實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化：公共財(cái)政制度之作用與對(duì)策

胡 偉， 程亞萍

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化：公共財(cái)政制度之作用與對(duì)策

胡 偉， 程亞萍

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

體育公共服務(wù)均等化是為了追求社會(huì)正義和保障公民體育權(quán)利，并有著堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。它與公共財(cái)政制度有著密切的關(guān)系，不僅在正義價(jià)值上相契合，而且是對(duì)公共財(cái)政制度的公共性及職能在體育領(lǐng)域的體現(xiàn)與深化，同時(shí)公共財(cái)政制度對(duì)體育公共服務(wù)均等化起到保障與促進(jìn)作用。造成體育公共服務(wù)不均等的公共財(cái)政制度方面的原因是體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)配置不盡合理，體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、體育預(yù)算與支出績效管理制度及體育財(cái)政監(jiān)督制度存在諸多缺陷。應(yīng)明確各級(jí)政府間的體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)，構(gòu)建均等化的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善體育預(yù)算與支出績效管理制度及體育財(cái)政監(jiān)督制度，以實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化。

體育公共服務(wù)；均等化；公共財(cái)政制度

Author’s addressSchool of Law，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei Province，China

體育公共服務(wù)均等化是指全體公民享有體育公共服務(wù)無論在機(jī)會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)上還是在結(jié)果上都均等［1］。目前，我國體育公共服務(wù)處于不均等的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間存在差距，要解決這些矛盾就必須實(shí)行體育公共服務(wù)均等化，它既能縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間的差距，也能徹底落實(shí)體育的科學(xué)發(fā)展觀。不過，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化涉及公共財(cái)政資源的再分配，因此學(xué)者們普遍認(rèn)為政府間體育財(cái)政能力的均衡是體育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑［2］；但從實(shí)質(zhì)上看，更離不開作為調(diào)整國家財(cái)政收支分配關(guān)系的公共財(cái)政制度的保障和促進(jìn)，否則，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化將是一種政治口號(hào)和宣言。

1 體育公共服務(wù)均等化的法理證成與法律基礎(chǔ)

1.1 體育公共服務(wù)均等化的法理證成

1.1.1 價(jià)值根基是正義：基于羅爾斯正義論分析 Raw ls［3］認(rèn)為，正義應(yīng)符合2個(gè)基本原則：第1個(gè)原則是均等自由原則，旨在保障公民的平等自由，包括政治自由、言論自由、思想自由和依法不受任意逮捕、拘禁和剝奪財(cái)產(chǎn)的自由等；第2個(gè)原則是由機(jī)會(huì)均等原則和差異原則構(gòu)成的，旨在解決社會(huì)分配的不公平問題。機(jī)會(huì)均等原則是指所有社會(huì)成員在獲得公職、教育、就業(yè)等一切社會(huì)機(jī)會(huì)方面平等，而差別原則是指對(duì)社會(huì)中由于初始機(jī)會(huì)的不平等所產(chǎn)生的弱勢群體或者說最少受惠群體應(yīng)從分配上給予傾斜或補(bǔ)償。當(dāng)機(jī)會(huì)均等原則與差別原則發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以機(jī)會(huì)均等原則優(yōu)先，這是因?yàn)闄C(jī)會(huì)均等原則關(guān)涉全體社會(huì)成員的利益，尤其是對(duì)最少受惠群體來說相當(dāng)重要［4］。雖然第1個(gè)原則與第2個(gè)原則相對(duì)應(yīng)于不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域，但第1個(gè)原則優(yōu)先于第2個(gè)原則，并且是不可更改的?？傊_爾斯所提出的2個(gè)正義原則無非是對(duì)各種基本權(quán)利與義務(wù)在社會(huì)領(lǐng)域公平分配，同時(shí)盡量平等地分配因社會(huì)合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)，以使社會(huì)處境最不利者能獲得最大利益［5］。

對(duì)于體育公共服務(wù)均等化而言，也是強(qiáng)調(diào)將體育公共服務(wù)資源進(jìn)行公平分配，特別要照顧到農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)和老年人、殘疾人、兒童等弱勢人群，其突出表現(xiàn)為以下4個(gè)方面。

首先，全體公民享受體育公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等。政府向公民提供體育公共服務(wù)時(shí)，禁止恣意妄為，要求“相同人為相同對(duì)待，不相同的人為不同的對(duì)待”，不得將公民的天賦、能力、財(cái)富、知識(shí)和地位等這些頗有差異的因素納入提供體育公共服務(wù)的考量范圍［6］。其次，全體公民享受體育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)均等。政府向公民提供體育公共服務(wù)時(shí)，以同一標(biāo)準(zhǔn)公平對(duì)待所有的人，這種標(biāo)準(zhǔn)均等不是源于主觀臆斷，而是源于個(gè)體對(duì)人類的基本貢獻(xiàn)和維護(hù)人類社會(huì)種屬尊嚴(yán)上的同一性。再次，全體公民享受體育公共服務(wù)的結(jié)果均等。政府向公民提供體育公共服務(wù)時(shí)，在機(jī)會(huì)均等的前提下，所有公民享受體育公共服務(wù)的數(shù)量大致相等，并且要考慮以人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，而不應(yīng)以總量均衡。最后，體育公共服務(wù)均等化不是平均主義。政府向全體公民提供體育公共服務(wù)無論在水平、范圍還是數(shù)量上都可以做到均等，但是，要考慮“具有正當(dāng)性為憲法所允許的差別對(duì)待，換言之，符合實(shí)質(zhì)正義的不平等”［7］。體育公共服務(wù)均等化只能做到大致相同、總體一致。由此看來，體育公共服務(wù)均等化既是正義追求的目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)正義的路徑之一。

1.1.2 實(shí)質(zhì)是保障公民體育權(quán)利 體育公共服務(wù)作為一種非競爭性和非排它性的公共物品，是為了滿足公民日益增長的體育需求的產(chǎn)物。它主要集中在有形的、基礎(chǔ)性、群眾性公共體育服務(wù)領(lǐng)域，包括開展全民健身運(yùn)動(dòng)、公共體育設(shè)施建設(shè)、公共體育教育等服務(wù)，而這些公共服務(wù)的均等化實(shí)質(zhì)上是為了保障公民的體育權(quán)利，為社會(huì)尋求一個(gè)穩(wěn)定的道德基礎(chǔ)。公民體育權(quán)利本身是一項(xiàng)積極性權(quán)利。它的實(shí)現(xiàn)需要國家給予有利及必要的支持與協(xié)助［8］。

從政府的角度來看，向公民提供均等化的體育公共服務(wù)是其應(yīng)盡的義務(wù)。博登海默［9］認(rèn)為：“政府的職責(zé)就是通過避苦求樂來增進(jìn)社會(huì)的幸福，最大多數(shù)人的最大幸福乃是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)，政府的職能一般表現(xiàn)為“糾正市場缺陷、提供公共物品、維護(hù)公共秩序”3個(gè)方面。其實(shí)，這些政府職能的價(jià)值取向與功利主義基本價(jià)值取向是一致的，即通過制定法律和公共政策以實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福；因此，政府向公民提供均等化的體育公共服務(wù)是義不容辭的責(zé)任。由于政府向公民提供均等化的體育公共服務(wù)是其應(yīng)盡的義務(wù)，且“由正義所保障的權(quán)利不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡”［3］；所以，政府只有向人民切實(shí)履行了這項(xiàng)義務(wù)，才能體現(xiàn)出其存在的正當(dāng)性，從而保障了公民體育權(quán)利。

1.2 體育公共服務(wù)均等化的法律基礎(chǔ)

1.2.1 憲法基礎(chǔ) 我國《憲法》不僅對(duì)政府提供體育公共服務(wù)作出了規(guī)定，而且為體育公共服務(wù)均等化提供了最具法律效力的保障。

第一，對(duì)政府提供體育公共服務(wù)予以規(guī)定。如《憲法》第21條第2款規(guī)定：國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)。此規(guī)定是以基本國策條款樣式總括了體育公共服務(wù)的內(nèi)容，間接地表明了提供體育公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)義務(wù)，因?yàn)閺奈覈捏w育管理體制來看，政府則是國家的體育管理的代理人，履行著具體的體育管理職能［10］。第二，設(shè)計(jì)靈活的國家體制使政府能勤勉地提供體育公共服務(wù)。如《憲法》第89條第7款規(guī)定：國務(wù)院的職能是領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等工作。第107條和第119條規(guī)定：地方各級(jí)政府管理本行政區(qū)內(nèi)的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等工作。這些規(guī)定一方面揭示了提供體育公共服務(wù)是政府的職能之一，另一方面以憲法的授權(quán)方式賦予了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)，讓其能夠履行提供體育公共服務(wù)的義務(wù)。第三，對(duì)中央與地方的關(guān)系進(jìn)行了原則性的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化提供了保障。如《憲法》第3條第4款規(guī)定：中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則。第89條規(guī)定：國務(wù)院擁有財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)和物權(quán)等。這些規(guī)定以總括的方式確定中央與地方的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化過程中體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)的合理配置奠定了基礎(chǔ)。

1.2.2 體育法基礎(chǔ) 我國《體育法》既對(duì)政府提供體育公共服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，也為體育公共服務(wù)均等化提供了強(qiáng)有力的保障。

第一，對(duì)政府提供體育公共服務(wù)予以規(guī)定。如《體育法》第2條規(guī)定：國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動(dòng)，提高全民族身體素質(zhì)。第7條規(guī)定：國家發(fā)展體育教育和體育科學(xué)研究，推廣體育科學(xué)技術(shù)成果。第11條第1款規(guī)定：國家推行全民健身計(jì)劃，實(shí)施體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行體質(zhì)監(jiān)測。這些規(guī)定一方面從“宏觀到微觀”列舉體育公共服務(wù)的內(nèi)容，從而清晰地確定了體育公共服務(wù)的范圍，另一方面確認(rèn)了提供體育公共服務(wù)是作為國家體育管理代理人的政府職能之一，使其以此為依據(jù)不折不扣地履行。第二，對(duì)體育公共服務(wù)均等化的重心予以規(guī)定。如《體育法》第5條規(guī)定：國家對(duì)青少年、兒童的體育活動(dòng)給予特別保障。第6條規(guī)定：國家扶持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)，培養(yǎng)體育人才。第16條規(guī)定：各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采取措施為老年人、殘疾人參加體育活動(dòng)提供方便。這些規(guī)定把體育公共服務(wù)均等化的重心確定在弱勢群體和落后地區(qū)上，為體育公共服務(wù)均等化指明了努力的方向。第三，對(duì)政府間的體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化提供了保障。如《體育法》第4條規(guī)定：國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府體育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作。第41條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)、體育基本建設(shè)資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算等。這些規(guī)定在一定程度上厘清和劃定了政府間的體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)，界分了財(cái)政支出的責(zé)任范圍，使體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政支出有切實(shí)的保障。

2 體育公共服務(wù)均等化與公共財(cái)政制度的作用

2.1 體育公共服務(wù)均等化與公共財(cái)政制度的關(guān)系

2.1.1 體育公共服務(wù)均等化價(jià)值與公共財(cái)政制度的正義價(jià)值相契合 公共財(cái)政制度是保障國家參與國民收入分配和再分配的重要手段，它對(duì)財(cái)政分配和再分配的社會(huì)意義更直接；因此，公共財(cái)政制度的正義性主要表現(xiàn)在財(cái)政分配與再分配的公平性上，這是一種特有的價(jià)值取向?？梢姡藏?cái)政制度所指向的財(cái)政資源分配的正義目標(biāo)就是公共財(cái)政制度直接介入財(cái)政資源分配本身的正義與財(cái)政分配關(guān)系過程的正義［11］。作為體育公共服務(wù)均等化，直接涉及體育公共服務(wù)資源分配的社會(huì)正義。在體育公共服務(wù)均等化中，其正義性體現(xiàn)在體育公共服務(wù)資源分配的起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平上，三者缺一不可。此外，在體育公共服務(wù)均等化中，其正義性不可避免地反映在對(duì)體育公共資源的獲取與分配方式的公平上。體育公共服務(wù)均等化所涉及的體育公共資源并不像財(cái)產(chǎn)一樣在市場中可以自由獲取與轉(zhuǎn)讓，它是對(duì)體育公共服務(wù)資源進(jìn)行整體性的公平分配，以能夠照顧到農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)與弱勢群體為己任，而不會(huì)造成體育公共服務(wù)供給的不均等。由此看來，體育公共服務(wù)均等化的價(jià)值與公共財(cái)政制度的正義價(jià)值是相契合的。

2.1.2 體育公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政制度“公共性”的重要體現(xiàn) 在財(cái)政學(xué)范疇中，“公共性”是指實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益均衡的手段，是一種工具性理解［12］。對(duì)于公共財(cái)政制度的“公共性”而言，具體表現(xiàn)為以下方面。一是價(jià)值的公共性。公共財(cái)政制度首先要保障公民對(duì)公共產(chǎn)品需求的滿足，其次要維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，更為重要的是促進(jìn)社會(huì)的和諧與公平，這些目的性價(jià)值與工具性價(jià)值均是人類社會(huì)所需要的，因此其價(jià)值具有公共性。二是在調(diào)整財(cái)政收入關(guān)系與財(cái)政支出關(guān)系上具有公共性。這是由財(cái)政收入與財(cái)政支出的公共性所決定的。如：財(cái)政收入主要是以稅收為來源，但屬于全體公民所有而具有公共性；財(cái)政支出主要是執(zhí)行社會(huì)公共職能而具有公共性［13］。體育公共服務(wù)是便于公共財(cái)政制度用以滿足公民體育需要的載體，是一個(gè)包括城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間在內(nèi)的服務(wù)體系。體育公共服務(wù)均等化要求所有的公民享有均等化的體育公共服務(wù)，這就要求公共財(cái)政制度無論在價(jià)值目標(biāo)的確定上，還是在調(diào)整體育財(cái)政收支關(guān)系上都要體現(xiàn)出公共性的本質(zhì)，否則難以實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等化。

2.1.3 體育公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政制度職能在體育領(lǐng)域的深化 公共財(cái)政制度的基本職能往往根植于財(cái)政的職能，即保障資源優(yōu)化配置、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。體育公共服務(wù)均等化有助于公共財(cái)政制度職能在體育領(lǐng)域的深化。一是有助于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度的資源配置職能。體育公共服務(wù)均等化要求公共財(cái)政制度確保體育領(lǐng)域財(cái)政資金的有效籌措、公平分配、合理使用以及高效管理，這勢必會(huì)促使體育財(cái)政資源配置的優(yōu)化，從而提高體育財(cái)政資源的配置效率。二是有助于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度的收入分配職能。體育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)主要依賴體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，而該制度具有較強(qiáng)的收入分配功能。三是有助于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。體育公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是為全體公民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的體育公共服務(wù)?，F(xiàn)階段須重點(diǎn)照顧農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)和老年人、殘疾人、兒童等弱勢人群。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)需要政府采購等手段，這將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定大有益處。

2.2 公共財(cái)政制度對(duì)體育公共服務(wù)均等化的作用

2.2.1 價(jià)值取向 公共財(cái)政制度對(duì)體育公共服務(wù)均等化作用的價(jià)值取向有2個(gè)層面：一是對(duì)制度的一般價(jià)值的追求即公平與效率。因?yàn)楣脚c效率是所有“至善”制度應(yīng)有的價(jià)值，在實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化過程中，作為配置體育財(cái)政資源重要手段的公共財(cái)政制度，理應(yīng)追求公平與效率價(jià)值。二是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間體育的均衡發(fā)展。體育公共服務(wù)是全體公民不可或缺的公共產(chǎn)品，即使是在全球體育產(chǎn)業(yè)化的今天，不可能完全由市場提供，否則，會(huì)因市場失靈所帶來的體育公共服務(wù)供求總量及結(jié)構(gòu)的失衡，造成體育發(fā)展的不均衡。公共財(cái)政制度通過完備的國民收入分配和再分配的調(diào)整機(jī)制，確保體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政支出的合理、穩(wěn)定和公平，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間體育的均衡發(fā)展，尤其協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村、東部與中西部以及競技體育與群眾體育的均衡發(fā)展。

2.2.2 具體表現(xiàn) 第一，保障了體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政支出的公平、合理與有序。體育財(cái)政支出是實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)。在體育公共服務(wù)均等化過程中，政府基于社會(huì)公平的理念，通過預(yù)算、資金分配、劃撥、使用、績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，將體育財(cái)政資源運(yùn)用于滿足公民的體育公共服務(wù)需要之中，使體育財(cái)政支出行為規(guī)范化、程序化和透明化，這也是政府為了切實(shí)履行發(fā)展體育職責(zé)而使用體育財(cái)政資金的具體體現(xiàn)；因此，在體育公共服務(wù)均等化過程中，政府對(duì)體育財(cái)政支出資金是否進(jìn)行了科學(xué)預(yù)算、分配是否合理、資金劃撥是否到位、使用是否高效、績效評(píng)價(jià)是否合格等，均是決定體育公共服務(wù)均等化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。盡管在體育公共服務(wù)均等化過程中，財(cái)政支出是政府財(cái)政職能在體育領(lǐng)域發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)表，但它有賴于公共財(cái)政制度的保障，使體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政支出公平、合理與有序。

第二，維護(hù)了體育公共服務(wù)均等化過程中各類主體享有體育財(cái)政資源的合法權(quán)益。公共財(cái)政制度一方面要保障政府履行提供體育公共服務(wù)的義務(wù)，另一方面要維護(hù)體育公共服務(wù)均等化過程中各類主體享有體育財(cái)政資源的合法權(quán)益，這是其固有的職能。財(cái)政“取之于民，用之于民”，這種“民本”價(jià)值訴求也是公共財(cái)政制度的基本理念與原則［14］。在體育公共服務(wù)均等化過程中，為了讓各類主體都能夠公平地得到其所應(yīng)得的體育公共服務(wù)，公共財(cái)政制度必須確保在體育財(cái)政支出上是公平的，并體現(xiàn)最少受惠者的最大利益原則。

第三，調(diào)整了體育公共服務(wù)均等化過程中中央與地方政府體育財(cái)政支出的關(guān)系。在體育公共服務(wù)均等化過程中，需要解決好中央與地方政府體育財(cái)政支出合理分擔(dān)的問題，這也是公共財(cái)政制度的一項(xiàng)基本職能。一般來說，公共財(cái)政制度基于憲法的直接規(guī)定，以中央與地方政府體育事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，著眼于體育財(cái)力的均等化以及促進(jìn)體育財(cái)政資源配置的效率性，在“全國一致”與“因地制宜”兩者取得平衡的情況下，對(duì)中央與地方政府體育財(cái)政支出的責(zé)任進(jìn)行明確劃分［15］，避免在體育公共服務(wù)均等化過程中出現(xiàn)體育財(cái)政支出“缺位”“越位”與“錯(cuò)位”的現(xiàn)象。

第四，監(jiān)督與制約了體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政管理主體的權(quán)力行使。通過行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督以及體育財(cái)政法律監(jiān)督，防止體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政管理主體濫用權(quán)力。同時(shí)構(gòu)建體育財(cái)政縱向分權(quán)制約和橫向分權(quán)制衡的模式：在體育財(cái)政的縱向分權(quán)上，使政府的體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)相匹配，各級(jí)政府體育財(cái)權(quán)之間互不隸屬，相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督；在體育財(cái)政的橫向分權(quán)上，形成同級(jí)政府體育財(cái)權(quán)的合理分配，明確各主體權(quán)限和責(zé)任范圍，實(shí)現(xiàn)政府體育財(cái)權(quán)相互制約，以確保體育公共服務(wù)均等化過程中依法行使財(cái)政管理主體權(quán)力。

3 體育公共服務(wù)不均等的成因：透過公共財(cái)政制度視角的探究

3.1 體育事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不盡合理，弱化了地方政府提供體育公共服務(wù)的能力 第一，體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)相分離。由于我國1994年的分稅制改革不是在憲法和法律已確定的框架下進(jìn)行的，因此，形成了一種非正式的財(cái)力性分權(quán)格局，這也是中央與地方長期博弈的結(jié)果。在此過程中，傳統(tǒng)的集權(quán)模式及其強(qiáng)大的慣性，對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)在中央與地方的配置上產(chǎn)生極大的影響，往往表現(xiàn)為事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收的分離狀況［16］。雖然《體育法》對(duì)中央和地方政府間體育事權(quán)與財(cái)政支出進(jìn)行了一定程度的劃分，但并未改變體育財(cái)權(quán)與體育事權(quán)相分離的狀態(tài)。從現(xiàn)行體育管理體制來看，自上而下的行政控制也決定了在體育財(cái)政關(guān)系中上級(jí)政府不會(huì)輕易對(duì)“利己”的財(cái)力性分權(quán)制度進(jìn)行改變，中央政府必然傾向于更多地集中體育財(cái)權(quán)，下放體育事權(quán)。分稅制的改革并未延伸至省級(jí)以下政府，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)級(jí)政府成為體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)縱向失衡的焦點(diǎn)。其表現(xiàn)為：在縣鄉(xiāng)一級(jí)政府體育財(cái)權(quán)未擴(kuò)大的情況下，將本應(yīng)屬于中央事權(quán)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民體育健身工程、社區(qū)多功能公共運(yùn)動(dòng)場地、全民健身活動(dòng)基地、老年健身場地等事項(xiàng)下放到縣鄉(xiāng)一級(jí)政府來承擔(dān)，使得縣鄉(xiāng)一級(jí)政府的體育財(cái)政負(fù)擔(dān)大增，影響其體育事業(yè)的正常發(fā)展［17］。此外，因《體育法》對(duì)體育事權(quán)和支出責(zé)任的劃分并不十分清晰，所以出現(xiàn)了政府間體育事權(quán)與支出責(zé)任交叉的情況：屬于中央政府的事務(wù)支出而由地方政府負(fù)擔(dān)，如農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)體育發(fā)展、義務(wù)教育階段的學(xué)生體育發(fā)展、國家級(jí)傳統(tǒng)體育項(xiàng)目發(fā)展等；屬于地方事務(wù)的支出卻由中央政府負(fù)擔(dān)，如體育場館設(shè)施維修改造和設(shè)備購置等。

第二，體育財(cái)力劃分的“央重地輕”與各自的體育事權(quán)不匹配。1994年的分稅制改革是一種權(quán)力主導(dǎo)型改革，一方面是為了克服財(cái)政包干體制下所造成的中央在稅收收入征管上依賴地方的被動(dòng)局面，另一方面是為了增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力；因此在稅種劃分上，將收入穩(wěn)定的大宗稅種全部劃歸中央，將收入不穩(wěn)、稅源分散、征收較難的小稅種劃歸地方。在不享有稅收立法權(quán)而無法擴(kuò)大稅源與稅種的情況下，地方財(cái)政征收困難，從事體育發(fā)展的財(cái)力十分有限。正因?yàn)橹醒胝弥贫ㄒ?guī)則的權(quán)力，造成稅種劃分上“央重地輕”的情況［16］。目前地方政府的體育財(cái)政支出主要依賴非稅收收入。

3.2 體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在缺失，對(duì)縮小地區(qū)間體育公共服務(wù)差異效應(yīng)較弱 現(xiàn)有關(guān)于體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)定散見于財(cái)政部發(fā)布的諸多規(guī)章中，但存在如下缺陷。

第一，體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，形式也不規(guī)范。一是幾乎沒有體育財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付，主要是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)涉及絕大部分體育支出項(xiàng)目，這明顯與國際慣例不符。按照國際慣例，體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式是一般性轉(zhuǎn)移支付，其比例為整個(gè)體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額的50%或者以上，如澳大利亞、加拿大、德國等［18］。我國的這種體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排對(duì)體育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)非常不利。二是體育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付至今沒有一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范，不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配、使用無事權(quán)依據(jù)，并且在分配和使用過程中無嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，被擠占和挪用的情況嚴(yán)重，同時(shí)由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范性操作，尋租行為十分猖獗。

第二，缺乏橫向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式主要包括單一縱向模式、單一橫向模式和縱橫向結(jié)合模式，而橫向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式是為了解決地區(qū)間體育財(cái)力的不平衡，實(shí)現(xiàn)體育財(cái)政均等化。德國是典型的代表，曾實(shí)施過西部地區(qū)向東部地區(qū)體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“東部金色計(jì)劃”［19］。在我國現(xiàn)有體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中，只有中央對(duì)地方的縱向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，缺失了中西部貧困地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。

第三，省級(jí)以下體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。目前絕大多數(shù)省份并未建立省級(jí)以下政府間的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。很多地方在上下級(jí)之間的體育財(cái)力分配上又重新回到了分成包干的老路上，根本未對(duì)體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、程序、資金的分配、使用、責(zé)任追究等方面進(jìn)行規(guī)定，既未能解決好人口流動(dòng)所帶來的體育場館的外溢性以及跨轄區(qū)體育高級(jí)后備人才培養(yǎng)引起的外溢性等問題，也未解決好體育事權(quán)下放過程中進(jìn)一步模糊了政府間的財(cái)政支出職責(zé)劃分，而影響體育公共服務(wù)提供的問題。

3.3 體育預(yù)算與支出績效管理制度存在疏漏，對(duì)體育公共服務(wù)均等化保障不利 第一，體育預(yù)算管理制度存在缺失。由于我國《預(yù)算法》所暴露出的問題一直未得到糾正，加之國家體育總局也未會(huì)同財(cái)政部根據(jù)體育的特點(diǎn)制定單獨(dú)的體育預(yù)算法規(guī)，因此，存在以下問題。其一，體育預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷。目前體育行政部門集預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，這樣既無法分權(quán)制衡也容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用。同時(shí)體育預(yù)算僅由體育行政部門一家編制，難免會(huì)因其缺乏預(yù)算編制的專業(yè)性和技術(shù)性而喪失科學(xué)性。其二，體育預(yù)算調(diào)整缺乏制約性。從《預(yù)算法》第53條規(guī)定來看，預(yù)算調(diào)整的前提之一是預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，但何為“特殊情況”，《預(yù)算法》沒有規(guī)定，這就會(huì)導(dǎo)致政府不必向人大提交預(yù)算調(diào)整方案就可以作出決定，從而使人大審批預(yù)算失去意義。在國家體育總局實(shí)際執(zhí)行預(yù)算的過程中，由于特殊原因而需要調(diào)整預(yù)算的，往往只須說明理由并報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)后馬上執(zhí)行，因此出現(xiàn)了隨意調(diào)整預(yù)算方案的情況。其三，體育預(yù)算執(zhí)行隨意性大。由于我國《預(yù)算法》對(duì)年度預(yù)算的時(shí)間規(guī)定是從1月1日起至12月31日止，而中央與地方的預(yù)算草案要等到3月份及7、8月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批后才能生效，在等待的這一段時(shí)間里，各級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行是無法律依據(jù)的，這在制度上為隨意支出提供了機(jī)會(huì)。加之我國《預(yù)算法》對(duì)編制不真實(shí)、不及時(shí)，以及預(yù)算支出不按規(guī)定撥付等行為未納入法律責(zé)任追究范圍，從而使這些行為不受處罰。此外，對(duì)預(yù)算違法行為只追究行政責(zé)任，故責(zé)任追究形式單一并且過輕，不能起到威懾作用，也就導(dǎo)致體育預(yù)算執(zhí)行隨意性大。

第二，體育財(cái)政支出績效管理制度存在疏失。目前我國已確立了體育財(cái)政支出績效管理制度，但存在如下問題。其一，沒有建立體育績效預(yù)算制度。體育績效預(yù)算是以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為導(dǎo)向的預(yù)算，它是體育財(cái)政支出績效管理的起始，也是基礎(chǔ)性工程［20］。迄今為止，國務(wù)院乃至國家體育總局也未制訂這方面的法規(guī)，致使體育績效預(yù)算制度尚未建立。其二，體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度存在缺失。體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和體育預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)體育財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?，F(xiàn)行體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度存在如下不足。一是績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容不完整。從總體上看，體育行政部門進(jìn)行的體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)通常注重對(duì)項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核，但往往忽視了對(duì)項(xiàng)目效率或發(fā)展效益方面的評(píng)價(jià)，同時(shí)評(píng)價(jià)對(duì)象僅限于項(xiàng)目本身，而忽視了項(xiàng)目過程審核和支出與回報(bào)的評(píng)價(jià)，以及支出的社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，使體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)不能達(dá)到為體育發(fā)展決策服務(wù)的目的。二是未建立績效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制。由于體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果只是作為體育行政部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為體育行政部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的參考，對(duì)于體育財(cái)政資金支出項(xiàng)目中各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任人的成績、問題與相關(guān)責(zé)任并未進(jìn)行任何處理，使體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)流于形式。其三，未建立體育績效問責(zé)制。體育績效問責(zé)是在考察體育行政部門財(cái)政支出績效水平的基礎(chǔ)上啟動(dòng)問責(zé)程序的一種行政問責(zé)形式，體現(xiàn)了體育行政部門對(duì)其行為效果所承擔(dān)的責(zé)任［21］。不過，這種制度一直處于空白狀態(tài)。其四，缺乏體育績效審計(jì)制度。體育績效審計(jì)是指由審計(jì)部門在真實(shí)性的基礎(chǔ)上對(duì)體育行政部門財(cái)政支出活動(dòng)的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督［22］，然而，這種制度并未建立起來。

3.4 體育財(cái)政監(jiān)督制度存在缺陷，使體育公共服務(wù)均等化的實(shí)效性差 第一，預(yù)防性監(jiān)督及過程性監(jiān)督不受重視，過分注重事后的監(jiān)督。迄今為止，我國還未對(duì)體育財(cái)政形成行之有效的監(jiān)控，因此預(yù)算約束還未顯示出其權(quán)威性。這也導(dǎo)致中央的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的編制和執(zhí)行，以及地方體育財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行存在著一定的隨意性?？梢?，我國的體育財(cái)政監(jiān)督并不是從編制中央的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算以及地方體育財(cái)政預(yù)算這一環(huán)節(jié)開始，而是把監(jiān)督的關(guān)口后移，立足于事后的監(jiān)督。

第二，人大和審計(jì)部門的監(jiān)督乏力。其一，人大的監(jiān)督流于形式。一方面是體育預(yù)算部門提交的預(yù)算方案內(nèi)容粗放，不便于人大的監(jiān)督，另一方面是人大審核體育預(yù)算的時(shí)間過短。此外，人大對(duì)體育預(yù)算的監(jiān)督程序規(guī)定存在疏漏。其二，審計(jì)部門的監(jiān)督缺乏力度。一是審計(jì)內(nèi)容不夠全面，主要局限于傳統(tǒng)審計(jì)領(lǐng)域，未把體育財(cái)政支出的績效審計(jì)作為重點(diǎn)。二是審計(jì)效應(yīng)存在滯后性，主要是對(duì)體育財(cái)政支出資金的事后審計(jì)。三是審計(jì)部門的監(jiān)督與財(cái)政部門的監(jiān)督在內(nèi)容上存在交叉重復(fù)，未體現(xiàn)出審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與專業(yè)性。

4 實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政制度對(duì)策

4.1 明確各級(jí)政府間的體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán) 第一，根據(jù)《憲法》《預(yù)算法》和《體育法》的規(guī)定，對(duì)各級(jí)政府體育事權(quán)重新劃分。通常來說：全國性體育公共服務(wù)由中央政府提供；地方性體育公共服務(wù)由地方政府提供；對(duì)于地方區(qū)域性體育公共服務(wù)由單一地方政府提供時(shí)，相關(guān)其他地方政府給予一定的橫向財(cái)力支持。同時(shí)在與體育財(cái)權(quán)相匹配的情況下要考慮體育事權(quán)的下移，這也是國際社會(huì)的共識(shí)。目前世界上通行的體育公共服務(wù)供給有國家模式、市場模式及市場與國家相結(jié)合模式［23］。選擇第3種模式的國家居多，如：美國聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)倡導(dǎo)全民健身運(yùn)動(dòng)，將群眾體育完全交由縣市政府的公園與休閑委員會(huì)和社會(huì)團(tuán)體管理，像競技體育等其他的體育事務(wù)由美國奧委會(huì)負(fù)責(zé)；德國聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的競技體育和軍隊(duì)體育，群眾體育的發(fā)展則由州政府負(fù)責(zé)，其他的體育事務(wù)由德國奧委會(huì)負(fù)責(zé)［24］。我國也應(yīng)如此，一方面可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面可以將財(cái)力集中在全民健身計(jì)劃實(shí)施、公共體育設(shè)施建設(shè)、公共體育教育等方面，特別是將財(cái)力集中在農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)與弱勢群體體育發(fā)展上，同時(shí)也符合體育產(chǎn)業(yè)化的國際潮流。

第二，根據(jù)事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則［25］，明確界定中央和各級(jí)地方政府的體育財(cái)政支出責(zé)任。全國性和區(qū)域性外溢效應(yīng)比較強(qiáng)的體育公共服務(wù)的財(cái)政支出由中央政府承擔(dān)。如推行全民健身計(jì)劃、公共體育設(shè)施建設(shè)等純體育公共服務(wù)的財(cái)政支出，尤其是農(nóng)村、中西部地區(qū)群眾健身運(yùn)動(dòng)的組織、指導(dǎo)和推動(dòng)、公共體育設(shè)施建設(shè)、體育人才培養(yǎng)的財(cái)政支出，以及與各級(jí)政府共同承擔(dān)，如體育教育、體育推廣等準(zhǔn)體育公共服務(wù)的財(cái)政支出。地方政府承擔(dān)地方性體育公共服務(wù)和區(qū)域性體育公共服務(wù)的財(cái)政支出，如地方公共體育場館和其他體育設(shè)施的維修與改造、地方傳統(tǒng)體育項(xiàng)目發(fā)展的財(cái)政支出等。

第三，根據(jù)我國體育發(fā)展的狀況，合理安排中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)體育財(cái)力分配比例。嚴(yán)格按照“一級(jí)政府、一級(jí)體育事權(quán)、一級(jí)體育財(cái)權(quán)”的制度安排，適時(shí)調(diào)整與修正中央與地方各級(jí)政府的體育財(cái)政收入劃分辦法，以保證各級(jí)政府提供體育公共服務(wù)的財(cái)力。特別要保證縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府提供體育公共服務(wù)的財(cái)力，這是發(fā)展農(nóng)村體育、中西部貧困地區(qū)體育、群眾體育的基石和關(guān)鍵。同時(shí)加快稅收體制的改革：中央以所得稅、關(guān)稅、增值稅等稅種為主；省級(jí)以營業(yè)稅、消費(fèi)稅為主；在市縣層面，可以考慮以不動(dòng)產(chǎn)稅為主體稅種，減少非稅收收入，并擴(kuò)大體育彩票公益金留成比例，以均衡各地政府提供體育公共服務(wù)的能力。

4.2 構(gòu)建均等化的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 第一，合理安排體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，并規(guī)范體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。其一，確立體育財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付形式，并使其規(guī)模達(dá)到整個(gè)體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額的50%或者以上，保證各級(jí)政府擁有實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的大體相當(dāng)?shù)呢?cái)力。同時(shí)對(duì)體育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)控制，使其成為次要的、輔助性的轉(zhuǎn)移支付形式［26］。其二，對(duì)體育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行立法，重點(diǎn)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以重新分類，突出主要服務(wù)于中央政府的特定體育政策目標(biāo)，如“農(nóng)民體育健身工程”“雪炭工程”“全民健身戶外活動(dòng)基地”等，解決體育公共服務(wù)的外溢性問題和促進(jìn)體育特定領(lǐng)域的發(fā)展，對(duì)體育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金按“因素法”予以分配，并確定其具體用途，而且明確規(guī)定受援的政府對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金沒有決定使用的權(quán)力，以避免被擠占和挪用，同時(shí)規(guī)定體育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策和支付程序，保障整個(gè)過程透明，抑制尋租的產(chǎn)生。

第二，建立縱橫向結(jié)合的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。在實(shí)行縱向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)應(yīng)建立橫向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度?？梢栽凇额A(yù)算法》中增補(bǔ)橫向體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條款，明確發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，尤其是對(duì)農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任。此外，根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、財(cái)力的不平衡程度和省以下政府的體育公共服務(wù)水平，設(shè)置橫向均等化體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，用于調(diào)節(jié)全國地區(qū)間體育財(cái)力橫向不均衡。

第三，建立省級(jí)以下體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。其一，應(yīng)遵循以下原則建構(gòu)省級(jí)以下體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是職能決定體育事權(quán)原則。在確定省級(jí)以下政府體育事權(quán)時(shí)要考慮其職能，真正做到體育事權(quán)與體育財(cái)權(quán)相匹配。二是明確統(tǒng)一原則。在制訂省級(jí)以下體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法規(guī)時(shí)，應(yīng)以省級(jí)政府為單位，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、程序、資金的分配和使用等作統(tǒng)一的規(guī)定。其二，在確定體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式上，應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，而在確定體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模上，要妥善處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，既不損害發(fā)達(dá)地區(qū)體育發(fā)展的積極性，又確保貧困地區(qū)的體育發(fā)展。

4.3 完善體育預(yù)算和支出績效管理制度 第一，完善體育預(yù)算管理制度。一是建立體育預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理體制。從目前情況來看，可以將體育行政部門中的預(yù)算職能部門獨(dú)立出來，設(shè)置一個(gè)專門的體育預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，并通過法律授予體育預(yù)算編制權(quán)限，為體育預(yù)算編制提供組織和法律保證，同時(shí)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)體育預(yù)算執(zhí)行，并實(shí)施主要監(jiān)督，且以其他主體監(jiān)督為輔，這樣就形成了體育預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的體育預(yù)算管理體制。二是規(guī)范體育預(yù)算調(diào)整行為。首先，完善《預(yù)算法》第53條的規(guī)定，對(duì)“特殊情況”作出明確規(guī)定，如發(fā)生自然災(zāi)害、解決重大民生問題等作為“特殊情況”對(duì)待。其次，對(duì)體育預(yù)算準(zhǔn)確、合理編制，減少預(yù)算調(diào)整空間。一方面科學(xué)分析與研判體育發(fā)展趨向，對(duì)體育預(yù)算年度的可用財(cái)力準(zhǔn)確測算，對(duì)于因超收和短收所引起的體育預(yù)算調(diào)整予以嚴(yán)格控制；另一方面根據(jù)體育預(yù)算年度支出政策，并結(jié)合當(dāng)年可用財(cái)力的狀況，對(duì)體育財(cái)政支出預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu)作出合理安排，避免因體育財(cái)政支出不當(dāng)引起的預(yù)算調(diào)整。最后，建立一套規(guī)范的預(yù)算調(diào)整方法。對(duì)當(dāng)年體育收入超收、以前年度的凈結(jié)余等進(jìn)行嚴(yán)密控制，只能作為下一年度體育預(yù)算支出安排。如果確需動(dòng)用，必須按照法定程序向本級(jí)人大常委會(huì)提交預(yù)算草案，經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。同時(shí)如果體育預(yù)算支出總額需要變動(dòng)，也應(yīng)按照法定程序向本級(jí)人大常委會(huì)提交預(yù)算草案，經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。三是規(guī)范體育預(yù)算執(zhí)行行為。首先，將《預(yù)算法》中的預(yù)算年度改為自全國人大開會(huì)始，這樣就可以解決“法律真空”的問題，使體育預(yù)算執(zhí)行有法可依。其次，完善《預(yù)算法》的法律責(zé)任規(guī)定：一方面將編制不真實(shí)、不及時(shí)，以及對(duì)預(yù)算支出不按規(guī)定撥付等行為納入法律責(zé)任追究范圍；另一方面強(qiáng)化法律責(zé)任追究，對(duì)預(yù)算違法行為既要追究行政責(zé)任，也要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償和追究刑事責(zé)任等。這樣才能確保體育預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。

第二，完善體育財(cái)政支出績效管理制度。其一，建立體育績效預(yù)算制度。一是將績效預(yù)算方法引入體育預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督中，形成統(tǒng)一的制度體系。二是確立操作程序：首先，對(duì)體育績效預(yù)算方案進(jìn)行制定；其次，向財(cái)政部門申報(bào)體育績效預(yù)算方案；最后，財(cái)政部門對(duì)體育績效預(yù)算方案予以評(píng)審等。三是建立體育預(yù)算績效考評(píng)制度，如對(duì)考評(píng)的主體、客體、內(nèi)容、方法、指標(biāo)體系等進(jìn)行規(guī)定，這是保障體育績效預(yù)算的基礎(chǔ)。四是建立體育績效預(yù)算信息的公開和反饋制度。體育績效預(yù)算信息的公開披露既能滿足公眾的知情權(quán)，又能促進(jìn)體育行政部門提高財(cái)政資金使用效率。體育績效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋運(yùn)用有利于體育行政部門改進(jìn)預(yù)算管理工作。其二，完善體育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度。一是健全績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容。不僅要對(duì)體育財(cái)政支出績效進(jìn)行合規(guī)性的評(píng)價(jià)，而且要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的評(píng)價(jià)，同時(shí)擴(kuò)大評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍，既要對(duì)體育財(cái)政支出過程、結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，也要對(duì)外在的環(huán)境影響因素進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，為體育發(fā)展決策服務(wù)。二是制定獎(jiǎng)懲制度。可以通過擴(kuò)大體育財(cái)政支出績效考評(píng)較好的體育行政部門財(cái)政資金分配、使用的權(quán)限，提高其財(cái)政資金自由調(diào)配的權(quán)力；對(duì)體育財(cái)政支出績效考評(píng)較差的體育行政部門可以采取相反的措施，如限制該部門的體育財(cái)政支出的權(quán)限、減少體育財(cái)政支出項(xiàng)目和資金等。其三，建立體育績效問責(zé)制。一是成立體育績效問責(zé)小組。一般由人大財(cái)經(jīng)工委、監(jiān)察部門、審計(jì)部門、財(cái)政部門等組成。二是確立體育績效問責(zé)程序：確定績效問責(zé)對(duì)象；制訂績效問責(zé)工作方案；下達(dá)《績效問責(zé)通知書》；實(shí)地核實(shí)取證；召開績效問責(zé)現(xiàn)場會(huì)；對(duì)績效評(píng)價(jià)不合格者進(jìn)行處罰等。其四，建立體育績效審計(jì)制度。一是確立體育績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。這是對(duì)體育行政部門財(cái)政支出審計(jì)的重要標(biāo)尺。二是確立維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的相關(guān)制度，使審計(jì)對(duì)象基本脫離會(huì)計(jì)資料，以現(xiàn)有完成業(yè)務(wù)的資料為基礎(chǔ)。三是確立體育績效審計(jì)公告制度。對(duì)公眾關(guān)心且不涉及國家機(jī)密的體育績效審計(jì)信息適時(shí)公開，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。

4.4 健全體育財(cái)政監(jiān)督制度 第一，構(gòu)建以事前、事中監(jiān)督為主和事后監(jiān)督為輔的體育財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。事實(shí)上，對(duì)體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政支出的監(jiān)督，是為了防止不當(dāng)?shù)捏w育財(cái)政支出行為的發(fā)生，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)，絕非是為了對(duì)不當(dāng)?shù)捏w育財(cái)政支出行為進(jìn)行事后調(diào)查。體育財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的重心不是在事后監(jiān)督，而是在事前和事中監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是對(duì)體育財(cái)政支出預(yù)算編制的監(jiān)督，它不僅可以減少事中和事后監(jiān)督的盲目性，而且從源頭上控制亂支出和重復(fù)支出等問題，是一種有效的監(jiān)督。事中監(jiān)督主要是對(duì)體育財(cái)政支出預(yù)算的執(zhí)行、資金的撥付、使用等行為的監(jiān)督，它是監(jiān)督機(jī)制中重要的一環(huán)，如果失去了事中監(jiān)督，那么整個(gè)監(jiān)督機(jī)制就變成了一種責(zé)任追究機(jī)制。事后監(jiān)督主要是對(duì)體育財(cái)政支出行為結(jié)果的監(jiān)督，如是否存在未達(dá)標(biāo)或無效益的問題，并對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。

第二，完善以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為核心的體育財(cái)政監(jiān)督制度。眾所周知，人大是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家最高層次的監(jiān)督，同時(shí)行使對(duì)體育財(cái)政監(jiān)督權(quán)，從根本上講是人民當(dāng)家作主，管理國家事物的重要表現(xiàn)；因此，必須強(qiáng)化人大的監(jiān)督。一是在人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)下面設(shè)立專門預(yù)算審查委員會(huì)。由專門的預(yù)算審查委員會(huì)進(jìn)行一讀，對(duì)體育部門預(yù)算的具體項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)審查。同時(shí)預(yù)算審查委員會(huì)還要聽取人大其他委員會(huì)對(duì)體育預(yù)算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會(huì)對(duì)體育部門預(yù)算和預(yù)算審查委員會(huì)的一讀初審意見進(jìn)行二讀，通過后遞交到人大進(jìn)入三讀程序。二是完善人大預(yù)算審查程序，一方面增加預(yù)算審查辯論程序，另一方面將一般性審查改為逐項(xiàng)審查并逐項(xiàng)進(jìn)行表決，實(shí)行三讀制。此外，要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如審計(jì)部門、監(jiān)察部門的監(jiān)督，它們?cè)隗w育財(cái)政監(jiān)督中起到了明顯的威懾和預(yù)防作用。尤其是審計(jì)部門的監(jiān)督，這種監(jiān)督具有獨(dú)立性、公正性和專業(yè)性，是置于財(cái)政部門之上的監(jiān)督。目前要確保審計(jì)部門在監(jiān)督上的獨(dú)立性，使其監(jiān)督前移，并更新監(jiān)督方式，符合體育公共服務(wù)均等化過程中財(cái)政支出發(fā)展的特點(diǎn)。

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On the Realization of Sport Public Service Equalization：Functions and Measures of Public Fiscal System

∥HU Wei，CHENG Yaping

With a solid foundation of law，the equalization of sport public service is to seek social justice and guarantee the sport right of the public.There being a close relationship between sport public service and public fiscal system，the former is to realize and deepen the publicity and function of the latter within the area of sport，while the latter is to guarantee and improve the equalization of sport public service.The major causes in public fiscal system which lead to the inequalization of sport public service lie in the irrational allocation between sport administrative power and fiscal power，and the defect in transfer payment，budget and expense performance management system as well as supervision system in sport fiscal system.Therefore，the paper suggests that sport administrative power and fiscal power division should be clarified at all governmental levels，equal transfer payment system be constructed，budget and expense performance management system as well as supervision system in sport fiscal system be improved to realize the equalization of sport public service.

sport public service；equalization；public fiscal system

G80- 05

A

1000 -5498（2013）03 -0037 -09

2012 -12 -15；

2013 -03 -04

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（10BFX072）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目（12YJA820010）

胡偉（1967 -），男，湖北孝感人，華中師范大學(xué)副教授，博士；Tel：13627240571，E- mail：huweiqiqi2001 @yahoo.com.cn