社會(huì)管理法治化中的社區(qū)警務(wù)
——基于衢州市“公安群眾工作綜合體”的實(shí)證研究

姜裕富

（衢州市委黨校 浙江衢州 324002）

在警察權(quán)的變遷史上，經(jīng)歷了從單一的執(zhí)法向執(zhí)法、管理、服務(wù)多元發(fā)展的過程。中國(guó)現(xiàn)有的警察權(quán)是建立在保衛(wèi)政權(quán)、維護(hù)社會(huì)秩序、保障人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)職能上，是以單一權(quán)力中心為主體的管理型（或集權(quán)型）工作思維方式[1]。在這種思維的主導(dǎo)下，基層公安的主要職能是對(duì)社會(huì)秩序的調(diào)控。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)組織功能的弱化呼吁社會(huì)管理創(chuàng)新，社區(qū)警務(wù)必然面臨著重新定位組織功能的問題。自2010年起，衢州市公安局以社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)，以服務(wù)群眾為主導(dǎo)，探索公安的專業(yè)工作與群眾工作相結(jié)合的新路徑，創(chuàng)造了“公安群眾工作綜合體”模式。2011年12月，在成都召開的2011年第六屆中國(guó)全面建設(shè)小康論壇上，衢州市“公安群眾工作綜合體”被評(píng)為“2011年中國(guó)十大社會(huì)管理創(chuàng)新”。通過建立在全市的53個(gè)群眾工作綜合體，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)警務(wù)在社會(huì)管理中從管控到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。

一、衢州市“公安群眾工作綜合體”的實(shí)踐

衢州公安群眾綜合體是衢州市公安局面臨社會(huì)管理創(chuàng)新、社區(qū)警務(wù)轉(zhuǎn)型的任務(wù)，以服務(wù)社區(qū)為導(dǎo)向、以社區(qū)共建為途徑、以社區(qū)共享為目標(biāo)，整合社區(qū)資源，發(fā)揮基層公安在社區(qū)治理中主觀能動(dòng)性的工作載體。群眾工作綜合體的誕生是在社區(qū)轉(zhuǎn)型呼吁社會(huì)管理創(chuàng)新，而社區(qū)警務(wù)難以適應(yīng)社區(qū)轉(zhuǎn)型的需要，尋求社區(qū)警務(wù)功能變遷的大背景之下的制度創(chuàng)新，滿足了社區(qū)綜合治理的時(shí)代需求。

（一）社區(qū)警務(wù)的困境。

警務(wù)社區(qū)化是解決現(xiàn)代城市治安問題的新戰(zhàn)略，對(duì)于城市社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。單位制的社區(qū)管理、以居民區(qū)設(shè)置派出所是我國(guó)城市治安管理的優(yōu)勢(shì)。隨著單位制社區(qū)的解體、社區(qū)格局日益復(fù)雜化，上世紀(jì)80年代引進(jìn)了西方國(guó)家的社區(qū)警務(wù)理論，開始了社會(huì)治安綜合治理。在實(shí)踐中，由于社區(qū)建設(shè)滯后，社區(qū)警務(wù)室大多處于虛置狀態(tài)。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是社區(qū)警務(wù)專業(yè)性與社區(qū)事務(wù)復(fù)合性的矛盾。按照“一區(qū)(社區(qū))一警”的模式設(shè)立社區(qū)警務(wù)室，其專業(yè)職能表現(xiàn)在：健全社會(huì)治安防范體系，實(shí)行群防群治；組織開展經(jīng)常性、群眾性的法制教育和法律咨詢、民事調(diào)解工作，加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放、解除勞教人員的安置幫教工作和流動(dòng)人口的管理，消除各種社會(huì)不穩(wěn)定因素。在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則使社會(huì)活動(dòng)過程中的人際關(guān)系，更多地表現(xiàn)為功利取向和利益契約關(guān)系，使社區(qū)事務(wù)日益復(fù)合化，這種復(fù)合性表現(xiàn)在社區(qū)事務(wù)往往是非警務(wù)性的，如房屋的拆遷、計(jì)劃生育、勞資糾紛、工商管理、物業(yè)管理等事項(xiàng)，在事件的起始階段，往往不至于構(gòu)成社區(qū)警察介入的條件，但這些事件若得不到及時(shí)處理會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，往往會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的后果，致使社區(qū)警務(wù)的專業(yè)職能實(shí)現(xiàn)與社區(qū)事務(wù)的復(fù)合性產(chǎn)生了矛盾。

二是社區(qū)警務(wù)傳統(tǒng)性與社區(qū)事務(wù)現(xiàn)代性的矛盾。我國(guó)社區(qū)警務(wù)的傳統(tǒng)因素根深蒂固：在社會(huì)治安的主體上過分強(qiáng)調(diào)警察的專職作用，忽視其他社會(huì)治安力量的參與；在警察的職能上過分強(qiáng)調(diào)專政性，而服務(wù)社會(huì)的職能長(zhǎng)期被忽視；強(qiáng)調(diào)警察管理的軍事化，忽視警察的個(gè)人主動(dòng)性[2]。與社區(qū)警務(wù)密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)有社區(qū)治安的防范宣傳教育、社區(qū)矯正、戶籍管理、社區(qū)服務(wù)等，每一領(lǐng)域都涉及到復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，需要社區(qū)警察與社區(qū)居民合作完成。缺乏服務(wù)社區(qū)居民意識(shí)、忽視社區(qū)居民的參與，是社區(qū)警務(wù)傳統(tǒng)性與社區(qū)事務(wù)現(xiàn)代性的矛盾的根源。

（二）衢州“公安群眾工作綜合體”制度化的努力。

面對(duì)社區(qū)警務(wù)與社區(qū)事務(wù)之間的矛盾，衢州市公安局積極探索社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。衢州市公安局開展公安群眾工作綜合體的建設(shè)，得到上級(jí)黨委政府、新聞媒體的高度關(guān)注。衢州市“公安群眾工作綜合體”是以基層公安為主導(dǎo)，社會(huì)管理管理與服務(wù)并重，整合社區(qū)各類資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建與共享的新機(jī)制。自全面實(shí)施以來，重塑了基層公安的形象，充實(shí)了社區(qū)警務(wù)的力量，豐富了社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的成功得益于一整套制度體系的保障。

首先，建立公安群眾工作的組織機(jī)制。一是建立群眾公眾領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在市級(jí)公安局設(shè)立公安群眾工作委員會(huì)，指導(dǎo)各項(xiàng)工作。在縣級(jí)治安大隊(duì)設(shè)立工作專員，在社區(qū)設(shè)立派出所副所長(zhǎng)級(jí)的群眾工作綜合體主任。二是明確群眾工作綜合體的職責(zé)，把“服務(wù)群眾、動(dòng)員和組織群眾參與社會(huì)管理”作為群眾公眾綜合體的基本職能，共設(shè)置基礎(chǔ)性工作7大項(xiàng)20小項(xiàng)、延伸性工作6大項(xiàng)22小項(xiàng)、服務(wù)性工作10大項(xiàng)30小項(xiàng)，一張?jiān)敿?xì)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)涵蓋了與公安有關(guān)的所有社區(qū)事務(wù)。三是整合社區(qū)警務(wù)資源，共建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。交警、消防、巡防等與社區(qū)事務(wù)密切相關(guān)警種派員入駐群眾工作綜合體，禁毒、流動(dòng)人口服務(wù)處、出入境、行政審批等部門與群眾工作綜合體建立聯(lián)絡(luò)制度，保持服務(wù)信息的暢通。四是完善人員與經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。通過機(jī)關(guān)分流、返聘政法系統(tǒng)退休人員、社會(huì)招聘等手段組織113人充實(shí)到各個(gè)公安綜合體中，籌集專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)200多萬元，采購(gòu)車輛、辦公用品、消防器材等，完善服務(wù)條件。

其次，建立了公安群眾工作綜合體的工作機(jī)制。以服務(wù)為導(dǎo)向，是公安群眾工作綜合體的核心內(nèi)容。一是將公安服務(wù)工作延伸到社區(qū)，在社區(qū)警務(wù)工作的基礎(chǔ)上，將交通違法處理、駕證年檢換證、消防安全管理、出入境審批等事項(xiàng)直接延伸到綜合體內(nèi)辦理。同時(shí)開展網(wǎng)上辦事、手機(jī)警務(wù)、企業(yè)QQ群等工作，提供方便、快捷的服務(wù)。二是延長(zhǎng)服務(wù)鏈，綜合體打破機(jī)關(guān)的上下班制度，提供全天候的服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、接送服務(wù)等形式，為居民提供菜單式服務(wù)。三是延伸服務(wù)度，綜合體要求各社區(qū)警察不僅要提供服務(wù)，而且要保證服務(wù)的質(zhì)量，開展執(zhí)法服務(wù)回訪活動(dòng)、變信訪為下訪等，提升群眾滿意度。

再次，建立了社區(qū)警務(wù)工作警民互動(dòng)機(jī)制。社區(qū)警務(wù)的核心價(jià)值是吸引社區(qū)居民參與社區(qū)管理、化解社區(qū)矛盾糾紛、提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，中心機(jī)制就是建立警民互動(dòng)機(jī)制，在互動(dòng)過程加深警民之間、居民相互之間的溝通、了解。公安群眾工作綜合體設(shè)立了民意采集室，安排專人負(fù)責(zé)民情社意的收集；設(shè)置警民會(huì)談室，在閑聊、宣泄中化解糾紛；建立特別崗，重點(diǎn)解決校園安保、醫(yī)患糾紛等熱點(diǎn)問題。

第四，建立社區(qū)警務(wù)工作社區(qū)資源整合機(jī)制。在一個(gè)社區(qū)里，存在著社區(qū)黨組織、自治組織、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、個(gè)體居民等不同的利益主體，社區(qū)安全、環(huán)境是社區(qū)警民的共同利益，也是社區(qū)各類組織與個(gè)人合作的基礎(chǔ)。群眾工作綜合體在社區(qū)警務(wù)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)警察為主導(dǎo)，推行“接處警聯(lián)動(dòng)、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、維穩(wěn)對(duì)象聯(lián)控、社會(huì)治安聯(lián)防、綜治工作聯(lián)考”的五聯(lián)機(jī)制，協(xié)調(diào)社區(qū)不同主體的利益關(guān)系，形成社區(qū)共建共享機(jī)制。

（三）衢州市“公安群眾工作綜合體”的特色。

衢州市“公安群眾工作綜合體”是社區(qū)警務(wù)的新探索，社區(qū)警務(wù)不是“社區(qū)+警務(wù)”的簡(jiǎn)單疊加。西方社區(qū)警務(wù)的背景是在對(duì)傳統(tǒng)“專業(yè)化”或“現(xiàn)代化”警務(wù)即快速反應(yīng)、強(qiáng)力控制警務(wù)模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上的一種變革。它不僅僅是一種工作方式或者具體做法,更主要、更重要的是一種理念、一種戰(zhàn)略[3]。社區(qū)警務(wù)應(yīng)該是以社區(qū)為導(dǎo)向的警務(wù)工作，“公安群眾工作綜合體”正是踐行了社區(qū)警務(wù)的本質(zhì)工作。

一是服務(wù)性?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”設(shè)立的初始目的是在完成傳統(tǒng)的警務(wù)職能外，為服務(wù)群眾提供機(jī)制，致力于把綜合體打造成群眾家門口的“警務(wù)超市”，通過上門辦證、聯(lián)系開鎖、上門調(diào)處糾紛等形式把綜合體建成群眾的“娘家”，進(jìn)一步豐富社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵。

二是社區(qū)性。社區(qū)警務(wù)處理的大多是居民日常生活的小糾紛，“公安群眾工作綜合體”在化解社區(qū)糾紛上推行“五小工作法”，即“用好小空閑、提供小幫助、開展小懇談、當(dāng)好小教員、排除小隱患”，契合了基層工作的實(shí)際。

三是適宜性?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”在設(shè)置上并非是全面推廣，而是遵循因地制宜的原則，在社區(qū)居民集中的地方、在學(xué)校邊上、在專業(yè)市場(chǎng)上、在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)邊等適宜設(shè)立的“綜合體”地方，優(yōu)先設(shè)立，以便及時(shí)介入和處理事件。

四是多元性。社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是為利益各方達(dá)成利益妥協(xié)的過程，“公安群眾工作綜合體”在處理社區(qū)事務(wù)是承認(rèn)不同主體利益需求的多元性，在不同的綜合體內(nèi)，注重吸引不同的主體參與社區(qū)管理，“公安群眾工作綜合體”為不同利益主體的溝通與妥協(xié)提供了機(jī)會(huì)。

二、衢州市“公安群眾工作綜合體”的價(jià)值分析

衢州市公安局在符合條件的社區(qū)警務(wù)室基礎(chǔ)上，投資200余萬元，改造、建成了53個(gè)群眾工作綜合體，自2011年7月以來，共接待群眾11.6萬余人次，為群眾辦理交通、消防、出入境等證照3600多條，排摸各類不安定隱患1463條，調(diào)解矛盾糾紛866起，重樹了社區(qū)警務(wù)的新形象?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”不僅僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義也蘊(yùn)含著深刻的理論價(jià)值。

（一）“公安群眾工作綜合體”的法律價(jià)值。

“公安群眾工作綜合體”體現(xiàn)了行政法治精神。法治精神是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念，是公平、正義、平等、自由、秩序、安全、人權(quán)以及權(quán)利義務(wù)的一致性等的法治價(jià)值觀的結(jié)晶體，是法治制度建設(shè)的精神支柱。“公安群眾工作綜合體”通過給社區(qū)居民提供公平、正義的服務(wù)，倡導(dǎo)自由、安全的社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民基本權(quán)利保障的目標(biāo)，是法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本途徑。行政法治就是要求行政機(jī)關(guān)按照一定的法律程序辦事，并且政策公開透明，行政“權(quán)力”實(shí)質(zhì)是“職責(zé)”?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”強(qiáng)調(diào)了公安制度建設(shè)的規(guī)范化與科學(xué)化、隊(duì)伍建設(shè)的正規(guī)化與專業(yè)化以及權(quán)力理念的人民化和服務(wù)化，以“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”為目標(biāo)，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障人民群眾權(quán)益。建立治安群防群治體系，建立發(fā)布預(yù)警信息機(jī)制，打擊各類違法犯罪行為。著力解決好關(guān)系到居民利益的民生、民主、民心問題，通過警民溝通，了解社情民意，化解矛盾糾紛，建立安定有序的社會(huì)秩序。這些無疑是行政法治精神的最終體現(xiàn)。

“公安群眾工作綜合體”體現(xiàn)了“以人為本”的法治精神。社會(huì)管理目的就是為了社會(huì)成員生存和發(fā)展的基本要求，解決社會(huì)問題，提高生活質(zhì)量?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”以服務(wù)為導(dǎo)向，為社區(qū)居民的生活提供各種方便。維護(hù)社區(qū)秩序，化解社區(qū)矛盾糾紛，保障居民的基本人權(quán)。規(guī)范公安執(zhí)法，建設(shè)公平正義的執(zhí)法環(huán)境?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”踐行了以人為本、執(zhí)法為民的價(jià)值目標(biāo)。

（二）“公安群眾工作綜合體”的政治價(jià)值。

“公安群眾工作綜合體”擴(kuò)展了警民溝通的空間，完善了社區(qū)共享共建的途徑，奠定了服務(wù)性政府的基礎(chǔ)，這無不體現(xiàn)出了其應(yīng)有的政治內(nèi)涵。

公共參與機(jī)制建設(shè)的政治蘊(yùn)涵在于為權(quán)力與權(quán)利的溝通提供制度的空間。“公安群眾工作綜合體”是公安（代表權(quán)力主體）與社區(qū)居民（代表權(quán)利主體）基于共同利益需求（社區(qū)的安全與秩序）參與到社區(qū)管理過程。社區(qū)居民通過參與必然影響到公共權(quán)力的運(yùn)作過程與目標(biāo)選擇，社區(qū)居民的意志必然會(huì)體現(xiàn)在公安執(zhí)法與服務(wù)中，強(qiáng)化了公安執(zhí)法與服務(wù)的制度化和程序化，使公共權(quán)力趨向于親民與親和。

公共治理的目標(biāo)是善治。善治就是良好的治理，是政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程；在一定的意義上說，就是進(jìn)一步法治化的進(jìn)程?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”實(shí)質(zhì)就是國(guó)家將基層社區(qū)的管理權(quán)力向社區(qū)回歸的過程，是一個(gè)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利共享社區(qū)治理的機(jī)制。通過協(xié)商與對(duì)話機(jī)制，重塑了基層警察形象，重構(gòu)了警民關(guān)系，提高了居民對(duì)政府的信任度?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”表現(xiàn)了基層政府改變了對(duì)社區(qū)的管控模式，揭示了共享共建機(jī)制在基層社會(huì)正逐步發(fā)育。

面臨著基層社會(huì)利益多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的現(xiàn)實(shí)，建立在傳統(tǒng)的街居制上的社區(qū)警務(wù)也面臨著轉(zhuǎn)型。面對(duì)顧客對(duì)政府的“信任危機(jī)”，新公共管理學(xué)派提出了實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的生產(chǎn)者導(dǎo)向的社會(huì)向顧客導(dǎo)向的社會(huì)蟬變的觀點(diǎn)。美國(guó)行政學(xué)者拉塞爾·M·林登認(rèn)為，顧客導(dǎo)向社會(huì)的興起是以選擇機(jī)會(huì)的日益增長(zhǎng)為特征的，顧客開始追求個(gè)性化的選擇[4]。顧客導(dǎo)向要求“政府站在顧客立場(chǎng)思考”，把顧客看作最寶貴的資源，通過直接與顧客互動(dòng)，了解顧客需求，針對(duì)顧客需求生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；為顧客創(chuàng)造利益和價(jià)值，并盡可能地減少顧客成本，通過多元化、便捷化公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，獲取顧客的最大滿意度，并以顧客的滿意作為政府的基本目標(biāo)?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的價(jià)值訴求及實(shí)踐運(yùn)作機(jī)制和“顧客導(dǎo)向”的理念在邏輯上是內(nèi)洽的?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的“主打服務(wù)品牌、主攻資源整合、主抓就地解決、主推警務(wù)創(chuàng)新”的戰(zhàn)略重申了社區(qū)警務(wù)的轉(zhuǎn)型，即從“管控型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，奠定服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

三、衢州市“公安群眾工作綜合體”的再討論

衢州市“公安群眾工作綜合體”實(shí)踐中的法律與政治的正效應(yīng)同時(shí)，也引出了三個(gè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的問題。

（一）誰來管。

社會(huì)管理是由政府、社會(huì)組織、個(gè)人對(duì)社會(huì)運(yùn)行過程進(jìn)行組織調(diào)控的活動(dòng)，目的在于保持良好的社會(huì)秩序，使社會(huì)系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府不再是社會(huì)的唯一管理者，它必須綜合行政與市場(chǎng)機(jī)制、眾多社會(huì)組織、廣大民眾來共同管理社會(huì)公共事務(wù)，才有可能達(dá)到整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定而有序的運(yùn)行狀態(tài)。建立和創(chuàng)新“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局之下必然是社會(huì)管理主體多元化。“公安群眾工作綜合體”除了充分發(fā)揮各警種與駐社區(qū)各單位、居民共同參與外，還定期邀請(qǐng)社區(qū)工作人員、綜治干部、當(dāng)?shù)氐拿耸窟M(jìn)駐“綜合體”，還設(shè)立“政協(xié)委員工作室”、“人大代表工作室”，協(xié)同化解各類矛盾糾紛，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、把問題解決在基層、把隱患消除在基層。問題是，如果設(shè)想中的各類參與主體都缺席的話，“公安群眾工作綜合體”最終只是公安機(jī)關(guān)的“獨(dú)舞”，因?yàn)槠渌鐣?huì)主體只有在涉及自身直接利益的情況下才有參與社會(huì)管理的動(dòng)機(jī)。如果缺乏其他社會(huì)主體的資源加入，單憑公安機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，作為社會(huì)管理創(chuàng)新的“公安群眾工作綜合體”可持續(xù)性還是一個(gè)懸念。

（二）管什么。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)社會(huì)管理的要求不斷提高，社會(huì)管理領(lǐng)域新老矛盾交織疊加。城鄉(xiāng)就業(yè)、收入分配、住房保障等民生問題突出，流動(dòng)人口服務(wù)管理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)建設(shè)管理、社會(huì)組織服務(wù)管理等開放性、流動(dòng)性問題增多，都是社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的管理或服務(wù)有無邊界？從行政權(quán)力的運(yùn)作來看，權(quán)力的膨脹總是到了邊界才會(huì)停止。以社會(huì)治安為主的社區(qū)警務(wù)權(quán)力的邊界在哪里？這是涉及權(quán)力的合法性問題。從“公安群眾工作綜合體”自我設(shè)定的權(quán)限來看，似乎并未局限在社區(qū)警務(wù)范圍內(nèi)。在美國(guó)，警察的權(quán)限是由法律來設(shè)定的，“警察承擔(dān)的任務(wù)各種各樣，有些直接提供給公民。我們考察3種直接服務(wù)供給：(1)巡邏；(2)交通巡邏；(3)犯罪調(diào)查”[5]。 “公安群眾工作綜合體”要求社區(qū)警察延伸服務(wù)面、延長(zhǎng)服務(wù)鏈、延展服務(wù)度。但警察執(zhí)法延伸是需要啟動(dòng)條件的：必須存在發(fā)生違法犯罪行為或侵害公民法益的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性[6]，警察不能因?yàn)樵撌马?xiàng)與自己法定職責(zé)有關(guān)或?yàn)閷砜赡芴幚碓撌马?xiàng)提供方便而主動(dòng)介入，以致當(dāng)事人失去自我協(xié)商的機(jī)會(huì)。即便是警察提供的服務(wù)，也應(yīng)該是有限度的，警察權(quán)限不得過度“熱情”以致干涉私人生活和社區(qū)自治組織的權(quán)限，大包大攬與無所事事一樣，降低了社區(qū)自治的能力，擠壓了社區(qū)自治的空間，也降低了社區(qū)警務(wù)的合法性和社區(qū)自我管理活力。

（三）怎么管。

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)管理方式存在“五輕五重”：第一，在管理主體上，重政府、輕社會(huì)；第二，在管理支點(diǎn)上，重管制、輕服務(wù)；第三，在管理組織上，重機(jī)構(gòu)、輕整合；第四，在管理方法上，重專項(xiàng)、輕常態(tài)；第五，在管理過程上，重要求、輕投入[7]。社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)長(zhǎng)期過程，涉及到理念、手段等諸多因素的制約，“公安群眾工作綜合體”在實(shí)踐中能避免重蹈覆轍嗎？寓管理于服務(wù)之中，是社會(huì)管理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，實(shí)踐中，有幾個(gè)因素導(dǎo)致人們對(duì)“公安群眾工作綜合體”的懷疑。一是秩序重于自由，社區(qū)警務(wù)過于強(qiáng)調(diào)秩序的維持，忽視對(duì)居民自由權(quán)的尊重。二是形式重于實(shí)踐，許多綜合體僅僅是社區(qū)警務(wù)室的翻版，多了人員與標(biāo)語，實(shí)質(zhì)的工作并未有效開展。三是控制重于服務(wù)，社區(qū)警務(wù)中的社會(huì)管理職責(zé)，監(jiān)控重于社會(huì)服務(wù)，服務(wù)是為了更好的監(jiān)控。在這個(gè)意義上說，“公安群眾工作綜合體”是一種控制性的服務(wù)模式。

四、結(jié)語

改革開放以來，政府的職能發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)型，服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)型的方向。公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理是政府社會(huì)管理的重要組成部分，其管理成效直接影響到群眾生活和社會(huì)穩(wěn)定。公安行政也必然跳出傳統(tǒng)的“專政工具”的定性，轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)的根本性變革。在社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)必須在法律的范圍內(nèi)，發(fā)揮積極行政的功能，有理、有序地介入社會(huì)管理，在管理理念、管理主體、管理手段、管理機(jī)制等方面創(chuàng)新，走向積極警務(wù)[8]，努力建設(shè)社會(huì)多元主體共同協(xié)作的社會(huì)管理體系，建設(shè)共建共享的和諧社區(qū)。

[1]程 華.警察權(quán)注疏:從古典到當(dāng)代[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（6）：126-132.

[2]劉宏斌.中國(guó)社區(qū)警務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（4）:18-24.

[3]李健和.關(guān)于社區(qū)警務(wù)幾個(gè)問題的思考[J].公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（1）：44-47.

[4]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府——公共部門再造指南[M].汪大海，吳群芳，等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:1.

[5]奧斯特羅姆,等.公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].上海:上海三聯(lián)書店，2000:43.

[6]封志曄.警察執(zhí)法延伸的理論解讀[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，（3）：52-55.

[7]葉慶豐.創(chuàng)新社會(huì)管理方式的基本思路[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2011，（3）：54-57.

[8]曹 英.積極警務(wù)：內(nèi)涵、價(jià)值與限度[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（5）：42-50.