論英國法治現(xiàn)代化過程中警察管理制度的改革

□張 靜

（山西警官高等專科學(xué)校，山西太原 030021）

現(xiàn)代治安社會的建立有賴于警察制度的現(xiàn)代化。英國的警察制度建立較早，基本制度也比較完備。即使如此，維持社會秩序正常化的常態(tài)治安管理也需要立法規(guī)制，《1964年警察法》（1964）、《1969年警察法》由此而來。20世紀(jì)90年代以來，英國調(diào)整警察制度，通過《1996年警察法》、《1997年警察法》、《1997年警察（健康安全）法令》、《1997年警察（財產(chǎn)）法令》、《2002年警察改革法案》等構(gòu)建起滿足現(xiàn)代社會治安要求的警察制度。

一、建立行政區(qū)劃為準(zhǔn)的警務(wù)區(qū)制度

根據(jù)《1964年警察法》，“在除倫敦以外的英格蘭和威爾士地區(qū)，由所有郡和郡一級的行政區(qū)域組成聯(lián)合警務(wù)區(qū)”。為此，建立新的地方警署，規(guī)定地方警署人員組成由地方議會決定，即“三分之二經(jīng)郡議會選舉任命的成員，三分之一經(jīng)法院任命的郡的行政長官”。立法同時規(guī)定了地方警署的基本功能在于“第一，每一個警區(qū)的警署均有責(zé)任遵守本法第一條的規(guī)定，確保該地區(qū)內(nèi)有充分有效的警察部隊行使賦予警署的職權(quán)。第二，每一個地方警署，經(jīng)國務(wù)大臣的批準(zhǔn)，并根據(jù)本法第二部分的規(guī)定，經(jīng)委任的警察局局長決定組成結(jié)構(gòu)及每一級組成人員的數(shù)量。第三，地方警署經(jīng)國務(wù)大臣同意，可根據(jù)警務(wù)目的的需要，提供或持有各種建筑物或場所。第四，地方警署在本法第二部分規(guī)定下，可根據(jù)警務(wù)目的的需要，提供或持有車輛、器材、服務(wù)等設(shè)備?！睆纳衔目?，新建立的地方警務(wù)區(qū)制度職責(zé)明確，人員組成合理，地方警務(wù)管理制度更加規(guī)范。然而，從事實上看，地方警署的權(quán)力小于此前的制度規(guī)定。因為，新的地方警署是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)建立起來的，而行政區(qū)劃是由中央政府設(shè)置的。在新行政區(qū)劃內(nèi)，內(nèi)政大臣享有比以前更多的監(jiān)督權(quán)。地方警署只負(fù)責(zé)維持有效的地方警察部隊，不負(fù)責(zé)操作性的事務(wù)，警察事務(wù)的決策權(quán)和調(diào)動權(quán)力由內(nèi)政部執(zhí)行。地方警署的權(quán)力受到削弱。

二、建立全新的警察領(lǐng)導(dǎo)體制

根據(jù)《1964年警察法》，英國建立了由內(nèi)政部（Home Office）、地方警署（Police Authority）和警察局局長（Chief Officer）共同負(fù)責(zé)的三角結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)了內(nèi)政部對警察組織的控制權(quán)，削弱了地方警察委員會的地位，試圖建立一種中央、地方和警察局局長三方相互牽制的警察負(fù)責(zé)制，使英國警察形成“以地方自治為主、部分自治、部分集中”的模式，在自治和中央集中這兩者間尋求一條折衷的道路?！叭降闹饕氊?zé):內(nèi)政部行使所有最有助于推動警察效率的權(quán)力;地方警署要保證維持人數(shù)足夠、有效的地方警察組織并實施為實現(xiàn)該目的而為法律所授予的權(quán)力;警察局局長則指揮和控制警察組織，全權(quán)負(fù)責(zé)警察局的操作性事務(wù)，內(nèi)政部和地方警署對操作性事務(wù)不得干預(yù)?！保?］

三、創(chuàng)設(shè)有組織犯罪重案局

20世紀(jì)70年代以后，有組織犯罪數(shù)量在英國呈現(xiàn)上升趨勢，境內(nèi)比較活躍的有組織犯罪團(tuán)伙多達(dá)2800個，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于警方的統(tǒng)計，且還有繼續(xù)增多的趨勢。據(jù)英國報紙報道，這些犯罪組織每年洗錢的案值多達(dá)150億英鎊，詐騙案值達(dá)200億英鎊。另外，他們每年還將30噸海洛因投放到英國的大街小巷，并大肆組織販運(yùn)婦女從事色情行業(yè)，向英國非法進(jìn)口武器等。更為嚴(yán)重的是，有組織犯罪正從城市向鄉(xiāng)村蔓延并滲透進(jìn)英國幾乎所有的社區(qū)。同時，有組織犯罪成員逃避打擊的能力不斷增強(qiáng)，數(shù)千名有組織犯罪骨干成員逍遙法外。為了打擊日益猖狂的有組織犯罪，根據(jù)《1997年警察法》，英國設(shè)立國家重案組。該法第二部分第48條規(guī)定了國家重案組管理局和國家重案組的基本職能:（1）國家重案組管理局是國家重案組的主體。（2）國家重案組的職能是預(yù)防和偵查涉及英格蘭和威爾士范圍內(nèi)多個警區(qū)的嚴(yán)重犯罪。（3）重案組同時也遵照英格蘭和威爾士警察署長的要求，為警察部隊在預(yù)防和偵查嚴(yán)重的犯罪行為的活動中提供支持;遵照國家刑事情報局總干事的要求，支持國家刑事情報局的行動;提起刑事訴訟;在預(yù)防和偵查嚴(yán)重犯罪的行動中與聯(lián)合王國的其他警察部隊合作;為其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)在預(yù)防和偵查嚴(yán)重犯罪的行動提供支持。［2］2004年，為了有效打擊日益猖狂的有組織犯罪，英國設(shè)立“有組織犯罪重案局”。這是一個整合了警察、海關(guān)和移民局的人員及功能的反犯罪機(jī)構(gòu)，其成員來自國家打擊犯罪部隊、犯罪情報機(jī)構(gòu)、海關(guān)和移民局的調(diào)查機(jī)構(gòu)等。它向四十多個國家派遣工作人員，負(fù)責(zé)與當(dāng)?shù)氐姆捶缸餀C(jī)構(gòu)進(jìn)行情報交換。其工作人員并不具有凌駕于其他法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)之上的特權(quán)，但可以在“最緊急的”行動中，不通知當(dāng)?shù)鼐觳块T，獨(dú)自采取行動。布萊爾宣布，如果需要，將賦予“有組織犯罪重案局”更大的權(quán)力:“如果發(fā)現(xiàn)我們需要走得更遠(yuǎn)，我們就會走得更遠(yuǎn)……在我看來，絕對沒有任何事，比讓我們的人民免受有組織犯罪之苦更重要”。［3］2005 年，英國議會通過《2005 年嚴(yán)重有組織犯罪和警察法》（Serious Organised Crime and Police Act 2005），為打擊有組織犯罪建立起制度保護(hù)屏障。這部法案確定了嚴(yán)重有組織犯罪局的建立和職能，制定了偵查、起訴、刑事訴訟中的罪犯和證人，以及對涉及偵查或訴訟中的參與人進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定，制定了更多的規(guī)定打擊犯罪和擾亂秩序，包括逮捕權(quán)力、搜查令和父母賠償?shù)男乱?guī)定，制定了關(guān)于警察、治安和支持警察人員的更多規(guī)定，制定了組織不受他們活動干擾的規(guī)定。法案分為六個部分:嚴(yán)重有組織犯罪局;偵查，起訴，訴訟和犯罪所得;警察的權(quán)力等;公共秩序和公共場所的行為等;雜項;最后的規(guī)定。該法第一部分第一章第2條就對嚴(yán)重有組織犯罪局（SOCA）的職責(zé)作出明確界定:預(yù)防和偵查嚴(yán)重的組織犯罪;用其他方法為減少此類犯罪和減輕此類犯罪的結(jié)果而作出貢獻(xiàn)。第3條就SOCA對與犯罪有關(guān)信息的職責(zé)進(jìn)行界定，要求收集、存儲，分析和傳播與以下有關(guān)信息的職責(zé):對罪行的預(yù)防，偵查，調(diào)查或檢控;并用其他方法減少此類犯罪或減輕此類犯罪的結(jié)果;并將這些信息傳輸給相關(guān)部門。第5條明確了SOCA的基本權(quán)力:“可以在英格蘭和威爾士或北愛爾蘭提起刑事訴訟;遵照警察署長或特種警察部隊的要求，為其行動提供支持;遵照執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求對其行動提供支持;在合適的情況下遵照其他組織或個人的安排?！贝送猓€有提供年度計劃與報告、接受中央的監(jiān)督和指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)的支出、運(yùn)行中的事項、非法行為的責(zé)任、對信息的使用和披露、基本職責(zé)等規(guī)定。［4］這些法律規(guī)定，對強(qiáng)化打擊英國的有組織犯罪提供了有力的支持。根據(jù)有組織犯罪重案局第一份年度報告，該局在一年內(nèi)調(diào)查了遭通緝從事販毒、販賣人口、槍支走私、欺詐等嚴(yán)重犯罪嫌疑頭目，將其數(shù)量從8萬人縮小到1600人;調(diào)查了數(shù)量急劇上升的犯罪團(tuán)伙相互綁架事件，還繳獲73噸可卡因，挫敗35起謀殺陰謀，收繳150多支非法槍支，實施了1700次逮捕行動。

有組織犯罪并非短期內(nèi)形成，打擊和取締也非短期內(nèi)可完成的任務(wù)，正如有組織犯罪重案局主席史蒂芬·蘭德所說，“這一行動（打擊有組織犯罪）并非一朝一夕就能完成，而是一場馬拉松”。因此，內(nèi)政大臣特雷莎·梅于2010年7月26日宣布，英國將對警察系統(tǒng)進(jìn)行50年來最大規(guī)模的改革，成立國家打擊犯罪局取代有組織犯罪重案局，該局將包括一個新的邊防警察部門、兒童與網(wǎng)絡(luò)保護(hù)中心以及全國警務(wù)促進(jìn)局等機(jī)構(gòu)。國家打擊犯罪局將重點(diǎn)處理跨境有組織犯罪、販毒等案件。特雷莎·梅說，之所以要對警察系統(tǒng)進(jìn)行重大改革，是因為“該系統(tǒng)過于官僚，它只對中央政府負(fù)責(zé)，而不是對他們服務(wù)的人民負(fù)責(zé)”。根據(jù)這項改革計劃，英格蘭和威爾士43支警察隊伍的地方管理局將被取消，當(dāng)?shù)鼐用駥⒂?012年5月投票選出取代他們的警察和犯罪事務(wù)專員。這些專員將決定警方的預(yù)算，有權(quán)任命和撤銷郡警察局局長。另外，將允許志愿者從事警察工作，社區(qū)打擊犯罪人員將與警察進(jìn)行聯(lián)合巡邏。英國改革警察體系旨在使警方能更高效、負(fù)責(zé)任地履行自己的職責(zé)。不過，英國改革警察體系的計劃遭到一些地方警察管理局和高級警官的抵制。有警官表示，如果強(qiáng)迫他們接受直接選出的警察和犯罪事務(wù)專員，他們可能辭職。［5］目前，這一改革計劃還未得到議會批準(zhǔn)。

四、完善警察逮捕制度

現(xiàn)代社會的特征之一，就是社會流動性加大，社會關(guān)系變動頻繁。由此帶來的是社會管理任務(wù)加重，行政執(zhí)法任務(wù)數(shù)量大增。具體到社會治安管理領(lǐng)域，警察執(zhí)法不僅涉及行政執(zhí)法，更多時候涉及刑事執(zhí)法。規(guī)制警察刑事執(zhí)法就是立法重要任務(wù)。根據(jù)《1975年公共服務(wù)車輛（罪犯逮捕）法》［Public Service Vehicle（Arrest of Offenders）Act 1975．］，英國完善了警察執(zhí)法制度。這部法案的內(nèi)容主要是對在沒有逮捕令的情形下，對涉嫌違反乘客在公共服務(wù)車輛內(nèi)行為規(guī)定情形進(jìn)行逮捕的授權(quán)。法律分為兩部分:第一部分“對犯罪嫌疑人無逮捕令的逮捕”，第二部分“簡稱、廢除、起始和范圍”。法律界定了“對犯罪嫌疑人無逮捕令的逮捕”:如果一名警員有合理的理由懷疑有人違反或者沒有遵守《1960年交通法》（其中有涉及乘客在公共服務(wù)車輛中行為的規(guī)定）第147條和《1870年電車法》第46條關(guān)于乘客在電車中行為的規(guī)定，則警員可以要求該人提供他的姓名和住址，如果該人拒絕提供他的姓名和住址給警員或者提供了姓名和地址給警員，但是他的回答仍使警員難以確定他的姓名和住址是否正確的情形下，警員可以在沒有逮捕令的情形下逮捕嫌疑人。［6］可見，為了保證公眾安全，也為了使處置突發(fā)事件的警察依法執(zhí)行公務(wù)，英國完善了警察執(zhí)法制度，賦予警察特定情形下的逮捕權(quán)。

五、沉默權(quán)制度的改革

“二戰(zhàn)”結(jié)束以來，刑事訴訟制度一直是英國司法制度變革的中心。20世紀(jì)50年代，英國國內(nèi)就出現(xiàn)了改革刑事司法的激烈爭論，形成法律與秩序派和民權(quán)自由派。法律與秩序派認(rèn)為，英國的刑事司法體制已經(jīng)成為“阻礙警察和保護(hù)罪犯的規(guī)則體制”，提出應(yīng)賦予警察更多的自由實現(xiàn)對犯罪的有效控制，改革刑事訴訟程序?qū)崿F(xiàn)對屢教不改和職業(yè)罪犯的有效懲處。民權(quán)自由派則主張審判的目的是為了確定控訴方是否能夠證明針對某人的一個具體的指控，故對抗制的觀念必須貫徹于刑事司法體制的始終。

上述兩派的爭論催生了20世紀(jì)70年代英國的刑事司法改革，改革中心之一就是限制沉默權(quán)。沉默權(quán)是普通法中一項重要原則，被稱為“貫穿英國法律的一根金線”。它源于1639年的李爾本案。是年，作為王室特設(shè)法庭的星座法院在審理約翰·李爾本販賣煽動性書籍一案中，強(qiáng)迫李爾本宣誓作證，李爾本以“任何人都不得發(fā)誓折磨自己的良心，來回答那些將使自己陷于刑事追訴的提問，哪怕是裝模作樣也不行”為理由拒絕作證。由此導(dǎo)源出英國特有的理念:強(qiáng)迫公民回答使其陷于面臨刑事處罰危險的問題也是違法的，對要求個人提供自己負(fù)刑事責(zé)任的材料的做法應(yīng)予限制，因為宣誓供述侵犯了個人自由和尊嚴(yán)。在此理念基礎(chǔ)上，沉默權(quán)作為糾問式刑事訴訟程序的直接對立物生成。1912年英國的法官規(guī)則明確要求治安法官或警察在每次詢問或預(yù)審開始之前，必須主動告知犯罪嫌疑人，“你有權(quán)保持沉默。如果你有話要說，那么你所說的一切將被記錄下來，用作判案的證據(jù)”。

在特定歷史條件下產(chǎn)生的沉默權(quán)制度對保護(hù)被告人和犯罪嫌疑人的權(quán)益十分有利。然而，隨著各種犯罪活動的猖獗，屢教不改和數(shù)目龐大的成熟職業(yè)罪犯日漸生成。他們熟知其法律上的權(quán)利，在被抓獲時慣于利用所有可能的方法逃避有罪判決。沉默權(quán)的存在對政府打擊犯罪產(chǎn)生不利影響，促使英國刑事司法制度開始向有利于打擊犯罪方面傾斜?！?984年的警察與刑事證據(jù)法》（Police and Criminal Evidence Act 1984）開始了擴(kuò)張警察權(quán)力的改革。該法擴(kuò)展了警察臨時扣留、進(jìn)入房屋、搜查、扣押和逮捕的權(quán)力。該法第l條規(guī)定，警察根據(jù)“合理懷疑”可以搜查“任何人身或者車輛”、“車輛中或者車輛上的任何東西”和“被盜或者違禁物品”，包括武器和違禁毒品。警察可在沒有正式起訴的情況下監(jiān)禁嫌疑人24小時，警監(jiān)以上的警官可以延長到36小時，治安法官可以延長到96小時。［7］在擴(kuò)張警察權(quán)力的同時，警察與刑事證據(jù)法和訊問守則也保護(hù)嫌疑人權(quán)利。法律規(guī)定:監(jiān)禁的決定必須在6小時之后由“審查警官”審查，之后每隔9小時審查一次;當(dāng)局必須為被監(jiān)禁的人提供連續(xù)至少8小時的休息時間，其間不得進(jìn)行訊問，并且在訊問時每兩個小時休息一次，在適當(dāng)?shù)臅r候提供進(jìn)餐的間歇;嫌疑人享有絕對的律師幫助權(quán);嫌疑人必須在訊問前被告知沉默權(quán);警察應(yīng)對每一次訊問嫌疑人進(jìn)行錄音錄像。盡管1984年法律并未承認(rèn)限制沉默權(quán)，但通過擴(kuò)張警察的調(diào)查權(quán)，有效打擊犯罪的立法價值取向已經(jīng)出現(xiàn)，限制沉默權(quán)的使用已經(jīng)在所難免。

1987年，英國頒布了刑事司法法，以妨害欺詐案調(diào)查為由開啟了限制沉默權(quán)之先河。次年，英國又頒布了適用于北愛爾蘭地區(qū)的《1988年刑事證據(jù)法令（北愛爾蘭）》［The Criminal Evidence（Northern Ireland）Order 1988］，對沉默權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制。1994年通過的《1994年刑事司法和公共秩序法》（Criminal Justice and Public Order Act 1994），對沉默權(quán)進(jìn)行了普遍限制。法律規(guī)定“你沒有必要說任何話。但是，如果有些情況你在訊問的時候不說而在審判時作為辯護(hù)理由，這可能會損害你的辯護(hù)。你說的話可能被作為證據(jù)使用?！边@個規(guī)定意味著:起訴方和法官都可以對被告人在警察訊問過程中保持沉默或者未能提到某一相關(guān)事實作出不利的評價。法庭和控方可以對被告人未能在法庭上提供證言或證據(jù)進(jìn)行不利的評價。如果被告人在警察訊問的時候未能對一些在身上或住所發(fā)現(xiàn)的痕跡或者物證作出合理的解釋，法庭和控方可以要求陪審團(tuán)作出相反的推論。如果一個嫌疑人未能對警察關(guān)于他在犯罪現(xiàn)場的問題作出合理的解釋，法庭或者控方也可以要求陪審團(tuán)作相反的推論。法律對沉默權(quán)的限制，事實上是對當(dāng)代社會職業(yè)慣犯逃避法律制裁漏洞的一個補(bǔ)充。它反映出傳統(tǒng)法制的局限性，是現(xiàn)代化法治對傳統(tǒng)法制的改正。

［1］夏 菲．論英國警察負(fù)責(zé)制的新發(fā)展［J］．華東政法大學(xué)學(xué)報，2010（2）．

［2］Police Act 1997［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/ukpga/1997/50/contents．

［3］英國建立“有組織犯罪重案局”［EB/OL］．http://news．sina．com．cn/o/2006 － 04 － 08/08568645059s．shtml．

［4］Serious Organised Crime and Police Act 2005［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/uksi/2012/1769/contents/made．

［5］“英國宣布對警察系統(tǒng)進(jìn)行大改革”［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/world/2010 － 07/27/c_12375614．htm．

［6］Road Traffic Act 1960［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/ukpga/Eliz2/8 －9/16/contents．

［7］Police and Criminal Evidence Act 1984［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/ukpga/1984/60/contents．