檢察建議推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新之我見

郭秀峰

檢察建議推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新之我見

郭秀峰＊

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會(huì)管理創(chuàng)新的一種方式，已被各級(jí)檢察機(jī)關(guān)所廣泛運(yùn)用。但是，在實(shí)踐中，檢察建議也因主客觀原因?qū)е缕湓谕苿?dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新中存在一些缺陷和不足。筆者結(jié)合自己在醴陵檢察院的工作實(shí)踐，通過(guò)分析檢察建議在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中的優(yōu)缺點(diǎn)，提出應(yīng)對(duì)建議，以期能對(duì)運(yùn)用檢察建議推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新有所裨益。

檢察建議 社會(huì)管理 創(chuàng)新

一、檢察建議在社會(huì)管理創(chuàng)新中的積極作用

檢察建議為檢察機(jī)關(guān)特別是業(yè)務(wù)部門參與社會(huì)管理創(chuàng)新提供了有效形式，推動(dòng)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的深入發(fā)展，取得了積極的法律效果和社會(huì)效果。

1.通過(guò)檢察建議促進(jìn)相關(guān)行業(yè)建章立制。醴陵檢察院堅(jiān)持“偵防一體化”辦案思路，以辦理涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件為重點(diǎn)，分析犯罪成因，積極查找制度漏洞，促進(jìn)農(nóng)村基層單位建章立制。如該院在查辦5名“村官”挪用土地補(bǔ)償款案中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)涉農(nóng)惠農(nóng)等專項(xiàng)資金監(jiān)督管理中存在漏洞，該院及時(shí)向醴陵市政府提出檢察建議，建議專項(xiàng)資金直補(bǔ)到個(gè)人賬戶，減少了中間環(huán)節(jié)的流動(dòng)，得到醴陵市政府采納，并在全市范圍內(nèi)施行。該院在查辦一小學(xué)校長(zhǎng)等4人貪污窩案后，向教育局發(fā)出檢察建議，督促該局出臺(tái)《關(guān)于禁止中小學(xué)違規(guī)收費(fèi)的決定》，受到廣大學(xué)生家長(zhǎng)好評(píng)。

2.通過(guò)檢察建議加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法單位的監(jiān)督。該院在辦理上級(jí)院交辦的攸縣原消防大隊(duì)長(zhǎng)、教導(dǎo)員李某貪污受賄100余萬(wàn)元案，醴陵市原勞動(dòng)局原書記曾某等3人受賄140余萬(wàn)元窩案后，通過(guò)出具檢察建議書，促進(jìn)醴陵市10余家有審批權(quán)限的單位落實(shí)了工程驗(yàn)收、審批流程、行業(yè)事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目等多項(xiàng)制度的公開，規(guī)范了行政執(zhí)法單位執(zhí)法行為。

3.通過(guò)檢察建議強(qiáng)化對(duì)特殊人群的幫教管理。特殊人群是社會(huì)管理的難點(diǎn)也是重點(diǎn)。2011年，醴陵市檢察院先后兩次組織干警對(duì)醴陵市500余名社區(qū)服刑人員開展摸底調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果撰寫了題為《強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)踐探索》調(diào)研報(bào)告。報(bào)告出爐后，該院及時(shí)依據(jù)調(diào)研報(bào)告中所收集整理的社區(qū)矯正工作中存在的困難和問題向醴陵市政法委發(fā)出一份針對(duì)性強(qiáng)的檢察建議。醴陵市政法委在收到調(diào)研報(bào)告和檢察建議后，成立了包括公檢法司、民政、財(cái)政等18家單位在內(nèi)的醴陵市社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，完善和制定了相關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作制度，著重解決了各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合問題，為醴陵市社區(qū)矯正工作的健康有序運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。此外，該院亦注重運(yùn)用檢察建議積極做好未成年人犯罪懲處和預(yù)防工作。例如，該院去年在辦理一起強(qiáng)奸未成年初二女學(xué)生系列案中所暴露出來(lái)的教育缺失問題，并根據(jù)對(duì)未完成九年義務(wù)教育未成年人犯罪的統(tǒng)計(jì)結(jié)果向醴陵市教育局發(fā)出針對(duì)性強(qiáng)的預(yù)防建議。醴陵市教育局在收到建議后，積極開展了關(guān)于預(yù)防和杜絕未完成九年義務(wù)教育未成年人犯罪的專題調(diào)研工作，并出臺(tái)了多項(xiàng)預(yù)防舉措，取得了良好的教育效果和社會(huì)效果。

4.通過(guò)檢察建議優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。醴陵市檢察院緊緊圍繞“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”大局，在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)在日常管理中存在薄弱環(huán)節(jié)的，深入剖析原因、精心研究對(duì)策，全力保障企業(yè)權(quán)益，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。2009年以來(lái)，該院向九家企業(yè)發(fā)出檢察建議書11份，內(nèi)容涉及財(cái)務(wù)管理、職責(zé)分配、人員準(zhǔn)入等各個(gè)方面近百條，幫助企業(yè)建章立制20余項(xiàng)。檢察建議書發(fā)出后，該院積極與發(fā)案企業(yè)溝通交流，促使相關(guān)負(fù)責(zé)人引起重視，督促其認(rèn)真整改落實(shí)，反饋率達(dá)到80%以上。有的案發(fā)企業(yè)還邀請(qǐng)案件承辦檢察官到該單位進(jìn)行針對(duì)性普法宣傳教育。

二、檢察建議在司法實(shí)踐中存在的問題

檢察建議在深化社會(huì)管理創(chuàng)新方面發(fā)揮著重要的作用，但是，不可否認(rèn)，由于相關(guān)法律的缺失、管理的不規(guī)范等諸多因素，檢察建議工作還存在著不少問題亟待解決。

1.剛性約束力不強(qiáng)。在目前我國(guó)法律體系中，最直接的法律依據(jù)是最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，但該規(guī)定的效力是處于法律之下的。因此檢察建議的權(quán)威和效力得不到有效保障，對(duì)于被送達(dá)者也沒有強(qiáng)制約束力。因此，檢察建議需要盡快納入相關(guān)法律條文中，明確其法律地位，使其法律權(quán)威得以加強(qiáng)。

2.管理機(jī)制不完善，規(guī)范性不強(qiáng)。按照最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》規(guī)定，各級(jí)人民檢察院辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書的文稿審核、編發(fā)工作。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，檢察建議往往是由各業(yè)務(wù)部門具體制發(fā)。對(duì)于檢察建議的管理，一些檢察院不實(shí)行集中管理和留底存檔，編號(hào)也不統(tǒng)一，而是由各業(yè)務(wù)部門獨(dú)立編號(hào)并隨案件入卷歸檔。這些因素導(dǎo)致檢察建議管理混亂，也為日后的查找和落實(shí)工作帶來(lái)不便。

3.內(nèi)容缺乏針對(duì)性，可操作性不強(qiáng)。 檢察建議的質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在內(nèi)容空洞，建議雷同，可操作性差。另外，目前制發(fā)的檢察建議較少對(duì)產(chǎn)生問題的深層次原因進(jìn)行分析，往往只是針對(duì)個(gè)案問題提出建議，而針對(duì)某類問題的綜合建議較少，有深度和影響力的檢察建議就更少。

4.檢察建議跟蹤落實(shí)不到位，實(shí)效性不強(qiáng)。有些檢察建議發(fā)出后，未能得到具體落實(shí)，有些檢察機(jī)關(guān)沒有建立健全檢察建議跟蹤監(jiān)督回訪制度，對(duì)檢察建議的回訪監(jiān)督工作沒有明確責(zé)任部門，這樣檢察建議從形式上是完成了工作任務(wù)，但是沒有取得應(yīng)有的實(shí)效。

三、完善檢察建議工作的若干對(duì)策

1.規(guī)范管理，增強(qiáng)助推創(chuàng)新社會(huì)管理的規(guī)范性。一是規(guī)范檢察建議的文書制作。在內(nèi)容上，規(guī)定應(yīng)列明所辦理案件或事項(xiàng)的名稱、特點(diǎn)，凸顯的問題、原因及解決的措施，并附檢察建議反饋表。在管理上，要求由辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)文稿編號(hào)管理，建立臺(tái)賬，對(duì)發(fā)出時(shí)間、內(nèi)容、要求發(fā)案單位整改的期限和整改效果予以登記。同時(shí)，將檢察建議的工作情況納入對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法干警的考核和績(jī)效考評(píng)。二是規(guī)范檢察建議的適用范圍。對(duì)發(fā)案單位存在的個(gè)案問題，只對(duì)該單位提出建議，對(duì)行業(yè)存在的共性問題，向行業(yè)主管部門提出建議，同時(shí)將建議抄報(bào)上級(jí)主管單位。三是規(guī)范檢察建議的制發(fā)程序。落實(shí)審批制度，在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)需要提出檢察建議的，由承辦人提出，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人復(fù)核報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審查，由檢察長(zhǎng)簽發(fā)。規(guī)范送達(dá)制度，檢察建議書由承辦人向被建議單位送達(dá)，實(shí)行送達(dá)回證簽收制度，要求說(shuō)明發(fā)出檢察建議的理由，了解被建議單位的負(fù)責(zé)人及聯(lián)系辦法，以便保持聯(lián)系，方便督促檢查。

2.創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)助推創(chuàng)新社會(huì)管理的針對(duì)性。一是推行專題調(diào)研機(jī)制。對(duì)執(zhí)法辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理漏洞和隱患，組織專門力量收集相關(guān)信息資料，全面分析案情，深入剖析個(gè)案根源，深入查找社會(huì)管理中的問題，并對(duì)重大問題撰寫專題調(diào)研報(bào)告。如該院去年組織干警對(duì)社區(qū)矯正服刑人員進(jìn)行專題調(diào)研，該調(diào)研報(bào)告先后被高檢院常務(wù)副檢察長(zhǎng)胡澤君、湖南省檢察院檢察長(zhǎng)龔佳禾等領(lǐng)導(dǎo)批示肯定。二是構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)與涉案單位及其上級(jí)主管部門溝通交流，建立互動(dòng)機(jī)制，在案發(fā)后深入案發(fā)單位尋找發(fā)案根源，查找漏洞，提出加強(qiáng)管理、完善制度的建議，增強(qiáng)檢察建議的針對(duì)性和實(shí)效性。三是推行釋法說(shuō)理機(jī)制。注重對(duì)檢察建議的形式和內(nèi)容嚴(yán)格把關(guān)，要求論理嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯縝密、切中要害；注重對(duì)被建議單位不理解的問題釋法說(shuō)理，使其明確《檢察建議書》是檢察機(jī)關(guān)的法律文書，讓其既領(lǐng)會(huì)精神，又知曉意圖。

3.注重落實(shí)，增強(qiáng)助推創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)效性。一是注重跟蹤督促。檢察建議書發(fā)出后，要求被建議單位及時(shí)填報(bào)檢察建議反饋表，確定承辦人跟進(jìn)了解檢察建議執(zhí)行情況和整改中存在的困難，幫助被建議對(duì)象排憂解難。規(guī)定由送達(dá)人在檢察建議發(fā)出后15個(gè)工作日內(nèi)采取座談、實(shí)地調(diào)研等方式對(duì)被建議單位進(jìn)行回訪，相互交流并征求意見，了解被建議單位在落實(shí)檢察建議過(guò)程中存在的問題及困難，協(xié)助被建議單位落實(shí)整改措施。二是注重定期回訪。重視提出檢察建議的后續(xù)工作，每份檢察建議提出后安排專人跟蹤落實(shí)，跟進(jìn)了解檢察建議執(zhí)行情況和整改中存在的困難，幫助被建議對(duì)象排憂解難。三是注重通報(bào)督查。對(duì)于重要的檢察建議或被建議單位拒不采納的，該院及時(shí)向其主管部門或上級(jí)部門進(jìn)行通報(bào)，與被建議單位上級(jí)主管部門共同督促、協(xié)助檢察建議落到實(shí)處。■

*郭秀峰，湖南株洲醴陵市人民檢察院政工科副科長(zhǎng)。