基層檢察院創(chuàng)新推進預(yù)防機制建設(shè)初探

俞偉

基層檢察院創(chuàng)新推進預(yù)防機制建設(shè)初探

俞偉＊

當前，上海浦東作為改革的前沿陣地正面臨著二次創(chuàng)業(yè)的挑戰(zhàn)，承載著創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要使命。檢察機關(guān)在新形勢下，如何推動社會管理創(chuàng)新，推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，營造廉潔社會環(huán)境，在理論和實踐上進行了積極的探索，取得了重要進展，并形成了有益經(jīng)驗?；鶎訖z察機關(guān)把專業(yè)化和社會化預(yù)防工作機制建設(shè)作為預(yù)防工作的重中之重引向深入，就必須進一步深化體制機制改革創(chuàng)新，更新理念，以取得實效。

基層檢察機關(guān) 創(chuàng)新推進 預(yù)防職務(wù)犯罪 工作機制

黨的十八大報告關(guān)于“依法治國”的論述和要求，是我國今后一段時期內(nèi)應(yīng)當遵循的發(fā)展目標。創(chuàng)新推進基層檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制建設(shè)，是加強社會建設(shè)和廉潔政治建設(shè)的重要內(nèi)容及有效途徑。

當前，上海浦東作為改革的前沿陣地正面臨著二次創(chuàng)業(yè)的挑戰(zhàn)，承載著創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要使命。檢察機關(guān)在新形勢下，如何推動社會管理創(chuàng)新，推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，營造廉潔社會環(huán)境，在理論和實踐上進行了積極的探索，取得了重要進展，并形成了有益經(jīng)驗。基層檢察機關(guān)把專業(yè)化和社會化預(yù)防工作機制建設(shè)作為預(yù)防工作的重中之重引向深入，就必須進一步深化體制機制改革創(chuàng)新，更新理念，以取得實效。

一、推進廉潔保障社會管理創(chuàng)新的基本經(jīng)驗

近年來，浦東新區(qū)檢察院以專業(yè)化和社會化機制創(chuàng)新為重要抓手，將預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制建設(shè)的目標任務(wù)加以科學(xué)化、系統(tǒng)化，在一些重點領(lǐng)域，如“中國商飛公司重大工程和科研項目建設(shè)”、“迪士尼項目動拆遷及主題、配套工程建設(shè)”、“上海中心大廈工程建設(shè)廉潔保障中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)——上海飛機設(shè)計研究院等專家型人才集聚的單位提供具體的法紀法律服務(wù)，檢企聯(lián)手、共同研究預(yù)防措施和方式方法”等方面取得了顯著成果，形成了有力推進預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制建設(shè)的合力。

（一）通過預(yù)防項目化管理、預(yù)防措施配套建設(shè)，以達到有針對性、有效性的預(yù)防目的為基本動力

以項目化管理狠抓落實，對創(chuàng)新的試點工作和重點工程按照項目化要求進行立項、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查，努力做到內(nèi)容清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險可控；以預(yù)防調(diào)查、檢察建議、警示教育為手段，筑牢黨員干部思想道德防線，推進廉潔環(huán)境建設(shè)，對符合條件的預(yù)防創(chuàng)新項目給予支持；以政策體系保障預(yù)防項目創(chuàng)新，構(gòu)建立體預(yù)防政策支持體系，以取得實效。例如：檢察機關(guān)、中國商飛公司專家型人才“服務(wù)八法”就是進行預(yù)防項目管理取得的成效。

（二）以規(guī)范化、標準化、成效化為預(yù)防工作的重要手段

在浦東率先構(gòu)建專業(yè)化和社會化預(yù)防工作模式和標準，以及制度設(shè)計導(dǎo)向等區(qū)域標準在內(nèi)的具有浦東特色的專業(yè)化預(yù)防標準體系；以規(guī)范化和標準化促進專業(yè)化預(yù)防工作可持續(xù)發(fā)展，并以專業(yè)化和社會化預(yù)防標準為依據(jù)在浦東深入開展專業(yè)化預(yù)防創(chuàng)建示范實例活動。諸如“上海中心”大廈工程建設(shè)，排查重要崗位廉政風(fēng)險點，建立防范措施，形成標準和操作手冊，與工程建設(shè)合規(guī)管理同步運行。

（三）以規(guī)制體系建設(shè)為預(yù)防工作的重要保障

將預(yù)防創(chuàng)新理念，促進社會管理融入各類規(guī)制體系，形成符合國家法規(guī)規(guī)范和本地區(qū)實際情況的實施意見和辦法；通過規(guī)制落實預(yù)防創(chuàng)新目標、建立符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，為浦東“二次創(chuàng)業(yè)”提供廉潔保障的總體設(shè)想等規(guī)劃機制。把預(yù)防創(chuàng)新項目的廉潔目標分解、細化到單位的各個部門，同時強化規(guī)制的權(quán)威，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各個方面的預(yù)防廉潔目標和創(chuàng)新經(jīng)驗。諸如檢察機關(guān)與區(qū)紀委、監(jiān)察局、建交委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范重大工程爭創(chuàng)“雙優(yōu)”活動，把廉政責(zé)任落到實處，抓出實效等。

二、專業(yè)化和社會化預(yù)防工作機制建設(shè)面臨的主要體制、機制障礙

黨的十八大報告指出：建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系到人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。預(yù)防工作機制建設(shè)的關(guān)鍵所在就是服務(wù)大局，就要主動融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，為努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供廉潔、法治保障，作出積極貢獻。就目前預(yù)防工作機制現(xiàn)狀來講，包括以下幾個主要障礙。

（一）以傳統(tǒng)管理制度滯后為核心的不符合市場運行規(guī)律的障礙

就現(xiàn)代社會管理體制方面而言，檢察機關(guān)預(yù)防工作機制要圍繞社會管理體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的合力，檢察機關(guān)有責(zé)任提供廉潔方面的監(jiān)督與法治保障，亟待深化、完善各項配套制度；現(xiàn)代社會組織體制方面，在加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系中，檢察機關(guān)要提供廉潔服務(wù)和過程制度設(shè)計，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會管理創(chuàng)新機制；社會體制改革方面，檢察機關(guān)要注重源頭治理、動態(tài)管理，注意發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，通過檢察建議、預(yù)防咨詢提高立法建議和決策參考水平，從而提高干部管理現(xiàn)代社會的治理能力和法治水平等等。

（二）以城鄉(xiāng)二元分立為核心的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)廉潔目標發(fā)展體制機制障礙

生態(tài)文明建設(shè)方面，在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，檢察機關(guān)預(yù)防工作機制要著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、廉潔發(fā)展，加強制度指導(dǎo)，營造廉潔、綠色環(huán)境，體現(xiàn)公平正義，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，加強責(zé)任問責(zé)和責(zé)任追究制度建設(shè)。以上這些亟須總結(jié)推廣試點經(jīng)驗，擴大預(yù)防廉潔覆蓋范圍。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村建設(shè)廉潔教育覆蓋示范亟待由點向面鋪開，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸機制的廉潔教育有待加強；基本公共服務(wù)方面，在農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障、就業(yè)服務(wù)等方面，加強廉潔教育覆蓋面的機制有待完善和深化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的廉潔目標和服務(wù)廉潔保障有待突破。

（三）以職能權(quán)責(zé)分離交叉重疊為核心的行政管理體制機制障礙

在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)，多謀民生之利，多解民生之憂，多謀執(zhí)政之理，努力讓人民過上更好生活，使社會環(huán)境更加廉潔文明。

在整體推進懲防體系建設(shè)中，要克服現(xiàn)行行政管理體制下相關(guān)部門擁有的職權(quán)與承擔(dān)的責(zé)任不對稱的情況。一方面，單純由省市進行統(tǒng)籌手段，力度有限，亟須探索建立更加有效的橫向縱向的協(xié)調(diào)機制；另一方面，打破現(xiàn)行行政管理體制層級，對國家工作人員和非國家工作人員廉潔管理，進行分類和分區(qū)域管理。區(qū)分國有出資企業(yè)、股份公司、民營企業(yè)以及社會民眾，逐步形成對社會、社區(qū)、人的管理的轉(zhuǎn)型，按照全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標，構(gòu)建社會廉潔目標、階段效果和總體要求，建立運行有效的整體預(yù)防制度體系，促進社會和諧發(fā)展。

三、深化基層檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制建設(shè)及創(chuàng)新發(fā)展的基本著力點

黨的十八大報告強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”。創(chuàng)新推進基層檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制建設(shè)，應(yīng)根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃和黨的十八大報告提出的戰(zhàn)略部署和要求，參考發(fā)達國家和地區(qū)廉政建設(shè)的情況和啟示，結(jié)合浦東工作的實際，把握以下幾個著力點。

（一）推進廉潔目標覆蓋面的體制機制創(chuàng)新

要科學(xué)推進預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式，創(chuàng)新社會管理制度，全面推進依法治國方略。要改變以往檢察機關(guān)在計劃經(jīng)濟條件下形成的預(yù)防主體對象范圍過窄，難以設(shè)計整體社會廉潔意識培養(yǎng)的弊端；順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，圍繞國家機關(guān)、事業(yè)單位和依法委托從事公務(wù)以及國家出資企業(yè)、股份公司、民營企業(yè)及其他領(lǐng)域，加強重點領(lǐng)域的預(yù)防措施，細化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制力；試點公有制經(jīng)濟條件下行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與財政支付決策權(quán)的分離，讓員工的經(jīng)濟利益與企業(yè)廉政建設(shè)捆綁發(fā)展，真正做到民主監(jiān)督。

加強廉潔管理、監(jiān)督檢查、制度設(shè)計建設(shè)，健全預(yù)防廉潔教育模式和方法，擴大廉潔目標覆蓋面，拓寬預(yù)防領(lǐng)域，抓住有針對性和有效性的預(yù)防著力點，增強全社會學(xué)法、遵法、守法、用法意識，筑牢黨員干部制度防線和思想防線，有效預(yù)防職務(wù)犯罪案件的頻頻發(fā)生，促進廉潔文明生態(tài)社會建設(shè)。

（二）深化專業(yè)化和社會化預(yù)防工作的體制機制創(chuàng)新

黨的十八大報告指出：全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。檢察機關(guān)預(yù)防工作機制建設(shè)的重點要放在預(yù)防監(jiān)督機制建設(shè)上，突出專業(yè)化和科學(xué)化，形成干部清正不想為、政府清廉不能為、政治清明不敢為的廉潔環(huán)境。這些亟須專門檢察機關(guān)和社會化行政執(zhí)法機關(guān)以及街鎮(zhèn)、社區(qū)聯(lián)合，發(fā)揮各自專業(yè)化優(yōu)勢，體現(xiàn)檢察機關(guān)專門化特色，加強重點預(yù)防思路設(shè)計和對策研究。研究廉政預(yù)防制度、措施和工作方式、方法，部署階段性預(yù)防重點工作，形成有的放矢的整體預(yù)防措施和工作合力，大力傳播專業(yè)化和社會化廉政預(yù)防文化教育的重點內(nèi)容，增強預(yù)防實例的警示教育功能，完善各項預(yù)防配套制度建設(shè)，從而更加科學(xué)、有效地防治腐敗，促進社會管理創(chuàng)新。

（三）強化社區(qū)預(yù)防宣傳教育的體制機制創(chuàng)新

黨的十八大報告指出：要深入開展社會主義核心價值體系學(xué)習(xí)教育，用社會主義核心價值體系引領(lǐng)社會思潮、凝聚社會共識。

1.要及時掌握社情民意，準確把握社區(qū)預(yù)防工作的側(cè)重點。充分利用檢察機關(guān)的資源優(yōu)勢，開展多種形式的廉政宣傳教育實踐活動。其內(nèi)容包括：開展警示教育，開展預(yù)防咨詢活動，研究相關(guān)單位或機構(gòu)如何完善各項預(yù)防機制；組織召開以案論法或廉政座談會，用身邊的案例教育黨員干部廉潔從政；通過廉政教育圖片巡展，廉政公益廣告上電視，警示教育片播放，擴大廉政宣傳教育的實際效果。

2.開展預(yù)防宣傳教育咨詢活動。通過座談會、研討會、專題調(diào)研等不同形式，傾聽群眾意見，改進預(yù)防工作的方式方法，解決實際工作中遇到的新情況、新問題，切實幫助民眾排憂解難。

3.針對社區(qū)群眾反映的國家工作人員特別是基層組織的職務(wù)犯罪的現(xiàn)象，進行梳理，對帶有苗頭性、傾向性的問題，組織預(yù)防調(diào)查分析，提出前瞻性思考，提出體制機制改革建議，創(chuàng)新社會管理制度，從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。有效解決群眾反映強烈的突出問題，使國家工作人員和非國家工作人員知曉什么可以做，什么不可以做的廉潔守紀的行為準則，自覺接受社會監(jiān)督，樹立新時期國家工作人員親和、便民、誠信、高效、廉潔的社會形象。

（四）加強預(yù)防干部研究社會管理體制機制創(chuàng)新

檢察機關(guān)預(yù)防工作在某些地區(qū)往往有它的局限性，屬于一般的實踐活動。有時因為人手少，忙不過來，力不從心，無暇從社會管理體制機制上深入研究，以至于預(yù)防效果有時不夠明顯。一邊搞預(yù)防，一邊大要案頻頻發(fā)生，在群眾中容易造成不良影響。

因此今后要加強的工作重點包括：

1.大力宣傳檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)推廣，促進社會誠信體系建設(shè)。本院將《上海市政府采購和建設(shè)工程招投標領(lǐng)域行賄犯罪檔案查詢制度實施辦法》，作為政府采購和政府財政資金投入的建設(shè)工程項目招投標的必經(jīng)程序，使群眾知曉“違紀違法的行為要納入犯罪記錄，這將導(dǎo)致影響營商環(huán)境，給自己帶來經(jīng)濟損失的后果”。

2.要深入研究健全公有制經(jīng)濟模式下權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的科學(xué)有效的方法。不要停留在一般宣傳教育的主觀基礎(chǔ)上，而是從客觀上研究制約違紀違法的措施，堵塞漏洞，使法律監(jiān)督、民主監(jiān)督落到實處，推進預(yù)防監(jiān)督法治化進程，真正使人民行使監(jiān)督權(quán)力，讓廉潔成為習(xí)慣，讓權(quán)力在陽光下運行。

3.在陸家嘴地區(qū)發(fā)布廉潔信息，營造誠信、廉潔的國際化金融環(huán)境，進一步推進體現(xiàn)廉潔指數(shù)形象的展示。

4.及時研究總結(jié)，推廣預(yù)防監(jiān)督工作的新做法、新措施和新經(jīng)驗，引領(lǐng)社會良好風(fēng)氣的形成，促進社會管理創(chuàng)新，切實有效預(yù)防違紀違法和職務(wù)犯罪，全面提高預(yù)防工作的科學(xué)化水平?！?/p>

*俞偉，上海浦東新區(qū)檢察院預(yù)防處處長。