制度構(gòu)建并未貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，按照分類(lèi)分步、循序漸進(jìn)、體現(xiàn)差別、提高統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一制度的原則完善農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，目標(biāo)應(yīng)是使廣大農(nóng)民工都能實(shí)際進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，使履行了同等義務(wù)的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面享有同等的權(quán)利，并使跨地區(qū)就業(yè)以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益能夠通過(guò)接續(xù)和累計(jì)得到切實(shí)保障。［13］

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)去推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展。楊宜勇、顧家佳和顧嚴(yán)(2007)提出，當(dāng)前我國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，考慮到城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，建立農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)遵循水平從低到高的規(guī)律，分層次、分步驟進(jìn)行，并逐步將城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化的全國(guó)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)方案中。［14］封鐵英、劉芳和段興民(2008)認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作重點(diǎn)已由制度建立轉(zhuǎn)向制度的可持續(xù)發(fā)展，處于較高層次的發(fā)展階段，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)滯后，尚處于多路徑探索階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化必須加快構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)技術(shù)建設(shè)。［15］楊禮瓊(2011)認(rèn)為，農(nóng)村的養(yǎng)老保障問(wèn)題是我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，在農(nóng)村建立起社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共領(lǐng)域中公平再分配的合理要求，也是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度、促進(jìn)社會(huì)福利公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。［16］

(二)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體思路

鄭功成(2008)提出，中國(guó)養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的宏觀思路是:將“公平、正義、共享”作為制度建設(shè)的核心價(jià)值理念和改革的重要標(biāo)準(zhǔn)，將免除所有國(guó)民老年后顧之憂、確保老年人生活質(zhì)量作為改革的基本目標(biāo)，以“統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)、增量改革、新老分開(kāi)”為改革策略，逐步建立起以繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的、具有中國(guó)特色的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。［17］岳宗福(2009)認(rèn)為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化應(yīng)該從建立全國(guó)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的角度考慮農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員和市民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，絕不應(yīng)該先分別建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，將來(lái)再付較大成本實(shí)現(xiàn)并軌，必須遵循養(yǎng)老資金具有便攜性、養(yǎng)老關(guān)系具有可接續(xù)性和養(yǎng)老資金具有產(chǎn)權(quán)明晰性的三項(xiàng)基本原則，在不改變“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的前提下，分設(shè)全國(guó)統(tǒng)籌賬戶、地方統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，通過(guò)調(diào)整現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇給付的結(jié)構(gòu)配置及比例，以可供選擇的激勵(lì)性政策來(lái)吸引不同社會(huì)群體參保，從宏觀上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供一種基本框架。［18］牛桂敏(2010)認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思路是:建立由國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確定統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確立統(tǒng)一的保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的銜接辦法，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，健全動(dòng)態(tài)繳費(fèi)機(jī)制和規(guī)范管理機(jī)制。［19］劉軍偉(2011)提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先要大力拓展城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，將城鄉(xiāng)居民都納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之內(nèi)，在此基礎(chǔ)上按照“制度銜接，標(biāo)準(zhǔn)差別，就高不就低”的原則逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化發(fā)展。［20］

(三)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)施步驟

袁彥東和張軍田(2007)認(rèn)為，在我國(guó)構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可通過(guò)“兩步走”來(lái)實(shí)現(xiàn)，即在財(cái)力暫時(shí)供給不足的情況下，首先用“過(guò)渡方案”起步，等財(cái)力水平達(dá)到實(shí)際需求后，再逐步過(guò)渡到“目標(biāo)方案”。過(guò)渡方案與目標(biāo)方案必須在模式上保持統(tǒng)一，不同之處就是基于經(jīng)濟(jì)承受能力的不同，資金的籌集方式和給付方式有區(qū)別。［21］劉昌平(2009)提出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)通過(guò)兩步走:第一步是在進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和創(chuàng)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類(lèi)制度之間的有效銜接;第二步是在堅(jiān)持基本模式一致、財(cái)務(wù)可持續(xù)、合理劃分國(guó)家、集體和個(gè)人三方的責(zé)任和科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)策略的原則上，通過(guò)城鄉(xiāng)兩類(lèi)制度合并實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。［22］童廣印和薛興利(2009)詳細(xì)提出實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩個(gè)戰(zhàn)略步驟:第一階段(2008-2015年)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由“相互分離”向“統(tǒng)一籌劃，制度有別”再向“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”過(guò)程的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”奠定基礎(chǔ);第二階段(2015-2030年)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”向“城鄉(xiāng)一體化”的轉(zhuǎn)變。［23］

戴衛(wèi)東(2009)認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的步驟規(guī)劃應(yīng)分三個(gè)階段:第一步(2009-2012年)，建立多層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，與其他養(yǎng)老保障制度共同構(gòu)筑覆蓋全體國(guó)民的養(yǎng)老“安全網(wǎng)”;第二步(2013-2020年)，逐步銜接城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養(yǎng)老性質(zhì)的保障制度，實(shí)施城鄉(xiāng)老年津貼制度;第三步(2021-2050年)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)形成國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大城鄉(xiāng)老年津貼制度覆蓋范圍并提高其待遇水平。［24］鄭功成(2011)提出，我國(guó)養(yǎng)老保障體系目標(biāo)需要進(jìn)行三步走戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn):第一步(2008-2012年)，建立有序組合的多元養(yǎng)老保障制度體系，實(shí)現(xiàn)制度層面上的全覆蓋;第二步(2013-2020年)，以繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的養(yǎng)老保障體系全面定型、穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老金及相關(guān)服務(wù);第三步(2021-2049年)，進(jìn)一步推進(jìn)制度整合，建成以國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的多層次養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)人人享有體面的老年生活。［25］林閩鋼(2011)認(rèn)為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化需要“并軌”與“整合”多段完成:2010-2013年，在完善多元社會(huì)養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的基本覆蓋;2014-2020年，從多元制度結(jié)構(gòu)并軌成“三險(xiǎn)一貼”;2021-2049年，在“三險(xiǎn)一貼”的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和公職人員養(yǎng)老制度并軌形成國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。［26］

三、研究結(jié)論與展望

從上述爭(zhēng)議觀點(diǎn)的總結(jié)和分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們總體上傾向于粗線條式的宏觀定性分析，微觀定量分析略顯不足，專(zhuān)項(xiàng)深入研究更是欠缺，這將為后續(xù)的研究留有很大的開(kāi)拓空間。據(jù)此，我們提出以下五方面的研究展望，以期為加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

第一，從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或是一體化研究的論文相對(duì)較多，而對(duì)社會(huì)保障子項(xiàng)目尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究卻相對(duì)不足。鑒于不同的社會(huì)保障項(xiàng)目因性質(zhì)、特點(diǎn)有別以及城鄉(xiāng)發(fā)展程度有差異，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式、路徑、進(jìn)程以及遇到的困難必定有所不同，因此，有必要分項(xiàng)目深入探討，而從大的角度研究難免籠統(tǒng)，也不一定在子項(xiàng)目統(tǒng)籌上具有可推廣性。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，其建設(shè)的重要性以及現(xiàn)存問(wèn)題的嚴(yán)重性就決定了更要重點(diǎn)深入研究社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題。但從目前的研究成果來(lái)看，關(guān)注的問(wèn)題大多集中在制度覆蓋范圍、實(shí)施原則、待遇層次、框架體系、實(shí)施步驟以及各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)介紹等方面，而對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金籌資模式、統(tǒng)籌層次、待遇給付方式和“統(tǒng)賬結(jié)合”模式負(fù)效應(yīng)在新制度中如何消解以及制度繳費(fèi)主體各自承擔(dān)的責(zé)任比例等微觀性問(wèn)題鮮有詳細(xì)的定量和定性分析，這些核心問(wèn)題如果不深入研究的話，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌很難有實(shí)質(zhì)性的實(shí)現(xiàn)可能。

第三，部分學(xué)者的研究思路依然存有城鄉(xiāng)分治的舊思維和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的老套路，認(rèn)為在當(dāng)前的客觀條件下，中國(guó)在短期內(nèi)沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要繼續(xù)通過(guò)“打補(bǔ)丁”式方法逐一完善現(xiàn)有的“碎片化”制度，等到制度完善和條件成熟后再實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)接統(tǒng)一。很明顯，這種思路已經(jīng)不能適應(yīng)新歷史時(shí)期城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌的要求，更不能很好解決當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展所面臨的困境問(wèn)題。我們認(rèn)為，這些論斷的謬誤就在于缺乏從全局、整體的觀念來(lái)解決城鄉(xiāng)二元化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非均衡發(fā)展的痼疾，沒(méi)有客觀分析和預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度設(shè)計(jì)以及運(yùn)行中出現(xiàn)“舊問(wèn)題沒(méi)解決反加重，新問(wèn)題又凸顯且交雜”的情況，應(yīng)該從系統(tǒng)論的宏觀視角出發(fā)，重視制度改革的頂層設(shè)計(jì)，全方位、多角度、跨學(xué)科地研究社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題。

第四，在既有的時(shí)空條件制約下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)時(shí)間上的循序漸進(jìn)和空間上的梯度推進(jìn)?這不僅是一個(gè)社會(huì)時(shí)空定位問(wèn)題，而且是整個(gè)政策體系基本思路、指導(dǎo)方針和政策供給的方向性問(wèn)題。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中，重點(diǎn)是在堅(jiān)持公平、正義、共享理念的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)制度漏洞，著力“短板”提升，統(tǒng)籌考慮包括農(nóng)村居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題納入到統(tǒng)一繳費(fèi)型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心制度當(dāng)中，先用多元制度覆蓋全民，再不斷整合相關(guān)制度體系，逐步縮小不同養(yǎng)老制度之間的差距和不公平程度，最終實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。這個(gè)實(shí)踐過(guò)程需要在制度改革中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧各方利益尤其是弱勢(shì)群體利益，循序漸進(jìn)、分類(lèi)別、有重點(diǎn)地解決在不同歷史發(fā)展階段時(shí)空條件制約下出現(xiàn)的各種養(yǎng)老問(wèn)題，盡可能合理利用社會(huì)時(shí)空資源，科學(xué)定位城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)的時(shí)間和空間，因?yàn)闀r(shí)間定位方面的差異從表面上看只是體現(xiàn)為時(shí)間長(zhǎng)短和速度快慢，而實(shí)質(zhì)上將會(huì)使整個(gè)政策體系的基本思路、指導(dǎo)方針和政策供給會(huì)產(chǎn)生本質(zhì)的區(qū)別，直接關(guān)系到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略上的總體把握、決策周期、實(shí)施方法和推進(jìn)步驟;而空間定位問(wèn)題，除了要明確養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀外，還要考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入差異、地域文化差距和政治體制等因素的影響，尤其是我國(guó)的社會(huì)時(shí)空就存在巨大的不平衡性，城市和農(nóng)村、東部和西部的時(shí)空差異很大，選擇不同的空間推進(jìn)策略將直接影響到最終的政策效果乃至制度建設(shè)的成敗。如果時(shí)空定位的合理，那么空間的優(yōu)化則會(huì)提高時(shí)間的利用率，時(shí)間的合理則有利于加快時(shí)間空間化的效率，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)踐的發(fā)展，那么社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益、政治效能、社會(huì)效果和倫理道德效應(yīng)，更好地滿足全體國(guó)民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)需求。

第五，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種公共性極強(qiáng)的公共產(chǎn)品，在當(dāng)前城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情境下只能由政府充當(dāng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給的主導(dǎo)力量，且要以一種全局性、系統(tǒng)性的視角綜合協(xié)調(diào)各組成部分和實(shí)施環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)調(diào)整、平衡城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給的失衡狀態(tài)，著重于權(quán)利公平普惠、制度體系整合、基金模式優(yōu)化，水平適度差異等幾個(gè)方面來(lái)提高整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給效率，盡可能合理利用社會(huì)時(shí)空資源，科學(xué)定位城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)的時(shí)間和空間，循序漸進(jìn)、分類(lèi)別、有重點(diǎn)地梯度推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此，系統(tǒng)論、公共產(chǎn)品理論、公平與效率理論和馬克思的社會(huì)時(shí)空理論是研究此議題不可或缺的指導(dǎo)理論。

［1］袁志剛:《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2001(5)。

［2］孫祁祥:《“空賬與轉(zhuǎn)軌成本”——中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的效應(yīng)分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2001(5)。

［3］鄭秉文:《“名義賬戶”制:我國(guó)養(yǎng)老保障制度的一個(gè)理性選擇》，載《管理世界》，2003(8)。

［4］宋斌文:《略論中國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇》，載《財(cái)經(jīng)論叢》，2004(6)。

［5］吳湘玲、葉漢雄:《我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割及其對(duì)策探討》，載《江漢論壇》，2005(11)。

［6］王新梅:《全球性公共養(yǎng)老保障制度改革與中國(guó)的選擇——與GDP相連的空賬比與資本市場(chǎng)相連的實(shí)賬更可靠更可取》，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2005(6)。

［7］關(guān)信平:《部分積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的風(fēng)險(xiǎn)及替代模式探討》，載《學(xué)?！?，2006(1)。

［8］汪沅:《對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的認(rèn)識(shí)與思考》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008(4)。

［9］趙志剛:《中國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)整合》，載《中國(guó)軟科學(xué)》，2008(5)。

［10］袁文全、張衛(wèi)國(guó):《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示與實(shí)踐向度》，載《學(xué)?！?，2010(6)。

［11］鄭秉文、齊傳君:《“大一統(tǒng)”:社保改革的未來(lái)方向》，載《寧波經(jīng)濟(jì)》，2009(6)。

［12］盧海元:《以被征地農(nóng)民為突破口建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度》，載《中國(guó)勞動(dòng)》，2007(1)。

［13］李友根、朱曉菱:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式設(shè)計(jì)》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2010(10)。

［14］楊宜勇、顧家佳、顧嚴(yán):《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系問(wèn)題研究》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2007(4)。

［15］封鐵英、劉芳、段興民:《城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策地區(qū)差異評(píng)析》，載《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》，2008(12)。

［16］楊禮瓊:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下中國(guó)特色農(nóng)村養(yǎng)老保障路徑選擇》，載《理論探討》，2011(3)。

［17］鄭功成:《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，118頁(yè)，北京，人民出版社，2008。

［18］岳宗福:《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的制度設(shè)計(jì)與路徑選擇》，載《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009(3)。

［19］牛桂敏:《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析與思考》，載《天津大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2010(1)。

［20］劉軍偉:《二元經(jīng)濟(jì)理論視角下的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌發(fā)展路徑研究》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》，2011(5)。

［21］袁彥東、張軍田:《構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，載《社會(huì)科學(xué)論壇》，2007(6)。

［22］劉昌平:《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之路探索》，載《社會(huì)保障研究》，2009(2)。

［23］童廣印、薛興利:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施路徑與戰(zhàn)略布置》，載《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2009(1)。

［24］戴衛(wèi)東:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的十個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2009(7)。

［25］鄭功成:《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險(xiǎn)卷)》，16～23頁(yè)，北京，人民出版社，2011。

［26］林閩鋼:《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化研究》節(jié)選自鄭功成主編的《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(總論卷)》，109～111 頁(yè)，北京，人民出版社，2011。