論加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式過程中政府的主導作用

海秋丹

（阜新高等?？茖W校 遼寧 阜新 123000）

一、政府起主導作用的階段

當前，我國在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式方面做了大量工作，也不斷取得新進展，但從總體上看，轉(zhuǎn)變進程緩慢，表現(xiàn)為：忽視優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量和效益，投資與消費關(guān)系失衡；經(jīng)營方式粗放，能源資源和環(huán)境代價過大；偏重于經(jīng)濟發(fā)展，對社會事業(yè)發(fā)展和社會保障體系建設重視不夠；區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)；收入分配不合理。

有三個方面的原因：一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的復雜性。這涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟體制變革，經(jīng)濟政策和財政政策的轉(zhuǎn)型，資源保護和環(huán)境保護措施的積極推進，社會管理體制和政府管理體制的重大調(diào)整等綜合性問題。二是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的艱難性。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的原動力在于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，而我國企業(yè)科技水平與西方國家相比還有很大差距，需要在經(jīng)濟政策、管理體制、融投資制度、人才培養(yǎng)方面的大力扶持。三是我國市場經(jīng)濟體制不完善。在資源配置、價格機制、市場主體、投資結(jié)構(gòu)、財稅體制、經(jīng)濟運行、行政管理體制、行政績效考核等方面都不能適應經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變。

這些問題是市場機制短期內(nèi)不能自然克服的，必須依靠政府堅決加以避免。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的過程中，將會有一個從政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程。即在轉(zhuǎn)變初期，政府積極介入經(jīng)濟和社會發(fā)展過程，發(fā)揮主導作用；隨著經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模的擴大、質(zhì)量的提高和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的部分任務將逐步由市場自行解決，政府對經(jīng)濟活動的直接干預不斷減弱，民間和市場的力量越來越起著主導性作用。

從我國目前所處階段來看，政府仍然要在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式過程中處于主導地位。但是，這種主導作用必然是階段性的，政府必須積極促進民間因素和市場機制的發(fā)育，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的長遠發(fā)展創(chuàng)造動力和條件。

二、政府起主導作用的領域

在職能定位上，既要克服政府“無所不能，無所不包”的觀念，又要糾正一味弱化政府職能的簡單片面認識。一方面要強化政府在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面的主導作用；另一方面加快推進政企分開、政事分開、政社分開，防止和避免政府對微觀經(jīng)濟領域過多干預。既注重通過戰(zhàn)略規(guī)劃引導經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，又注重通過市場推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

這就需要處理好政府與市場的關(guān)系，確保政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上不越位、不缺位、不錯位。一是不越位。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，推進市場開放和公平準入；完善資源性產(chǎn)品價格形成機制，重視發(fā)揮價格機制的調(diào)節(jié)作用；強化企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的主體地位和社會中介服務機構(gòu)的紐帶作用，促進公平競爭。二是不缺位。充分利用財政、稅收、金融等手段和通過加強科技、教育及人才培養(yǎng)等措施，推動科技進步，鼓勵自主創(chuàng)新，加強產(chǎn)業(yè)引導和完善產(chǎn)業(yè)布局；通過制定規(guī)劃政策法規(guī)、完善基礎設施、保護資源環(huán)境和提供公共服務，為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好環(huán)境；有效運用政府調(diào)節(jié)手段糾正市場扭曲，彌補市場失靈，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。三是不錯位。政府應作為市場體系有效運行的“調(diào)節(jié)者”而非“駕馭者”；應作為公共服務的“供給者”而非“經(jīng)營者”；應作為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“有力推動者”而非“強行主導者”。

三、政府起主導作用的體現(xiàn)

1.制定戰(zhàn)略規(guī)劃，做轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的宏觀調(diào)控和政策引導者

政府作為國家宏觀政策的制定者、執(zhí)行者和微觀經(jīng)濟的指導者，既要確保國家宏觀調(diào)控決策科學有效，又要發(fā)揮包括國家規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策和信息服務的導向作用。

在政策把握上，堅持以下原則：把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向；把科技進步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐；把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點；把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點；把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力。

要引導社會經(jīng)濟實現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變：（1）在需求結(jié)構(gòu)上，促進經(jīng)濟發(fā)展主要依靠投資出口拉動向消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變；（2）在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，促進經(jīng)濟發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變。（3）在投資結(jié)構(gòu)上，促進經(jīng)濟發(fā)展主要由低效、粗放投入成本過高向高效集約、資源循環(huán)利用和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。（4）在要素投入結(jié)構(gòu)上，促進經(jīng)濟發(fā)展由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新方向轉(zhuǎn)變。（5）在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，向城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補，良性互動，經(jīng)濟社會一體化的格局轉(zhuǎn)變。

2.創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)環(huán)境，做加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的服務者

政府要創(chuàng)造有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的服務環(huán)境、政策環(huán)境、法制環(huán)境和輿論環(huán)境，促進民間因素和市場機制的發(fā)育，發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動作用。完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用和建設規(guī)劃制度、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)制度、基礎設施建設管理和公共服務制度、人力資源開發(fā)和勞動就業(yè)制度、社會保障和社會管理制度、資源開發(fā)和環(huán)境保護制度等。具體要做到：（1）建立科學的市場準入標準和制度，防止出現(xiàn)低水平重復建設和過度浪費的局面，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；（2）提高行政效率，簡化審批程序，縮短審批時間；（3）加強市場監(jiān)管力度，保護公平競爭，營造開放的市場環(huán)境；（4）加強對勞動保障、環(huán)境保護、社會治安等社會事業(yè)的綜合管理。（5）大力發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)。（6）加快城鄉(xiāng)公共基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境建設，強化節(jié)能減排，促進低碳生態(tài)發(fā)展。（7）強化對科技人才、科技型企業(yè)的引導激勵，優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新體系。（8）強化輿論引導，大力宣傳推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新舉措、新進展、新經(jīng)驗，積極營造想轉(zhuǎn)、敢轉(zhuǎn)、善轉(zhuǎn)、快轉(zhuǎn)的良好氛圍。

3.提高行政能力，做加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的改革者

（1）創(chuàng)新行政管理方式，建設服務型政府。把剛性管理與柔性管理結(jié)合起來，更加注重以人為本的柔性管理；把直接管理與間接管理結(jié)合起來，更加注重運用經(jīng)濟手段和服務手段實施間接管理；把經(jīng)濟管理與社會管理結(jié)合起來，更加注重關(guān)注民生的社會管理；把政府治理與社會治理結(jié)合起來，更加注重公民參與的社會治理。（2）完善行政管理體制。完善行政運行機制，優(yōu)化政務流程，精簡審批和核準事項，擴大政務公開范圍；深化大部門制改革，探索扁平化管理新模式，實現(xiàn)管理重心下移；提高行政人員的素質(zhì)，培養(yǎng)其服務意識、依法行政意識和行政效率意識；推進行政績效管理，把經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益、節(jié)約能源資源和保護環(huán)境、推動社會全面進步，精神文明和生態(tài)文明建設等指標作為重要標準納入考評體系中；健全和嚴格執(zhí)行行政問責制度。（3）加快財稅體制改革。合理調(diào)整和規(guī)范各級政府的財權(quán)與事權(quán)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，更多地支持社會建設和改善民生。轉(zhuǎn)變財政觀念，健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，促進綠色經(jīng)濟和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進資源稅制改革，對國家鼓勵的新興產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新企業(yè)給予稅收政策支持。深化價格體制改革，加快建立能夠充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源要素價格形成機制。（4）深化收入分配制度改革。提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，建立企業(yè)職工工資正常增長機制和支付保障機制。深化壟斷行業(yè)的收入分配制度改革，完善對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控政策。擴大社會保障覆蓋面，提高社會保障統(tǒng)籌層次，重點解決低收入階層的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題。創(chuàng)造條件讓更多的群眾擁有財產(chǎn)性收入，倡導健康的財富理念，積極推動社會慈善事業(yè)發(fā)展。通過擴大轉(zhuǎn)移支付、強化稅收調(diào)節(jié)、整頓分配秩序，努力扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴大的趨勢。

4.注重民生，做和諧社會的管理者

保障和改善民生既是發(fā)展的根本目的，也是發(fā)展的強大動力。政府要更加注重改善民生、加強社會建設，把公共資源配置更多地向民生領域傾斜。加快科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展和交通等重大基礎設施建設，推進基本公共服務均等化。進一步健全社會保障和住房保障體系，完善養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等制度，加快建設保障性住房，逐步擴大住房保障范圍。完善促進就業(yè)政策體系和服務體系，積極探索收入分配制度改革。大力加強基層社會建設，以社區(qū)服務為重點，構(gòu)建為民服務網(wǎng)絡。

加強公共安全管理，化解糾紛，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。完善公共安全管理體制，強化對重點行業(yè)和領域的安全監(jiān)管，消除安全隱患。構(gòu)建科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制和權(quán)益保障機制，注重維護群眾權(quán)益，積極預防和妥善處置群體性事件。在應急管理與常規(guī)管理的關(guān)系上，把民生工作從事后應急補救，轉(zhuǎn)到事前溝通交流上，把矛盾和問題解決在萌芽狀態(tài)，減少信訪問題的發(fā)生，促進社會和諧穩(wěn)定。

5.發(fā)揮法律對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的引導保障作用，做依法行政的踐行者

一是完善行政決策科學化民主化。要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這項中心工作，制定科學的決策規(guī)則和程序，以規(guī)范行政權(quán)力的運行。完善社會聽證制度和公示制度，為公眾參與提供制度保障。完善專家咨詢制度，保證專家咨詢的規(guī)范性、獨立性和公正性。建立決策中有論證、執(zhí)行中有監(jiān)督、執(zhí)行后有評價、決策失誤有追究的全程制約機制。二是健全和完善有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法律制度。重點完善市場主體、市場競爭、財稅金融投資、科技創(chuàng)新、土地資源和環(huán)境保護等市場經(jīng)濟體制方面的法律法規(guī)，以及收入分配、就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療等民生和社會事業(yè)方面的法律法規(guī)。三是行政機關(guān)要嚴格履行推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法定職責。嚴厲查辦危害安全生產(chǎn)、自然資源和環(huán)境保護、食品藥品安全等違法案件，堅決懲處損害市場準入、公平競爭和侵犯知識產(chǎn)權(quán)等違法行為。四是加強對行政機關(guān)與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相關(guān)行政行為的監(jiān)督制約和行政問責。充分運用各種監(jiān)督形式，加大監(jiān)督力度，對政府的財政預決算、公共資源配置、重大建設項目投資以及重大政策制定等行為實施監(jiān)督，對阻礙經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變并造成惡劣后果的，嚴肅追究有關(guān)部門直至行政首長的責任。

[1]楊樺.加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的行政法治思考[J].法學雜志，2011（07）.

[2]袁忠.創(chuàng)新政府管理.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式[J].嶺南學刊，2011（02）.

[3]田千山，曹姣星.論轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中的地方政府改革[J].大連干部學刊，2010（07）.