內(nèi)生還是外化
——淺析提升預防檢察建議采納的幾點思考

朱超

內(nèi)生還是外化
——淺析提升預防檢察建議采納的幾點思考

朱超＊

結合偵查辦案，向發(fā)案單位或主管部門提出預防檢察建議，幫助堵塞漏洞，有效遏制職務犯罪滋生，是檢察機關預防職務犯罪的主要手段，也是檢察機關“偵防一體化”機制的出發(fā)點和落腳點。然而，預防檢察建議對職務犯罪的原因分析不透徹，對策的針對性不強、操作性不高等問題，嚴重制約了預防檢察建議的采納。通過探討提升預防檢察建議采納的兩條路徑即內(nèi)生和外化，闡述對提升預防檢察建議采納的幾點思考。

預防檢察建議 偵防一體化 內(nèi)生外化

預防檢察建議，是指檢察機關預防部門根據(jù)法律監(jiān)督職能向發(fā)案單位或者有關主管部門，提出的完善體制、改進機制、健全制度、加強管理的預防職務犯罪的思考。作為檢察機關履行法律監(jiān)督職能的一種非訴訟監(jiān)督方式，它是發(fā)案單位堵塞漏洞，制訂防范措施的重要依據(jù)，也是擴大個案預防效果，構建行業(yè)、系統(tǒng)預防網(wǎng)絡，實現(xiàn)社會預防的重要環(huán)節(jié)。預防檢察建議能否被采納是發(fā)揮預防功能的關鍵。

提升預防檢察建議的采納向來有兩條路徑，一是外化，通過構建制度和機制，為發(fā)案單位或主管部門采納檢察建議提供良好的環(huán)境和條件進而提升采納；二是內(nèi)生，通過提升檢察建議的針對性和可操作性等方面進而提升采納。目前，提升預防檢察建議的采納工作正圍繞這兩條路徑開展。

一、提升檢察建議采納的外化路徑

提升預防檢察建議的外化路徑主要是指通過構建有利于預防檢察建議采納的良好外部環(huán)境，從而促進預防檢察建議采納的一種途徑。憲法第一百二十九條規(guī)定中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，發(fā)出預防檢察建議正是檢察機關在履行其法律監(jiān)督的權力。然而誠如奧爾森在《集體行動的邏輯》中所表達的，行為者不會必然地為獲取和維護集體利益而采取相應的行動，除非具有相應的激勵機制和懲罰因素。預防檢察建議由于缺乏明確的、特定的法律支持，形成不了激勵和懲罰機制，缺少驅使接收單位采納的內(nèi)在動力，勢必影響預防檢察建議的采納，最終影響預防職務犯罪工作的成效。

2009年11月13日，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對檢察建議原則、內(nèi)容要求、發(fā)送程序等方面進行了具體的規(guī)定，然而缺乏有效的激勵機制。規(guī)定中第八條第一款要求人民檢察院應當及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位對檢察建議沒有正當理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級主管機關反映有關情況。不難看出，檢察機關推動接收檢察建議機關采納的主要措施就是向上級主管機關反映有關情況，缺乏明確的正向和負向激勵機制，現(xiàn)實中的多種因素使檢察建議的采納變得非常隨意，這也是導致檢察建議不被重視，回復率低，預防效果不明顯的主要原因之一。

針對這種狀況，基層檢察機關發(fā)揚首創(chuàng)精神，拓寬工作思路，采取各種方式來助推檢察建議的采納，取得了良好的社會預防效果。歸納起來，主要有以下幾種方式：

1.權力上溯，加強與權力機關溝通、協(xié)調，形成監(jiān)督合力。

預防檢察建議的接收機關主要是行政機關和事業(yè)單位，受各種因素影響，檢察建議往往不能得到及時的反饋，預防效果沒有得以實現(xiàn)，通過與權力機關加強溝通、協(xié)調，取得權力機關的支持就成為了破解問題的關鍵。江蘇省泗洪縣檢察院正是采取這一方式，提高了檢察建議的采納，實現(xiàn)了良好的預防效果。

從2009年1月到2010年5月，泗洪檢察院先后發(fā)出預防檢察建議近40份，但回復率只有60%。2010年5月，該院對檢察建議工作進行認真調研分析后，就檢察建議在辦理過程中存在的問題及問題形成的原因，寫成《關于檢察建議實施情況的報告》。2010年5月31日，泗洪縣第十五屆人大常委會第十四次會議認真審議了該院報送的這份報告。會議對檢察建議的作用給以肯定，并提出不斷強化檢察建議工作的要求，會議還表決通過《關于進一步加強檢察建議工作的決議》。決議規(guī)定：對檢察建議辦理不力的，將由縣人大常委會進行督辦，并視情況采取檢查、視察、質詢、評議等監(jiān)督措施，督促被建議單位及時、規(guī)范整改到位[1]不回復或落實不到位將被質詢[N].檢察日報,2011-09-23.。

作為我國的權力機關，人民代表大會產(chǎn)生各級行政機關，后者需要向它報告，受它監(jiān)督。檢察機關通過權力上溯，與人民代表大會機關進行溝通和協(xié)調，獲得人民代表大會的決議支持，從而形成監(jiān)督合力，既符合憲法精神，又創(chuàng)造性地明確了預防檢察建議的權力來源，提升預防效果，不失為一項機制創(chuàng)新。

2.引入監(jiān)督，提升與接收單位溝通、協(xié)調，形成整改壓力。

由于缺乏明確的正負激勵機制，接收檢察建議單位沒有進行整改的內(nèi)在驅動力，預防效果就不能有效轉化。引入監(jiān)督，必要時進行公示，是加強社會管理和創(chuàng)新在檢察建議落實環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn)，有效地解決了檢察建議落實不到位等問題。河北省涉縣檢察院進行了首創(chuàng)，收到了良好的效果。

涉縣檢察院反貪局對2010年度檢察建議落實情況進行回訪，發(fā)現(xiàn)不少發(fā)案單位對檢察建議落實不到位，甚至出現(xiàn)只有個別工作人員清楚、絕大多數(shù)干部不了解的情況。針對這種現(xiàn)象，該院主動與發(fā)案單位溝通，協(xié)商建立檢察建議公示制度。例如采取公示檢察建議書、將檢察建議書制作成展板并懸掛在發(fā)案單位的醒目位置等，都是該院在檢察建議公示中的做法[2]檢察建議不落實？必要時公示[N].檢察日報,2011-09-20.。

涉縣檢察院通過引入監(jiān)督，增加促使檢察建議被采納的外在壓力，實現(xiàn)檢察建議能夠得以落實的效果。實際上，憲法中明確要求各行政機構都要接受人民群眾的監(jiān)督，涉縣檢察院在憲法的精神下創(chuàng)新工作機制，為人民群眾的監(jiān)督權提供了實現(xiàn)的途徑，既提高了檢察建議的采納，提升了工作實效，又創(chuàng)造性地滿足了人民群眾行使監(jiān)督權的需要。

總之，受到各種因素影響，檢察建議采納不高，預防效果不能夠得以實現(xiàn)，其中主要原因之一是缺乏具體的、明確的法律法規(guī)強制力作為支撐，形成不了正負激勵機制，這就大大地限制了相關單位對檢察建議的采納。通過權力上溯、引入監(jiān)督等方式彌補這一缺陷，為檢察建議的采納創(chuàng)造良好的外部環(huán)境就是邏輯發(fā)展的必然了。

二、提升檢察建議采納的內(nèi)生路徑

提升預防檢察建議采納的內(nèi)生路徑主要是指通過改善檢察建議的針對性、可操作性等方面深化檢察建議質量，從而提升預防檢察建議采納的一種路徑。發(fā)出預防檢察建議是履行法律監(jiān)督的職能，是檢察機關在長期的工作實踐中不斷累積的實踐經(jīng)驗基礎上產(chǎn)生的可行性做法。檢察機關開展這項業(yè)務，既有法理依據(jù)，又有業(yè)務累計優(yōu)勢，同時又能推動預防工作的發(fā)展。

預防檢察建議是一項檢察業(yè)務，它所提供的是如何在組織機構中開展預防職務犯罪預防工作，而不僅僅是法理闡述；它側重于法律框架范圍內(nèi)的制度、機制構建和完善，而不僅僅是政策宣揚；它要求能夠提出解決問題的具體措施，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題。結合工作實際，筆者歸納了預防檢察建議容易出現(xiàn)的問題：

1.缺乏正確的自我定位。預防檢察建議可以被看成是檢察機關向社會其他單位、部門提供的一種“公共產(chǎn)品”，該“產(chǎn)品”……起到預防腐敗和職務犯罪的作用[3]吳海燕,論預防職務犯罪工作中的檢察建議[J].職務犯罪預防指引,2011,(1).。預防檢察建議就其性質而言具有歷史性、法定性和規(guī)范性，實際工作中需要具體把握。發(fā)送預防檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的要求，其歷史淵源深遠，需要在實際工作中進行規(guī)范性操作。實際工作中的檢察建議往往偏離這些特性，表現(xiàn)為檢察建議可發(fā)可不發(fā)，發(fā)送程序和格式缺少規(guī)范性等。檢察建議的法定性要求符合《人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則(試行)》要求的情況不僅可以而且應該發(fā)送預防檢察建議，推動職務犯罪預防工作的發(fā)展。預防檢察建議的規(guī)范性要求不論是發(fā)送程序還是發(fā)送格式都要求具備規(guī)范性，規(guī)范性是提升預防檢察建議質量的前提，也是提升預防檢察建議針對性的前提。預防檢察建議是憲法精神的具體化，結合執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行的具體分析，從而提出切實的解決方案。正確的自我定位要求預防檢察建議要在法律的框架內(nèi)解決問題，弘揚法治理念，踐行法律精神。

2.需要加強預防檢察建議的針對性。工作中很多預防檢察建議內(nèi)容空洞、格式俗套、分析僵化而對策則格式化，缺乏針對性。試想一下，這樣的檢察建議如何能夠被采納，如何能夠反映公共物品的屬性，其結果往往適得其反，給發(fā)案和接收單位帶來很大的困難，所以提升預防檢察建議的針對性是提高預防檢察建議質量的關鍵，是預防檢察建議的生命力和活力的根本。一份完善的檢察建議是建立在具有充分分析和論證基礎上的，站在何種角度上進行分析論證就顯得非常重要。實際工作中，筆者發(fā)現(xiàn)很多檢察建議脫離檢察機關的職能地位進行論證，忽視了法律屬性，其分析論證容易忽左忽右，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，甚至站在某些具體單位的業(yè)務角度進行分析，必然讓別人感覺到有“班門弄斧”之嫌，如何能夠提升預防檢察建議的質量呢？預防職務犯罪建議需要從職務犯罪發(fā)生的原因、特點等方面進行認真分析和小心論證，進而結合檢察機關的法律地位提出有針對性的對策。工作中還會出現(xiàn)的一種傾向就是分析論證的部分格式化、千篇一律缺少新意，這方面的問題主要是沒有深入到執(zhí)法辦案的第一線，只重視普遍性而忽視特性，沒有注重共性與個性之間的區(qū)別，缺少工作實踐所致。

3.必須注重預防檢察建議的可操作性。良好的規(guī)范和完善的論證分析是一篇檢察建議的重要保障，而預防對策是預防檢察建議的落腳點和歸宿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多預防檢察建議的對策部分簡單劃一、單調空洞，缺乏可操作性，給發(fā)案單位和接收單位在落實過程中帶來了很多不利因素，這些都嚴重削弱檢察建議的采納。從法律地位出發(fā)，圍繞制度、機制、教育和監(jiān)督等方面提煉預防檢察建議的對策和防范意見是可行的，但是眾多預防檢察建議都僵化于這些方面，把這些方面當做“放之四海而皆準”的經(jīng)驗進行推廣則是不行的，需要深入實踐，加強創(chuàng)新，提升更符合時代和具體工作要求的新的對策和方法，能夠增強預防對策的可操作性。這也反映出預防部門與發(fā)案或接收單位之間沒有加強溝通交流，沒有傾聽預防對象的反饋，沒有踐行偵防一體化要求，缺少創(chuàng)新性，這些問題都需要著力解決，反映在預防對策部分就是用語空洞、不切實際，缺少操作性。

總之，預防檢察建議采納不高的原因之一就是檢察建議沒有形成規(guī)范性、針對性和可操作性，嚴重削弱檢察建議的采納，而針對這些問題進行改進則是必須的。

三、雙管齊下，探索提升預防檢察建議采納的新路徑

預防檢察建議工作的開展應該圍繞預防檢察建議的性質、特征和功能展開，以提升預防檢察建議的質量即規(guī)范化、針對性和可操作性為基礎，推動構建預防檢察建議采納的正負激勵效應，提供良好的外部環(huán)境，雙管齊下，整合內(nèi)生外化兩方面的路徑，全面推動預防檢察建議的工作發(fā)展。筆者結合工作實際，粗淺地談論一下工作思路：

一是堅持推進黨委統(tǒng)一領導下的預防工作雙考核機制。提升預防檢察建議的路徑之一就是彌補缺乏明確法律強制力支撐的預防檢察建議工作規(guī)定，形成正負激勵效應，構建良好的外部環(huán)境，順著這一邏輯路徑，應該堅持推進在黨委統(tǒng)一領導下的預防工作雙考核機制，把預防工作納入地方黨委、政府工作目標考核體系和社會治安綜合治理目標考核體系中的，每年的預防工作均與地方黨委、政府的黨風廉政建設和社會治安綜合治理同部署、同考核。在考核的具體內(nèi)容中，預防檢察建議采納和回復是重點內(nèi)容，這樣就把預防檢察建議采納延伸至黨委、政府工作目標考核體系和社會治安綜合治理目標考核中，產(chǎn)生了正負激勵機制，構建良好的外部環(huán)境，這樣不僅彌補了預防檢察建議的“立法不足”，而且建立了預防工作的網(wǎng)絡化。

二是堅持構建偵防一體化基礎上的部門聯(lián)動機制。《最高人民檢察院關于推進職務犯罪偵查和預防一體化工作機制建設的指導意見（試行）》[1][1]最高人民檢察院關于推進職務犯罪偵查和預防一體化工作機制建設的指導意見（試行）.http://http://10.32.0.19/yfc2010/readnews.asp?newsid=995。對偵防一體化進行了具體規(guī)定，推動偵防一體化工作的發(fā)展，而實際工作中，需要繼續(xù)深化這一機制，構建偵防一體化工作機制基礎上的部門聯(lián)動機制。就預防檢察建議而言，如果不與偵查機關進行信息溝通，不深入偵查工作實踐中，不參與到執(zhí)法辦案一線，預防檢察建議就會脫離現(xiàn)實、閉門造車，最終會成為“無源之水、無本之木”。試想一下，一個沒有經(jīng)歷偵查實踐的預防工作者如何能夠完成鞭辟入里、入木三分的預防檢察建議的原因分析，如何能夠結合不同行業(yè)、不同部門提出切實的預防對策呢？脫離偵查實踐也是很多預防檢察建議出現(xiàn)格式化、僵化、空洞無物、千篇一律的根源所在。部門聯(lián)動機制不僅要實現(xiàn)信息共通、情報共享和經(jīng)驗交流的目的，更要實現(xiàn)“交流定期化、崗位專人化、考核機制化和辦案全程化”，即定期交流、專人專崗負責、定期進行考核激勵和全程參與執(zhí)法辦案。

三是強化調研，增強反饋，拓展預防檢察建議的針對性。如果說堅持偵防一體化機制是從辦案的角度提升預防檢察建議的質量，那么強化調研則是從預防對象的角度出發(fā)增強預防檢察建議的針對性。眾多預防檢察建議千篇一律地從制度、機制、教育和監(jiān)督等方面提出預防檢察建議對策，但是往往造成“隔靴搔癢”，根本原因是缺乏調研。如果說沒有形成正確的自我定位，導致站在預防對象的業(yè)務角度夸夸其談，不利于預防檢察建議采納，那么不深入調研，“亂抓藥方”也同樣不利于預防檢察建議的采納。關鍵是深入調研，傾聽預防對象的聲音，從法律地位出發(fā)提出切實的預防對策。同時建立反饋機制，進行預防效果評估，注重良性循環(huán)。只有深入執(zhí)法辦案一線、深入行業(yè)組織當中才能真正尋找到預防檢察建議的立足點和落腳點，才能“對癥下藥”，有的放矢，提升預防檢察建議的針對性，也才能突破一貫的框架，大膽論證，求新求變。

四、結語

預防檢察建議是一種公共產(chǎn)品，然而由于“立法缺陷”，沒有形成激勵和懲罰機制，同時由于很多預防檢察建議的規(guī)范性、針對性和可操作性缺失限制其質量，都造成預防檢察建議采納不高的現(xiàn)象。有鑒于此，預防檢察建議的采納沿著兩條路徑發(fā)展，即內(nèi)生和外化。筆者認為應以提升預防檢察建議的質量即規(guī)范化、針對性和可操作性為基礎，推動構建預防檢察建議采納的正負激勵機制，提供良好的外部環(huán)境，雙管齊下，整合內(nèi)生外化兩方面的路徑，全面推動預防檢察建議的采納工作發(fā)展。結合工作實際，筆者進一步認為，應該從預防工作考核機制、部門聯(lián)動機制和加強調研三個方面著手，提升預防檢察建議的采納?！?/p>

*朱超，江蘇省宿遷市人民檢察院預防處。