社區(qū)檢察部門提起公益訴訟的優(yōu)勢與構(gòu)想

曹衛(wèi)王志強(qiáng)

社區(qū)檢察部門提起公益訴訟的優(yōu)勢與構(gòu)想

曹衛(wèi)＊王志強(qiáng)＊

檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟是理論和立法的必然趨勢。社區(qū)檢察部門具有代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢，包括具有與基層群眾天然的互動和親和，對公益案件信息線索反映及時(shí)靈敏，可以通過檢力下沉促進(jìn)法律監(jiān)督效果以及通過研判管理漏洞助推社會管理創(chuàng)新等。在具體的制度安排上，應(yīng)以受理申請為主、主動介入為輔，跨轄區(qū)的調(diào)查取證由損害結(jié)果發(fā)生地的社區(qū)檢察部門承擔(dān)，案件辦理過程中不宜引入調(diào)解以及探索建立公益訴訟賠償基金等。

社區(qū)檢察部門 公益訴訟 社會管理創(chuàng)新

2012年8月31日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過了新修改的《民事訴訟法》，其中新增了第五十五條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了法律依據(jù)。然而，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門眾多，具體由哪個(gè)部門代表檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提起公益訴訟的主體資格實(shí)踐中爭議頗多，大部分觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由民事行政檢察部門提起。但筆者認(rèn)為，由社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟較民事行政部門具有更大的優(yōu)勢和便利。有基于此，本文擬就社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢以及具體構(gòu)想進(jìn)行分析。

一、我國社區(qū)檢察部門的設(shè)立與現(xiàn)狀

2009年初，最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實(shí)施意見》、《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》等重要文件明確指出：“要把檢察工作服務(wù)科學(xué)發(fā)展的陣地前移,深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū),面對面傾聽和解決人民群眾訴求,積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)。”根據(jù)文件要求，各地開始社區(qū)檢察工作的探索，比如天津市檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過深入走訪調(diào)研，提出了在全市檢察機(jī)關(guān)中開展“法律監(jiān)督工作向基層延伸”的活動，要求各級檢察機(jī)關(guān)要走出去，建立服務(wù)基層、促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的長效機(jī)制。為此，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院首先在轄區(qū)街道建立了社區(qū)檢察室，截至2012年6月，天津市檢察機(jī)關(guān)共設(shè)立了147個(gè)檢察工作室。在上海，2010年6月上海市人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于本市檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)（街鎮(zhèn)）設(shè)立檢察室的意見》，決定在長寧、楊浦、寶山、奉賢、崇明等地開展社區(qū)檢察室試點(diǎn)工作。截至2012年8月，上海市已有16個(gè)基層檢察院設(shè)立了27家社區(qū)檢察室，工作范圍覆蓋75個(gè)街鎮(zhèn)，對應(yīng)監(jiān)督105個(gè)公安派出所。根據(jù)計(jì)劃，上海將于2015年設(shè)立50余個(gè)規(guī)范化檢察室，實(shí)現(xiàn)對全市各區(qū)域的全覆蓋。

縱觀各地社區(qū)檢察部門的工作內(nèi)容，主要包括以下五項(xiàng)：一是承擔(dān)對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督；二是對緩刑、管制、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督；三是接待社區(qū)群眾的舉報(bào)、控告與申訴；四是參與社會治安綜合治理、推動犯罪預(yù)防工作；五是在社區(qū)開展法律教育與宣傳。社區(qū)檢察工作的全面鋪開及與社區(qū)群眾、單位的良好互動，無疑將進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)檢力下沉，推動社會管理創(chuàng)新和延伸法律監(jiān)督觸角。經(jīng)過實(shí)踐探索和發(fā)展，社區(qū)檢察工作在促進(jìn)社區(qū)矯正工作、規(guī)范非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動方面取得了明顯的成效，在未來的發(fā)展方向上，如何突破社會管理創(chuàng)新停留于理論層面的局限，尋求社會管理創(chuàng)新的具體抓手值得探討和研究，代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟無疑是一項(xiàng)新的舉措。

二、社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是理論和立法的必然趨勢，但在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如何運(yùn)作尚無定論，實(shí)踐中一般是由控告申訴部門受理申請，移交民事行政檢察部門審核并起訴，這一模式與現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)職能部門配置相適應(yīng)，但隨著社會的發(fā)展，這一模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)，表現(xiàn)為無法有效發(fā)動群眾參與、對重大公益侵害事件反應(yīng)滯后、調(diào)查取證工作被動、案件辦理進(jìn)程緩慢等，難以適應(yīng)當(dāng)前社會熱點(diǎn)問題信息短、傳播快、影響大的特點(diǎn)。若由社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其優(yōu)勢和意義主要體現(xiàn)為：

1.具有與基層群眾天然的互動和親和

社區(qū)檢察部門設(shè)于基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開在群眾“家門口”，貼近群眾，易獲得基層群眾的信賴。當(dāng)前，上海基層檢察院社區(qū)檢察部門分布于各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），扎根在基層，服務(wù)于群眾民生，基層群眾接觸到社區(qū)檢察官相對比較容易。。平時(shí)社區(qū)檢察官負(fù)責(zé)接待群眾來訪，為群眾答疑解惑，監(jiān)督基層公安派出所，對行政機(jī)關(guān)存在的濫用職權(quán)、瀆職等犯罪線索，社區(qū)檢察部門也可以及時(shí)向反貪、反瀆部門移送案件線索，通過上述工作易贏得群眾的信任，群眾將公益訴訟案件交由社區(qū)檢察部門辦理亦比較放心。另外，從上海社區(qū)檢察部門的人員組成及配置要求來看，社區(qū)檢察部門的檢察官多數(shù)必須具有多年的辦案經(jīng)驗(yàn)，檢察官的級別也較高，在辦理案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和對法律運(yùn)用的熟練程度上都具有十分明顯的優(yōu)勢。由經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官來負(fù)責(zé)公益訴訟案件，可以大大提升公益訴訟案件辦理的質(zhì)量和勝訴的概率，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)社會公平與正義提供較為專業(yè)的法律保障。故相較于其他部門，社區(qū)檢察部門更能有效調(diào)動群眾參與公益訴訟案件的積極性。

2.對公益案件信息線索反映及時(shí)靈敏

當(dāng)前我們處于一個(gè)信息傳播迅捷的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)上博客、微博、微信的快速轉(zhuǎn)發(fā)，使得任何一個(gè)微小的事件都可能在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)展成為一個(gè)受到公眾熱切關(guān)注的公共事件。政府機(jī)關(guān)反應(yīng)不及時(shí)或處置不當(dāng)，都有可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果和惡劣的影響，公益案件更是如此。當(dāng)前，公益案件侵害方多為具備相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的公司和企事業(yè)單位，社區(qū)檢察部門扎根于基層，對轄區(qū)內(nèi)各個(gè)公司和企事業(yè)單位相對比較熟悉，在發(fā)生環(huán)境損害、弱勢群體利益受損等事件時(shí)，往往能夠第一時(shí)間判斷和分析出轄區(qū)內(nèi)最可能的潛在致害者，從而鎖定嫌疑對象，在第一時(shí)間展開調(diào)查取證，查封、保存相關(guān)物證、書證，及時(shí)收集證人證言，對外發(fā)布相關(guān)信息和案件進(jìn)展，從而較早地制止網(wǎng)絡(luò)謠傳，消除公眾對政府機(jī)關(guān)的各種猜測和質(zhì)疑。同時(shí)，第一時(shí)間收集到的原始證據(jù)，也最有助于夯實(shí)公益訴訟的證據(jù)基礎(chǔ)。

3.通過檢力下沉促進(jìn)法律監(jiān)督效果

在對公安派出所、司法所、街道、企事業(yè)單位等基層機(jī)關(guān)和組織開展法律監(jiān)督方面，缺乏“抓手”一直是檢察監(jiān)督的難點(diǎn)甚至是盲點(diǎn)。社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正是檢力下沉、推升法律監(jiān)督社會效果的有效抓手，一方面，可以有效督促相關(guān)政府機(jī)關(guān)和部門及時(shí)履行職責(zé)，避免或消除行政不作為現(xiàn)象；另一方面，也可以及時(shí)糾正相關(guān)涉案企事業(yè)單位的違法現(xiàn)象，引導(dǎo)其注重公眾利益，減少產(chǎn)生引起公益訴訟的可能。此外，通過以案釋法來加強(qiáng)法律宣傳和法律教育的效果也明顯優(yōu)于書面教育，從而有效提升轄區(qū)內(nèi)各單位及管理人員的法律意識，有助于刑事犯罪和民事侵權(quán)案件的預(yù)防。

4.研判管理漏洞助推社會管理創(chuàng)新

檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅在于打擊和追究犯罪，更重要的是要加強(qiáng)犯罪預(yù)防，而預(yù)防犯罪重要的一環(huán)就是促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。時(shí)代在發(fā)展，社會在變遷，如果社會管理跟不上則會影響社會的和諧穩(wěn)定。近年來，如何通過履行檢察職能推動社會管理創(chuàng)新一直是檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不斷探索的命題。公益致害案件背后所隱藏和折射出的往往都是企業(yè)管理、機(jī)關(guān)管理、社會管理方面存在的漏洞，通過將公益訴訟案件交由最前線的社區(qū)檢察部門辦理，可以有效地分析和總結(jié)出案件背后所存在的問題，根據(jù)問題性質(zhì)的嚴(yán)重程度通過制發(fā)檢察建議、糾正違法通知等手段，來促進(jìn)和完善相關(guān)部門和單位的規(guī)章制度，針對社會普遍存在的類似問題，層報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)，針對類似問題在更高層面進(jìn)行研究并提出解決方案，以有效彌補(bǔ)社會管理漏洞，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

三、社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的構(gòu)想

承上所述，由社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在諸多優(yōu)勢，在具體制度的設(shè)計(jì)上，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.以受理申請為主、主動介入為輔

對于公益訴訟案件，在提訴的主體上，受害人往往屬于弱勢群體，提訴與參訴都是困難重重，受害人向檢察機(jī)關(guān)請求支持或代為起訴的，社區(qū)檢察部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理。一般情況下，對于受害人屬于特定少數(shù)、社會危害不大的，受害人不愿意檢察機(jī)關(guān)起訴或者更偏向于自訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重受害人對訴權(quán)的自由處分。但對于受害人因受到恐嚇、受害人屬于不特定的多數(shù)、受害人數(shù)多、流動性大的、在社會上造成惡劣影響的，即使受害人沒有提訴，社區(qū)檢察部門亦可主動介入調(diào)查，提起訴訟，追究致害人的責(zé)任，以彌補(bǔ)不特定多數(shù)人的損失，消除公益案件造成的不良社會影響。

2.跨區(qū)的調(diào)查取證由損害結(jié)果發(fā)生地的社區(qū)檢察部門承擔(dān)

在公益訴訟案件中，諸如大氣污染、水體污染、傳染病病原體擴(kuò)散等的損害結(jié)果往往波及多個(gè)轄區(qū)，對于損害結(jié)果發(fā)生地跨區(qū)域的，由該區(qū)域的共同上級檢察機(jī)關(guān)指定基層檢察機(jī)關(guān)辦理或由該上級檢察機(jī)關(guān)自己辦理。而在查找損害源、侵害人、證明侵害行為與侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系方面,筆者主張由各個(gè)轄區(qū)的社區(qū)檢察部門承擔(dān)。因?yàn)殡S著時(shí)間的流逝，上述證據(jù)很容易遭到自然破壞、人為毀滅或者事后難以提取。社區(qū)檢察部門身處一線，有基層群眾的支持，獲取信息的渠道較多，更容易及時(shí)封存和提取相關(guān)證據(jù)。對于損害結(jié)果跨區(qū)域的，由各個(gè)社區(qū)檢察部門將獲取的證據(jù)移送至有權(quán)提訴機(jī)關(guān)，這樣既可以在提訴環(huán)節(jié)最大限度、最大范圍地保障受害群眾的權(quán)益，又可以在調(diào)查取證環(huán)節(jié)確保取證質(zhì)量。

3.案件辦理過程中不宜引入調(diào)解

社區(qū)檢察部門在辦理公益訴訟案件的過程中不宜適用調(diào)解，這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)代表國家和社會公共利益提起民事公訴，其相應(yīng)的訴訟利益屬于國家或社會公眾，檢察機(jī)關(guān)無實(shí)體處分權(quán)。因此，一般情況下檢察機(jī)關(guān)無權(quán)放棄訴訟請求，訴訟過程中也不適用調(diào)解制度。另外，一般而言，公益訴訟案件背后潛藏的是違法犯罪現(xiàn)象，暴露出的是企業(yè)管理制度的漏洞與企業(yè)法人社會公德心的缺失，案件辦理過程中引入調(diào)解無疑將使上述問題被掩蓋，而警醒社會的意義與檢察監(jiān)督的效果都將大打折扣。

4.探索建立公益訴訟賠償基金

對于通過公益訴訟獲得的賠償，應(yīng)留有余量建立公益訴訟基金，?？顚Ｓ?，應(yīng)對后續(xù)賠付或者符合條件需救助的特定情況。這是因?yàn)閷τ诠嬖V訟案件，現(xiàn)實(shí)中因?yàn)槭芎φ咄遣惶囟ǖ娜后w，有的不愿惹官司、嫌麻煩，有的迫于生計(jì)無暇顧及，有的抱著吃點(diǎn)小虧忍忍就算了的想法而避免介入訴訟。但公益訴訟案件的侵害結(jié)果往往具有潛在性，部分受害人在訴訟提起乃至終結(jié)時(shí)侵害結(jié)果可能尚未顯現(xiàn)，在侵害結(jié)果出現(xiàn)或者損害進(jìn)一步擴(kuò)大后，又不得不追究侵害方，對于受害人而言，還可能伴隨著難以承擔(dān)的高額醫(yī)療費(fèi)用。另一方面，侵權(quán)方可能存在破產(chǎn)、注銷或資產(chǎn)不足已無力賠償?shù)惹樾?，受害人難以取得補(bǔ)償。對此，可主張受害人向社區(qū)檢察部門申請獲得公益訴訟賠償基金救助，對產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用可先行墊付，對受害人勝訴、侵害方卻無力賠償?shù)奶囟ㄇ樾蝿佑没鹩枰跃戎?，從物質(zhì)層面確保公平與正義落到實(shí)處。

綜上所述，社區(qū)檢察部門代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一項(xiàng)新的舉措探討，能進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)檢力下沉、推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，延伸法律監(jiān)督觸角。■

*曹衛(wèi)、王志強(qiáng)，上海市虹口區(qū)人民檢察院社區(qū)檢察室。