當代應對突發(fā)性海洋災害的社會動員機制探析

高夢夢，蔡勤禹

（中國海洋大學 青島市 266071）

著名的危機管理專家諾曼·奧古斯丁說過：“每一次突發(fā)事件既包含導致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機會，就是突發(fā)事件管理的精髓[1]?！碑敶话l(fā)性海洋災害問題的日益嚴重化對沿海經濟發(fā)展和人類社會的發(fā)展構成了嚴重威脅，化解突發(fā)性海洋災害這類危機事件對一個國家、民族、社會來說是一個重大考驗，在危機面前，能否有效地進行社會動員以形成國家、民族和社會的整體力量，能否建立強有效的社會動員機制是應對突發(fā)性海洋災害的關鍵之舉。

1 社會動員機制概述

社會動員機制是指“在社會動員的過程中，社會主體協(xié)調社會動員的各種要素，通過合理化的組合將其形成穩(wěn)定的聯(lián)系并轉化為一種穩(wěn)定的活動模式”，通過這一活動模式把政府與社會力量整合起來，以促使政府、社會組織、社會成員共同參與其中，承擔起相應的責任和義務。這種新型社會動員機制的作用不僅僅是一個簡單的或者臨時性的宣傳鼓動工作，而是一項具有明確動員類型、動員過程、動員方式的救災重要活動模式[2]。民間動員機制具有自發(fā)性、及時性、靈活性、針對性等顯著優(yōu)勢，社會動員機制由行政動員機制向社會自身的動員機制的轉化，會使社會動員形成一種合力機制，發(fā)揮出更大的救災抗災效率。

2 應對突發(fā)性海洋災害的社會動員機制

2.1 災害發(fā)生前的社會動員

突發(fā)性海洋災害發(fā)生發(fā)展的幾個階段中，預防是最為關鍵的環(huán)節(jié)，預防可以減輕大量應對、恢復工作，節(jié)省在災中應對和災后恢復重建工作中的人力、物力、財力。

2.1.1 制定和完善應急預案，加強應急演練

面對兇險的突發(fā)性海洋災害，政府及時制定應急運行計劃、建立預警系統(tǒng)、成立應急運行中心、進行災害救援培訓與演練等。著名管理咨詢顧問史蒂文·芬克在《突發(fā)事件管理》一書中指出，每一個當權的人“都應當像認識到死亡和納稅是不可避免的并必須為之做計劃一樣，認識到突發(fā)事件也是不可避免的，也必須為之做好準備。這樣做并不是出于軟弱或是膽怯，而是出于知道自己準備好了之后的力量——學會與命運周旋?！睆慕洕鷮W的角度來說，在危機爆發(fā)前對危機的預防與控制是最有效率也是最經濟的辦法。但不幸的是它往往被忽略，而造成這樣的原因正是由于危機意識的薄弱，使人們不能居安思危，不能認識和預見到各種不確定與風險的產生。

同時，社會組織也被有效地動員起來，制定相應的預案，加入抗災救災的大潮中。例如，寧波是臺風等突發(fā)性海洋災害頻發(fā)的地區(qū)，每年市縣兩級政府和人民群眾抗臺救災的任務都很繁重。為有效配合政府做好突發(fā)性海洋災害的救助，積極探索緊急救助和經常性救助有機結合的有效途徑，該市紅十字會指定相應的應急預案，并納入政府應急預案體系，充分發(fā)揮了紅十字會作為政府在人道救助領域的助手作用。

此外，多層次地開展預案演練工作，制定演練計劃，有針對性地確定重點演練內容，定期開展演練，并組織社會群眾進行相關災害規(guī)避的演習，以提高人們的自救與互救能力[3]。

2.1.2 加強預報服務，及時發(fā)布信息

加強海洋災害的預報服務，為預防和應對災害提前預警。同時，政府、社會組織等利用互聯(lián)網、電視、報紙等大眾媒介向公眾及時、準確、全面地發(fā)布災情信息，新聞媒體迅速地通過多渠道獲得信息并對信息加以分析整合，把搶險救災作為宣傳報道的中心內容，為搶險救災造成強大聲勢，讓公眾個體及時了解災情，減少恐慌，利用已有的危機意識和防范知識做好相應準備，同時積極配合政府的行動，做到有效地防范災害。

2.1.3 強化防災減災教育，提高公眾防災減災意識

加強社會成員的應急防范意識、自救互救的知識和能力，對于提高我們社會整體的應對海洋災害的能力來說是最為有效的措施之一。在災害來臨時，中國的民間組織總能充分展現(xiàn)中華民族在危難時刻的自發(fā)聯(lián)合和抗擊災害的歷史傳統(tǒng)，充分展示民間輔助官方、共紓國難的共同體精神，不同的NGO協(xié)助政府、社區(qū)等聯(lián)合對公民進行防災、減災方面的宣傳教育、社會教育，面向公眾開設防災自救課程和減災培訓班，建設防災體驗中心，免費向市民開放，促使民眾親身體驗災害發(fā)生時的實景，了解災害防范常識等以提高全民族的危機防范意識和應變能力。

2.2 災害發(fā)生時的社會動員

“危機管理的核心內容是迅速地從正常情況轉移到緊急情況的能力[4]”。在非常態(tài)兇險的災害發(fā)生時，全社會的力量應被充分調動起來，以全力保障救災的需要。

2.2.1 政府主導，各部門協(xié)調聯(lián)動

在中國體制中，政府是資源的最大擁有者和分配者，也是大型危機事件的核心應對者。除了掌握大量的有形資源外，還擁有強大的組織資源和動員其他資源的能力[5]。當突發(fā)性海洋災害發(fā)生后，挽救生命是救災初期政府最重要的職責，只有政府才能在很短時間內調動大量的救災資金和物資，甚至動員軍隊投入救災第一線中，在第一時間采取緊急處置手段，及時迅速有效地控制事態(tài)的發(fā)展。

2.2.2 社會動員，群眾參與

面對重大的突發(fā)性海洋災害時，沒有全社會的積極參與和大力支持，完全靠政府的力量來應對災害是不可能的。在突發(fā)性海洋災害的應對過程中，涌現(xiàn)出了以民間自發(fā)組織及小型志愿者群體為形式的社會救助力量。

在一個自然而自由的社會中，社會最基本、最大量、最重要的組織形態(tài)是形形色色的自治性組織，而不是合法壟斷暴力的政府。NGO、企業(yè)組織和各種民間志愿組織及社區(qū)組織會關注在危機時刻政府部門無法或來不及關注的社會成員并予以必要的物質和精神支持，彌補政府行為的不足，使社會的任何一個角落任何一個成員都不被忽視。以中國紅十字會為例，中國紅十字會在歷次救災活動中都發(fā)揮了巨大作用。2012年，受第23號臺風“山神”影響，海南各地普降大到暴雨，截至10月31日，全海南省有三亞、瓊海、萬寧等15個市縣的125個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災，受災人口126.6萬人，直接經濟損失12.7億元?！吧缴瘛痹斐傻氖転那闆r受到海南省紅十字會領導的高度重視，并對救災工作進行了安排部署，根據災情需要送去急救包等救災物資，于10月31日下午驅車送往萬寧縣紅十字會，由當?shù)丶t十字會分發(fā)給受災群眾[5]。

在災害發(fā)生中及發(fā)生后階段，各基層社區(qū)、社團、NGO等組織通常會借助網絡這一信息平臺面向整個社會進行動員，通過博客、微博這類公共交流平臺抑或是許多即時通訊工具（例如QQ），對共處于同一溝通平臺上的熟稔或陌生的網民發(fā)布災害預警信息并進行前期呼吁性、激情式的救災動員，以做好應對突發(fā)性海洋災害的準備。近些年網民對公共事務的參與度顯著提升，網絡民意、民眾的微言推動現(xiàn)實社會前行的力量日漸強大[6]。公眾民意表達活躍，民眾參與度高不僅對公民社會發(fā)育起到“催熟劑”作用，而且在應對突發(fā)性的海洋災害方面所起的作用日漸增強。

應急救援隊伍是應對突發(fā)性海洋災害的基本力量。以臺州日報上的一則報道視之，“浙江海警一支隊官兵主動深入碼頭漁船上宣傳防臺知識，向漁民宣傳最新動向、風力、路徑等相關信息，提醒他們做好準備。[7]”各種不同類型的志愿者也在突發(fā)性海洋災害的應急處置中發(fā)揮著巨大的不可替代的作用，他們可以提供特殊的專業(yè)與技術支持，提供輔助性的工作服務等。志愿者組織，如紅十字會與各種救援和救撈組織，是最基本的反應和恢復組織，政府經常和此類組織簽約以提供服務，對于較小的災難，政府有時完全依賴于各地方紅十字會的援助[8]。

許多NGO通過國際關系，發(fā)揮國際聯(lián)絡的優(yōu)勢，以引起國際社會對災害的關注，施行開門救災，開放救災，募集國外援助，積極籌集物質資源。近年來，我國對世界各地的海洋災害，如印度洋海嘯、美國風災等，都給與了及時和有力的幫助。我國發(fā)生突發(fā)性海洋災害時，各國政府和國際組織也反應及時迅速，給予物質和精神方面的支持與幫助。

災害發(fā)生之時，許多具有公共意識的公民，通過參與非政府組織的工作來表達自己的內心情感，伸出自己的援手，公眾凝聚起來發(fā)揮自己的主動性，形成獨立的自組織能力，以實現(xiàn)危機時刻社會的自我管理。例如，大連市慈善總會作為大連最有活力和影響力的公益組織，發(fā)展成為大連慈善的一個縮影。突發(fā)性的海洋災害發(fā)生時，大連市慈善總會第一時間順勢引導，啟動應急救助募捐機制，主動接收社會各界的愛心捐贈。2007年3月4日，大連遭受幾十年不遇的風暴潮災害時，接收社會各界捐款4 600多萬元[9]。在這次社會捐款中，許多中國企業(yè)家也表示愿意投身公益事業(yè)，承擔起更多的社會責任以回報社會。例如，孫蔭環(huán)代表億達集團這一“成長型企業(yè)”為風暴潮災害受災群眾捐款300萬元。

2.3 災害發(fā)生后的社會動員

突發(fā)性海洋災害發(fā)生過后，社會動員主要著手在以下方面進行：首先是相應基礎設施、軟硬件資源等的恢復重建。各種NGO組織會為災害后的重建募集資金支持，為災后重建提供專業(yè)化的指導。同時，各種媒體也會為災害后的重建工作進行宣傳和社會動員，鼓勵受災群眾凝聚成強大的力量來共同進行恢復重建工作，號召大家振作起來形成一種奮發(fā)向上的社會氛圍，從精神上給予災后重建以強大支持。

其次，在災后社會心理恢復方面，當公眾面對重大突發(fā)性海洋災害時，會給受災群眾帶來“心理的巨大混亂”，脆弱的社會心態(tài)使突發(fā)事件造成“漣漪效應”，讓人類承受遠遠大于突發(fā)事件本身所帶來的壓力，不僅機體的免疫系統(tǒng)嚴重受損，而且整個心理系統(tǒng)也有可能出現(xiàn)嚴重障礙[10]。突發(fā)事件和危機后的心理危機干預治療，能夠有效幫助災民在短時間內克服心理障礙。一些NGO積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，致力于為受災群眾提供心理咨詢服務；社區(qū)組織通過成員之間的心理溝通和互助安慰，同時借助專業(yè)的心理輔導來平復其災后的混亂心態(tài)，使社區(qū)成員互幫互助共渡心理危機。媒體也為災后社會心理的恢復提供有益的導向，幫助受災群眾盡快恢復到正常的生活中來。

3 理順應急機制，動員社會力量，完善應急社會動員機制

從目前來看，在“強政府—弱社會”的總體格局中，近些年應對突發(fā)性海洋災害的社會動員中，其基本狀態(tài)是政府動員的強大態(tài)勢帶領著民間動員，民間動員這一路徑沒有充分地發(fā)揮其作用。而突發(fā)性海洋災害應對中理想的社會動員機制應該是這兩股力量，不是獨立的或依附的，而是各自獨立發(fā)揮作用，最后相互交融匯合在一起共同發(fā)揮作用?；谕话l(fā)性海洋災害應對中社會動員的內在機理，我國現(xiàn)階段進一步完善其應急社會動員機制應做到如下方面：

3.1 加大對民間組織的扶持力度

政府的作用不是萬能的，非政府組織可以成為政府與社會溝通的橋梁，可以協(xié)助政府組織民眾，提高志愿服務，協(xié)調利益關系，維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮“社會穩(wěn)定器”的作用；可以為政府提供專業(yè)性服務，緩解政府資源短缺，減輕政府壓力；還有助于政府職能的轉變，承接政府轉移的事項，避免出現(xiàn)權力的真空。

改革開放以來，雖然非政府組織力量不斷發(fā)展壯大，但相當一部分民間蓬勃發(fā)展起來的“草根型”自發(fā)組織沒有合法身份，法定地位有其模糊性及缺乏必要的監(jiān)管，導致其發(fā)育受到抑制且發(fā)揮的作用效度受阻。此外，我國現(xiàn)有民間組織的職能大多側重于社會福利方面，主要是為弱勢群體服務的，應對災害的專業(yè)性民間組織仍很匱乏[11]。因此，我們對公益性的NGO組織，對某些志趣型的民間組織應該降低登記的門檻，法律上保障其合法身份并對其進行有效監(jiān)管。政府需要引導建立災害救助的專業(yè)性NGO組織。此外，重視強大的政府與分散的、弱小的民間組織進行有效的溝通、協(xié)調和社會協(xié)同，建立起協(xié)同合作機制，最大限度地調動一切社會力量投入到災害救助中。

3.2 進一步完善政府動員

黨和政府要始終作為社會動員的引導者、規(guī)范者和主要組織者，做好應對突發(fā)性海洋災害的主心骨和中流砥柱。政府要協(xié)調好內部行政資源，最大程度地調動、整合利用社會和政府資源，建立包括應急指揮管理、救援行動指揮、專業(yè)救援機構、后勤支援與保障等統(tǒng)一的、強有力的國家和地方分級災害緊急救援管理和指揮體系。建立從中央到地方的危機動員機構，明確不同層級動員機構的權責，避免出現(xiàn)權責不明、互相推諉現(xiàn)象，并充分發(fā)揮災區(qū)基層黨組織的力量和黨員的模范帶頭作用，一切為救災讓路，為更大規(guī)模的社會動員開辟道路。

3.3 加強應急社會動員的法律、制度保障

有效促進災害應對的社會動員行為逐步走向法制化和規(guī)范化，為社會力量參與減災救災提供法律保障。要著力建立健全應對突發(fā)性海洋災害動員的相關法律法規(guī)，如《災害救助社會動員法》等，同時，國家有必要建立一套行之有效的社會動員規(guī)章，為災害應對提供一定的制度保障，為國家平時進行社會動員準備、危機時實施資源動員提供基本依據。此外，要著力加強對非政府力量在突發(fā)性海洋災害應對中的法律、制度保障，如何動員他們參與其中，其具體的權利義務、參加災害處置的權限如何規(guī)制，在現(xiàn)行法律中未作出全面的解釋[12]。

3.4 建立暢通的信息溝通機制

沒有高效合理的信息溝通機制，就沒有高效的動員。規(guī)劃建設災害應急管理信息中心，保障信息暢通，對災害信息實行一元化管理，配置專職信息官，及時、準確、全面地向媒體發(fā)布信息，實現(xiàn)由上至下傳達政府指令和災情，由下至上反饋民情民意的職能。同時，建立海洋災害信息披露制度，及時、公開、透明地向社會公布災情，以穩(wěn)定社會秩序和加強公眾信心，也有助于公眾對政府實施監(jiān)督，提高政府的公信力及災害應對效率。

3.5 提高公民的災害應對能力

社會民眾在災害應對中發(fā)揮了主體性作用，在對民眾平日的常態(tài)管理中，要將公民參與提升到制度建設層面上來，個體公民、社會、政府之間通過制度化的參與平臺和機制，實現(xiàn)災害來臨時的協(xié)同治理，塑造發(fā)達的公民參與文化及整個社會的應急文化和預防文化。著力加強對公民的經常性災害應急教育，比如充分利用社區(qū)這個公共平臺，在社區(qū)中進行應急知識的宣傳和應急能力的教育培訓和演習，以增強民眾的危機意識和防災意識，減少對災時臨時動員的依賴。此外，災害應對需要大量的不同領域的專業(yè)人才，因此，要完善人才儲備機制，加強對災害應急志愿者的教育、培訓、組織和管理，完善分層分級的專業(yè)人員動員機制，以保證抗險救災的有生力量能夠得到有效充足的供給。

[1]Roman R.Augustin：Harvard Business Review on Crisis Management[M].Harvard Business College Press，2001.P1.

[2]朱力，譚賢楚.我國救災的社會動員機制探討 [J].東岳論叢.（社會學研究），2011，（6）：39-45.

[3]本書編寫者編突發(fā)事件應對知識讀本[M].北京：新華出版社，2008.

[4][美]羅伯特·希斯，王成等譯.危機管理[M].北京：中信出版社，2001.

[5]海南省紅十字會急赴災區(qū)分發(fā)救災物資 [EB/OL].http：//www.legaldaily.com.cn/Social_management/content/2012-11/01/content_3952373.htm node=35350，2012-11-01.

[6]你表達了嗎？——看民意“微言”匯聚社會前行力量[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/26/c_114159851.htm.

[7]浙江海警一支隊官兵主動深入碼頭漁船上宣傳防臺知識，向漁民宣傳最新動向、風力、路徑等相關信息，提醒他們做好準備[N].臺州日報，2009.09.15.

[8]郭太生，公共安全危機事件應急管理研究[J].中國人民公安大學學報，2003（6）：77-83.

[9]白曉威.慈善新觀察之大愛如海的大連慈善[EB/OL].日公益時報網，2011.11.08.http：//news.timedg.com/2011-11/08/content_7120555.htm.

[10]秦啟文.突發(fā)事件的管理與應對[M].北京：新華出版社，2004.

[11]張義烈.災害救助需創(chuàng)新社會動員機制[J].中國社會導刊，2008，22：17-25.

[12]張維.非政府力量參與救災法律闕如—專家建議完善應對災害社會動員機制[N].法制日報，2011年5月20日.