我國建立稅務(wù)警察制度之構(gòu)想

□劉潔

(山西金融職業(yè)學(xué)院，山西太原 030008）

【公安法制研究】

我國建立稅務(wù)警察制度之構(gòu)想

□劉潔

(山西金融職業(yè)學(xué)院，山西太原 030008）

當(dāng)前，我國稅務(wù)機關(guān)權(quán)力有限導(dǎo)致稅收執(zhí)法缺乏必要的保障措施，稅務(wù)機關(guān)和公安機關(guān)之間也存在配合機制不協(xié)調(diào)的弊端，因此在我國建立稅務(wù)警察具有現(xiàn)實必要性。通過對意大利、俄羅斯、德國和荷蘭四個國家的稅務(wù)警察制度進行比較分析，認為在我國稅務(wù)稽查系統(tǒng)設(shè)立稅務(wù)警察具有可行性。

稅務(wù)警察;稅務(wù)警察制度;必要性

我國的稅務(wù)機關(guān)一直希望建立稅務(wù)警察，這樣的設(shè)計和安排，在1997年草擬的《稅收基本法》中就已經(jīng)存在了。然而，對于這種設(shè)想反對的聲音也很大。反對的理由主要有兩個，一是認為警察權(quán)的集中和統(tǒng)一是趨勢，林業(yè)警察和鐵路警察都未必能夠維持，再設(shè)立稅務(wù)警察就更沒有必要了。另一個理由是，刑事偵查權(quán)屬于司法權(quán)的一種，只能由特定的國家機關(guān)行使，普通的行政機關(guān)不能分享。［1］但是，我國目前稅收征管工作缺乏堅強有力的后盾，顯得相對薄弱和滯后。為維護稅法的權(quán)威性，加強執(zhí)法的力度，筆者認為我國有必要建立稅務(wù)警察，從而構(gòu)建一個完善的司法保障體系。

一、當(dāng)前我國稅務(wù)執(zhí)法中存在的主要問題

(一）稅務(wù)機關(guān)權(quán)力有限，導(dǎo)致稅收執(zhí)法缺乏必要的保障措施

我國《稅收征管法》第四章中對稅務(wù)機關(guān)的檢查權(quán)范圍作了規(guī)定，但是其給予的權(quán)限較小，例如《稅收征管法》第54條第2款規(guī)定稅務(wù)機關(guān)有權(quán)“到納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營場所和貨物存放地檢查納稅人應(yīng)納稅的商品、貨物或者其他財產(chǎn)，檢查扣繳義務(wù)人與代扣代繳、代收代繳稅款有關(guān)的經(jīng)營情況”。此款規(guī)定并未賦予稅務(wù)機關(guān)到納稅人經(jīng)營場所搜查的權(quán)力。也就是說，只能檢查納稅人提供的場所，如果納稅人沒有提供，則無權(quán)進行搜查。隨著納稅人偷、逃、騙稅的方式越來越隱蔽，越來越復(fù)雜，稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力有限致使稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法過程中困難重重，導(dǎo)致對涉稅違法犯罪打擊不力，國家稅款嚴(yán)重流失。在稅收執(zhí)法中遇到納稅人暴力抗稅時，稅務(wù)機關(guān)由于不能拘留、逮捕納稅人，不能隨身攜帶武器，連自己的人身安全保障不了。

(二）稅務(wù)機關(guān)和公安機關(guān)的配合機制不協(xié)調(diào)

我國《刑事訴訟法》中明文規(guī)定，公安部門是涉稅案件偵查權(quán)的唯一行使單位。從1997年開始，由公安部門派員駐稅務(wù)部門成立稅務(wù)公安辦公室，稅務(wù)辦公室由公安人員和稅務(wù)稽查員組成。由此看出，目前我國采取的是公安機關(guān)和稅務(wù)機關(guān)合作查處涉稅案件的機制。［2］公安機關(guān)一般并不會全面深入介入稅務(wù)犯罪的調(diào)查，當(dāng)稅務(wù)機關(guān)向公安機關(guān)提供犯罪線索時，犯罪證據(jù)基本上已經(jīng)搜查完畢。公安機關(guān)需要做的，無非是逮捕犯罪嫌疑人，以及向檢察院移送起訴。如果稅務(wù)機關(guān)與公安機關(guān)配合默契的話，這種結(jié)構(gòu)并無多大的弊害可言。［2］P332但是，這種警稅協(xié)作機制暴露出許多不足：由于稅務(wù)、公安人員分屬不同的機關(guān)，工作任務(wù)、工作目的和部門歸屬均有不同，在人員的管理、經(jīng)費的投入、業(yè)績的考核等方面存在很大的差異。［3］公安人員在辦理涉稅案件時，由于對稅務(wù)專業(yè)知識缺乏了解等問題，使得公安機關(guān)缺少主動性，在案件的立案、取證、定性上過多地依賴稅務(wù)機關(guān)。又基于涉及到各個部門不同的利益，對于涉稅案件的資料信息，雙方不能有效地共享和交流，從而導(dǎo)致公安偵查機關(guān)不能及時主動發(fā)現(xiàn)案件，更難以從稅務(wù)機關(guān)獲取犯罪線索，在調(diào)查取證中得不到稅務(wù)機關(guān)的協(xié)助，嚴(yán)重影響了對稅收違法案件查處的進度。

二、國外稅務(wù)警察制度的比較分析

通過研究世界各國稅務(wù)警察制度的模式，我們發(fā)現(xiàn)稅務(wù)警察一般有兩種模式：一種是以意大利、俄羅斯等國為代表的警察或軍隊建制;一種是在稅務(wù)局內(nèi)部設(shè)立職能類似于警察刑事調(diào)查權(quán)的機構(gòu)，其職責(zé)類似于警察，比較典型的代表是荷蘭、德國。［4］

(一）意大利的稅務(wù)警察制度

意大利是世界上最早創(chuàng)立稅務(wù)警察制度的國家，正式成立于1881年，它具有軍隊性質(zhì)，是該國武裝力量的一部分。在設(shè)立之初，意大利稅務(wù)警察的職責(zé)僅僅只是負責(zé)征收關(guān)稅、保衛(wèi)邊防，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟關(guān)系的進一步復(fù)雜，目前，其職責(zé)已經(jīng)擴大到了監(jiān)督相關(guān)稅種的征收，保護稅務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)時免遭蓄意傷害，防范、調(diào)查、打擊偷逃稅及財經(jīng)犯罪，協(xié)助稅務(wù)部門查處稅收違法和犯罪案件。一旦出現(xiàn)暴力抗稅情況，稅務(wù)警察作為武裝力量及時介入，同時也可以提高稅務(wù)、海關(guān)等相關(guān)職能部門執(zhí)法的威懾力。［5］意大利為提高稅務(wù)警察的整體素質(zhì)和實施有效的管理，建立了一套自上而下的稅警教育培訓(xùn)系統(tǒng)，對他們進行嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)。意大利稅務(wù)警察工作方式比較靈活，同時基于先進的制度設(shè)計，能夠?qū)Σ煌亩惙N和調(diào)查對象采取不同的調(diào)查方式，因此其辦案效率相當(dāng)高。意大利稅務(wù)警察投入大量的人力、物力用于信息監(jiān)控系統(tǒng)的研究和開發(fā)，這些先進的信息監(jiān)控系統(tǒng)為意大利稅務(wù)警察打擊涉稅犯罪提供了強有力的技術(shù)保障，使得意大利稅務(wù)警察在打擊涉稅犯罪方面的效率大為提高。［6］

(二）俄羅斯的稅務(wù)警察制度

1993年6月新組建的俄羅斯稅務(wù)警察有著獨特的體制。俄羅斯稅務(wù)警察署自上而下自成體系，它由聯(lián)邦稅務(wù)警察總局、地區(qū)稅務(wù)警察局和各地方稅務(wù)警察局組成一個統(tǒng)一的系統(tǒng)。俄羅斯稅務(wù)警察是俄羅斯的一支特殊武裝力量，可以配備專用的槍械等武器，有很強的權(quán)威性，直接隸屬于俄羅斯司法部門。設(shè)立之初，它的職責(zé)是保護稅務(wù)人員，為稅收工作的順利進行提供司法保護，防止稅務(wù)人員因公殉職或受傷。隨著俄加大對逃稅的打擊力度，逐漸加大了俄稅務(wù)警察的權(quán)力?！抖砹_斯聯(lián)邦稅收法典》規(guī)定俄羅斯稅務(wù)警察的任務(wù)主要有：揭露、防止和制止稅收犯罪和稅收違法行為;保證國家稅務(wù)機關(guān)的活動安全，保護稅務(wù)機關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)時免遭蓄意傷害;防止、揭露和制止稅務(wù)機關(guān)的舞弊行為。2002年俄羅斯頒布了新的刑事訴訟法，依據(jù)新法，聯(lián)邦稅務(wù)警察的職權(quán)得到了進一步的增強，聯(lián)邦稅務(wù)警察局可會同檢察院、內(nèi)務(wù)部等執(zhí)法部門共同對多種經(jīng)濟犯罪行為進行嚴(yán)厲打擊，聯(lián)邦稅務(wù)警察局甚至可以對犯嫌疑人進行偵查、搜查，并予以逮捕，提交法庭審判，對于偷逃稅數(shù)額巨大、情節(jié)嚴(yán)重，給國家?guī)碇卮蠼?jīng)濟損失的犯罪分子，以及多次違反稅法屢教不改者，都予以嚴(yán)懲，但這些權(quán)力的實施有一個大前提就是必須征得檢察院的同意。在過去的十多年時間里，俄羅斯稅務(wù)警察嚴(yán)厲查處了一大批稅收案件，把國家的稅收損失降到最低，為俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展起到了強有力的保障作用。［7］

(三）德國、荷蘭的稅務(wù)警察制度

德國、荷蘭等部分歐盟國家設(shè)立了專司查處稅務(wù)違法犯罪案件的特殊機構(gòu)——稅務(wù)違法案件調(diào)查局，此機構(gòu)是一個不配備武器、不授予警銜的稅務(wù)警察機構(gòu)。稅務(wù)違法案件調(diào)查局集警察、檢察和行政三種職能于一身，既有一般稅務(wù)人員的職權(quán)——稅務(wù)檢查權(quán)，又有警察的職權(quán)——稅務(wù)違法刑事案件的偵查權(quán)和稅務(wù)違法犯罪的起訴權(quán)。德國的征管模式是把稅收征收局、稅務(wù)稽查局、稅務(wù)違法案件調(diào)查局進行分立。［8］對構(gòu)成犯罪的涉稅案件交由稅務(wù)違法案件調(diào)查局查處和向法院提起公訴;對未構(gòu)成犯罪，予以行政處罰的涉稅案件由稅收征收局處理，形成了各部門相互配合、相互制約的協(xié)調(diào)機制。［9］

(四）各國稅務(wù)警察制度的比較分析

在這兩種模式中，意大利、俄羅斯的稅務(wù)警察具有軍隊的性質(zhì)，屬于司法部門，脫離于公安、稅務(wù)機關(guān)之外，自上而下自成體系，它可以保存、攜帶、使用規(guī)定的槍械和其他專用武器，威懾力強，反應(yīng)迅速，具有絕對的權(quán)威，對犯罪行為的打擊力度大。但不足之處在于，稅務(wù)機關(guān)與稅務(wù)警察機構(gòu)職能重疊，協(xié)作配合打擊涉稅案件的效率低;稅務(wù)警察攜帶武裝執(zhí)行公務(wù)，使得其權(quán)限增大，導(dǎo)致其與納稅人發(fā)生沖突的可能性也隨之增大，不利于納稅人權(quán)利的保護，從而導(dǎo)致政府與納稅人的關(guān)系緊張。而德國、荷蘭等國家未設(shè)立專門的武裝力量，節(jié)省了財政開支，降低了稅收成本;稅務(wù)人員雖具有稅官和警官的雙重身份，但并不配備槍支，這樣有利于緩解征納雙方的矛盾，方便調(diào)查工作的開展;稅務(wù)警察專業(yè)熟練，能夠確保辦案質(zhì)量。

三、我國建立稅務(wù)警察制度的系統(tǒng)設(shè)計

借鑒國外稅務(wù)警察制度，必須立足于本國國情，權(quán)衡利弊，不可以盲目照搬，因為任何一個部門的設(shè)立都是一種國家資源的配置。在我國，一些嚴(yán)重的涉稅案件的查處和移送處理工作都是由稅務(wù)稽查部門負責(zé)，稅務(wù)稽查部門實際負責(zé)偵查稅收犯罪的職責(zé)，有著豐富的操作、組織經(jīng)驗。在組織設(shè)置上，筆者認為沒有必要在稅務(wù)機關(guān)外部再單獨設(shè)立稅務(wù)警察，可以直接通過立法賦予稅務(wù)稽查部門涉稅犯罪刑事偵查權(quán)，這樣不但可以提高稅務(wù)犯罪偵查的效率，與稅收管理機關(guān)的協(xié)調(diào)配合和信息共享都較易實現(xiàn)，節(jié)約成本，同時可以大大提高稅務(wù)機關(guān)的威懾力，更加有效地保障國家的稅收利益。但是，我們也要注意保持稅務(wù)警察相對獨立的體系，可以在國家稅務(wù)總局下設(shè)置統(tǒng)領(lǐng)各地國稅局稅警機構(gòu)的部門，在人事和經(jīng)費管理上都保持獨立。［10］在職能方面，稅務(wù)警察的權(quán)力比一般稅務(wù)人員的權(quán)力要大，他們以追究違法行為人的刑事責(zé)任為目的，進行稅收犯罪的調(diào)查。英國思想史學(xué)家阿克頓勛爵曾經(jīng)說過“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，所以對稅務(wù)警察的刑事調(diào)查權(quán)必須要有嚴(yán)格的司法程序予以控制。這時可以要求在稅務(wù)警察行使刑事調(diào)查權(quán)時，必須取得執(zhí)行調(diào)查任務(wù)的稅務(wù)警察所屬稅務(wù)機關(guān)所在地法院所簽發(fā)的搜查令、扣押令等令狀。在工作重心方面，要考慮既能有效地防止涉稅違法案件的發(fā)生，又能增強納稅人的納稅意識，恢復(fù)稅法的正義，因此可以考慮集中精力打擊涉稅金額巨大、手段具有代表性的或是公眾人物、知名大企業(yè)的犯罪。

任何法律制度都是一把雙刃劍，建立一項新的制度必須謹(jǐn)慎。應(yīng)該一方面積極吸收國外在設(shè)立稅務(wù)警察方面的先進經(jīng)驗和好的做法，對其不合理的部分予以剔除;另一方面又必須立足于我國的國情。一個可操作性強，又符合我國國情的稅務(wù)警察制度的建立將會起到對涉稅犯罪的有力打擊和震懾的效果，為我國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展提供堅強的保障。

［1］熊偉．美國聯(lián)邦稅收程序［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2006：331．

［2］吳道霞．關(guān)于成立稅務(wù)警察的法律思考［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2008(4）．

［3］謝睿芳．建立稅務(wù)警察機構(gòu)，保障稅收征管秩序［J］．法制與經(jīng)濟，2009(3）．

［4］胡海．國外稅務(wù)警察制度［J］．稅務(wù)研究，2010 (7）．

［5］林曉．國外稅務(wù)警察一瞥［J］．上海財稅，1995 (6）．

［6］劉佳．論稅務(wù)警察制度［EB/OL］．中國財稅法網(wǎng)http：//www．cftl．cn/show．a(chǎn)sp?c_id=24＆a_ id=6116．

［7］董巖．從俄稅警職能看中國貨物被查抄事件［J］．涉外稅務(wù)，2005(6）．

［8］甕建．德國、荷蘭稅務(wù)案件調(diào)查制度的借鑒意義［EB/OL］．中國財稅法網(wǎng)，http：//www．cftl．cn/show．a(chǎn)sp?c_id=55＆a_id=2117．

［9］李祥龍，高莉，孫靖．稅務(wù)警察制度的比較與借鑒［J］．涉外稅務(wù)，2000(6）．

［10］秦曲．日本稅務(wù)警察制度對我國的借鑒意義［EB/OL］．中國財稅法網(wǎng)http：//www．cftl．cn/ show．a(chǎn)sp?c_id=55＆a_id=2162．

(責(zé)任編輯：劉永紅）

Thinking of Building Tax Police Force in China

LIU Jie
(Shanxi Professional College of Finance，Taiyuan 030008，China）

There is less necessary safeguard for tax law enforcement caused by limited power of tax authorities at present stage．And there is also incoordinated cooperation between tax authorities and police organs．So it is necessary to build tax police force in present China．It is feasible after comparatively analyzing tax police system in Italy，Russia，Germany and Holland．

tax police;investigation power;necessity

D631．12

A

1671－685X(2013）04－0015－03

2013－08－11

劉潔(1979－），女，山西長治人，山西金融職業(yè)學(xué)院講師，研究方向為經(jīng)濟法。