論我國人大跟蹤督辦檢察建議制度的構(gòu)建
——以促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新為出發(fā)點(diǎn)

張前韓立勇

論我國人大跟蹤督辦檢察建議制度的構(gòu)建
——以促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新為出發(fā)點(diǎn)

張前＊韓立勇＊＊

新刑訴法和民訴法進(jìn)一步確立檢察建議的法律地位，賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督更多的內(nèi)涵和職責(zé)，但是，檢察建議如何得到有效落實(shí)確是由來已久的實(shí)踐問題。本文針對檢察建議不被重視、回復(fù)率低、效果不佳等現(xiàn)狀，提出構(gòu)建人大督辦檢察建議制度，并對制度從適用前提、適用原則、方法步驟等方面進(jìn)行闡述，以期發(fā)揮檢察建議對推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的最大功效。

檢察建議 人大督辦 制度構(gòu)建

人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在深化社會(huì)管理創(chuàng)新中，一方面要發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保證法律法規(guī)正確實(shí)施，讓社會(huì)形成更良好的秩序，產(chǎn)生更理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的目的；另一方面要圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，高度重視在辦案工作中遇到的涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定、民生的突出問題，及時(shí)向有關(guān)部門單位提出解決這些問題的意見和建議，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新深入發(fā)展。實(shí)踐顯示，檢察建議是人民檢察院堅(jiān)持能動(dòng)司法，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，延伸法律監(jiān)督觸角的重要途徑，具有積極重要的作用。但在實(shí)際執(zhí)行過程中存在著被建議單位不重視、回復(fù)率低、整改效果不明顯等不容忽視的問題，嚴(yán)重影響檢察建議對促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新獨(dú)特功能的發(fā)揮。為此，從推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的角度出發(fā)，構(gòu)建檢察建議的落實(shí)實(shí)施制度，完善顯得尤為迫切和需要。根據(jù)我國國情與現(xiàn)有的政治法律制度，筆者認(rèn)為，建立人大督辦檢察建議的制度極具有時(shí)代性，也是切實(shí)可行的。

一、構(gòu)建人大督辦檢察建議制度的現(xiàn)實(shí)意義

現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)把實(shí)施好檢察建議，作為推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要切入點(diǎn)，站在主動(dòng)參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要上，大力推進(jìn)不斷深化。人大監(jiān)督檢察建議實(shí)施正是破解工作難題、推進(jìn)創(chuàng)新和強(qiáng)化監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需求，尤其是“兩法”修訂中明確檢察建議的法律地位，賦予更多職責(zé)。

1.破解檢察建議不被重視采納的現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)實(shí)踐情況表明，檢察建議實(shí)施效果不盡人意，主要是兩方面原因所為：一是內(nèi)部因素，諸如檢察建議內(nèi)容空泛不具體，操作性不強(qiáng)；管理機(jī)制不完善，規(guī)范性不強(qiáng)；跟蹤落實(shí)不到位，實(shí)效性不強(qiáng)等。二是外部因素：諸如法律規(guī)定不充分，剛性措施少；落實(shí)機(jī)制不健全，回復(fù)率低；制約處罰程序不明確，整改效果差，等等。這些內(nèi)外因素歸集一條，就是檢察建議實(shí)施制度缺失，沒有有效建立跟蹤監(jiān)督制約行為的落實(shí)制。要改變?nèi)藗冎谱鳈z察建議不嚴(yán)謹(jǐn)、應(yīng)對建議不重視、回復(fù)整改不積極狀況，著實(shí)發(fā)揮檢察建議對推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新特有價(jià)值功能，在不太可能單獨(dú)對檢察建議（包括法院司法建議）立法規(guī)范的情形下，構(gòu)建人大對檢察建議跟蹤督辦制度能有效破解現(xiàn)實(shí)難題。一方面，它可促使檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步規(guī)范檢察建議運(yùn)作流程，緊緊圍繞社會(huì)管理反映出的突出問題，提出高質(zhì)量的檢察建議，能夠引起黨委、政府及相關(guān)主管部門的重視，為有效落實(shí)檢察建議打好基礎(chǔ)；另一方面，通過人大督辦機(jī)制，促使被建議對象在人大啟動(dòng)跟蹤監(jiān)督前盡快采取措施，積極應(yīng)對回復(fù)檢察建議，避免出現(xiàn)被問責(zé)追究情形，有效解決檢察建議適用中存在的現(xiàn)實(shí)問題。

2.深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代需求。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，中央審時(shí)度勢，將社會(huì)管理創(chuàng)新提高到鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的政治高度。這些變化對檢察職能的發(fā)揮提出了更新、更高的要求，在新的時(shí)期，人民檢察在狠抓執(zhí)法辦案第一要?jiǎng)?wù)的同時(shí)，應(yīng)以檢察建議等方式進(jìn)一步拓展職能，自覺融入到社會(huì)管理創(chuàng)新工作大局之中。根據(jù)近幾年來檢察建議開展情況分析，主要在以下幾個(gè)方面發(fā)揮了積極作用。一是圍繞反腐倡廉，優(yōu)化單位發(fā)展環(huán)境。在依法打擊職務(wù)犯罪的過程中，針對案件暴露出來的問題，提出檢察建議，督促相關(guān)單位加強(qiáng)教育整改，并把建議內(nèi)容適時(shí)反饋給職務(wù)犯罪預(yù)防聯(lián)盟成員單位，營造風(fēng)清氣正的發(fā)展環(huán)境。二是圍繞民生民利，促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展。牢記執(zhí)法為民宗旨，始終將維護(hù)群眾合法權(quán)益作為檢察建議關(guān)注的重點(diǎn)，對群眾關(guān)心的食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題，開展檢察建議工作。三是圍繞依法行政、公正司法，拓展非訴訟監(jiān)督空間。檢察機(jī)關(guān)對正常的法律監(jiān)督活動(dòng)依法開展，但工作中有大量非訟事項(xiàng)需要建議規(guī)范。例如行政管理、行政執(zhí)法過程中涉及犯罪反映的問題；又如新民訴法規(guī)定對訴訟中出現(xiàn)的違法和不當(dāng)行為，可通過檢察建議這一變通方式監(jiān)督。

根據(jù)最高人民檢察院向全國人大報(bào)告檢察建議工作時(shí)的表述，檢察建議適用范圍廣泛、情形多樣，涉及社會(huì)生活的方方面面，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的空間很大?？梢哉f，在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)程中，檢察建議這一適用靈活、易于接受的非訟監(jiān)督方式將會(huì)得到廣泛運(yùn)用。因而，盡快建立人大跟蹤督辦檢察建議制度十分必要，既是深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新反映時(shí)代的需求，也是根本解決檢察建議實(shí)施效果欠佳影響特質(zhì)功能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)需求。

二、構(gòu)建人大督辦檢察建議制度的理性辨析

任何法律制度的構(gòu)建不但要有其現(xiàn)實(shí)的需要性，還應(yīng)有一定的法理或者法律作為支撐，制度的生命力才能強(qiáng)大，依據(jù)制度開展的工作才能走得更加堅(jiān)實(shí)。構(gòu)建人大督辦檢察建議制度也不例外，主要涉及三個(gè)方面需要理性辨析，一是檢察建議本身的先天不足，二是人大督辦的權(quán)威性，三是監(jiān)督者也要接受監(jiān)督的原則。

1.檢察“建議”的先天不足。這里的不足指法律效力或者說強(qiáng)制力的有無。不少人認(rèn)為，所謂“建議”，就是“希望”或者“要求”對方做些什么和怎么去做，人家可以接受，也可以不接受，它本身并沒有約束力，更不具有法律效力。有人認(rèn)為，檢察建議可以分為兩類：一是對訴訟活動(dòng)中的相關(guān)違法行為和錯(cuò)誤裁判進(jìn)行糾正；二是結(jié)合辦案幫助相關(guān)單位堵漏建制、預(yù)防犯罪和表彰見義勇為。前者強(qiáng)調(diào)訴訟監(jiān)督有強(qiáng)制性，后者強(qiáng)調(diào)參與社會(huì)治理無法律效力。最高檢理論研究所張智輝所長認(rèn)為，檢察建議是一種檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的一項(xiàng)權(quán)力, 包括糾錯(cuò)建議權(quán)、整改建議權(quán)、處置建議權(quán)三個(gè)方面的內(nèi)容，其中應(yīng)盡法律義務(wù)而未盡的“處置建議權(quán)”具有強(qiáng)制效力。[1]張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007,(2).

我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對辦案中發(fā)現(xiàn)的需要治理、管理的社會(huì)問題不能置若罔聞，這也是國家法律在設(shè)置檢察建議、司法建議時(shí)的初衷。只不過作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院，在適用中有對失職瀆職、應(yīng)盡義務(wù)而未盡的部分單位和人員有強(qiáng)制監(jiān)督力，而對大多數(shù)建議事項(xiàng)不應(yīng)設(shè)有法律強(qiáng)制力。但是，檢察建議是在辦案過程中針對發(fā)現(xiàn)的各類問題提出的，是代表國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)出的建議，因而，應(yīng)當(dāng)具有一定的約束力。現(xiàn)在問題的關(guān)鍵是，不少被建議單位把檢察建議當(dāng)成愛理不理的一般“建議”，不重視、不回復(fù)、不落實(shí)，更沒有程序來追究，這就是檢察建議先天性的不足。我們寄希望不久的將來，在一定的法律層面上，能夠解決不采納檢察機(jī)關(guān)的建議必須及時(shí)回復(fù)的問題，否則要承擔(dān)一定的法律后果。正是這個(gè)原因，我們迫切需要建立人大督辦制度，填補(bǔ)法律的空白，實(shí)現(xiàn)檢察建議促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史任務(wù)。

2.人大督辦檢察建議的權(quán)威性。在我國的政治體系中，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，有立法權(quán)和對法律實(shí)施及“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，因而，決定了人大監(jiān)督具有最高層次、最具權(quán)威的地位。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大可以對人事、財(cái)政、法律實(shí)施以及政府行為等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。行使監(jiān)督的手段主要包括視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查，聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，詢問和質(zhì)詢，特定問題調(diào)查，受理申訴、控告和檢舉，罷免和撤職等。從上我們可以知道，在監(jiān)督事項(xiàng)上，政府和司法機(jī)關(guān)工作中存在的問題與不足，本身就是人大監(jiān)督內(nèi)容，也是社會(huì)管理創(chuàng)新關(guān)注的對象，通過提請人大督辦檢察建議的方式，不但讓兩者合一，有利于人大監(jiān)督從面到點(diǎn)方式的轉(zhuǎn)變，而且提高檢察建議的“效力”層級，有利于建議內(nèi)容盡快得到落實(shí)。在督辦手段上，由于人大監(jiān)督可采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職或者罷免的“剛性”監(jiān)督措施，使得檢察建議進(jìn)入督辦程序后，對被建議單位特別是負(fù)責(zé)人產(chǎn)生壓力，客觀上賦予建議具有較強(qiáng)的約束力，填補(bǔ)了檢察建議實(shí)際適用制約性不強(qiáng)缺陷，達(dá)到制度創(chuàng)設(shè)的目的要求。

當(dāng)然，我們也清醒地認(rèn)識到，由于我國“面子”文化較深，有些檢察機(jī)關(guān)特別是承辦人，怕與被建議單位關(guān)系搞僵，怕得罪人，怕影響團(tuán)結(jié)，怕問題找不準(zhǔn)，不主動(dòng)聯(lián)系對方或者消極應(yīng)付，造成檢察建議不能很好落實(shí)，從而將矛盾上交。因而，在制度建立時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)有一定的前置程序，包括準(zhǔn)入機(jī)制和實(shí)施與否的利益考量機(jī)制，確保監(jiān)督的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

3.監(jiān)督者也要受監(jiān)督的原則。對檢察建議的法律效力，從上面論述可見，大家比較認(rèn)可的觀念是，檢察建議對被建議單位應(yīng)當(dāng)具有一定的約束力。既然檢察建議被賦予一定的權(quán)力，在行使時(shí)就應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。作為檢察建議權(quán)行使的主體，人民檢察院有兩項(xiàng)事情要做：一是加強(qiáng)自身的監(jiān)督，二是接受人大的監(jiān)督。就自身監(jiān)督而言，防止權(quán)力濫用的最基本的手段是為權(quán)力的行使設(shè)定必要的程序規(guī)則。對內(nèi)部，要完善使用、審批、發(fā)出及敦促實(shí)施等程序規(guī)定，改變檢察建議適用中的內(nèi)部因素問題；對外部，應(yīng)當(dāng)為檢察建議權(quán)行使對象設(shè)有一定的救濟(jì)渠道，接受檢察建議的機(jī)關(guān)或單位認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的建議不當(dāng)時(shí), 有在一定時(shí)間內(nèi)向發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)要求撤銷該建議或者向其上級主管機(jī)關(guān)申請復(fù)議的權(quán)利。在人大監(jiān)督語境下，也有兩個(gè)方面要厘清 ，一方面，人大對檢察院的監(jiān)督是法律規(guī)定的，不僅僅對檢察機(jī)關(guān)本身實(shí)施法律的監(jiān)督，更是對檢察行使公共權(quán)力的監(jiān)督。因而，人大督辦檢察建議實(shí)施的實(shí)質(zhì)，就是以一種公共權(quán)力去監(jiān)督 、制約另一種公共權(quán)力，包括檢察建議權(quán)和建議對象行使的公權(quán)力，其中也隱含對兩個(gè)權(quán)力發(fā)生碰撞時(shí)取舍的監(jiān)督。另一方面，作為“一府兩院”之一的檢察院，應(yīng)當(dāng)自覺增強(qiáng)人大意識，主動(dòng)接受監(jiān)督，包括定期向人大匯報(bào)檢察建議開展情況，建立檢察建議人大備案機(jī)制，落實(shí)切實(shí)改進(jìn)檢察建議工作，深化檢察建議的特質(zhì)功能，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新不斷深入。

三、構(gòu)建人大督辦檢察建議制度的路徑思考

從廣義上說，社會(huì)管理創(chuàng)新的主體是多元的，不僅有政府還有其他主體及社會(huì)自身；從內(nèi)容上看，涉及對社會(huì)引導(dǎo)規(guī)范、調(diào)整利益、回應(yīng)訴求、化解矛盾、維護(hù)公正等方方面面；從方法方式上講，創(chuàng)新既有社會(huì)管理活動(dòng)本身的改進(jìn)，也有管理活動(dòng)過程的變化以及對其制度固化。因而，無論是構(gòu)建人大督辦程序還是優(yōu)化檢察建議事項(xiàng)本身的變化，都是社會(huì)管理創(chuàng)新的一種形式。在對檢察建議單獨(dú)立法不能期冀下，引入借助人大的監(jiān)督權(quán)威，建立人大督辦檢察建議制度，便是加強(qiáng)檢察建議的最優(yōu)路徑，也是促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)思考。

1.檢察機(jī)關(guān)先行回訪機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在規(guī)范檢察建議制作、提高建議質(zhì)量的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立完善回訪落實(shí)檢察建議的機(jī)制，并作為提請人大跟蹤督辦的前置條件。（1）事前溝通。在檢察建議發(fā)出之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)與被建議單位交換意見和看法，研究整改措施，加強(qiáng)與主管部門的協(xié)調(diào)和配合，防止一些單位收到檢察建議后置之不理。（2）當(dāng)面送達(dá)。檢察建議制發(fā)的目的是堵漏洞、糾過錯(cuò)、促管理、保發(fā)展，制作時(shí)要有據(jù)有理可行，送達(dá)時(shí)才能理直氣壯，并且當(dāng)面要求被建議方出具回函，防止“過場”式建議和送達(dá)扯皮。（3）事中回訪。在檢察建議發(fā)出一定時(shí)間內(nèi)，應(yīng)主動(dòng)了解掌握被建議單位采納和落實(shí)情況，對拖延搪塞的，采取至少一次回訪的方式，督促幫助其落實(shí)，以此作為啟動(dòng)人大監(jiān)督的前置程序。

2.檢察建議“效益”衡量機(jī)制。檢察建議“效益”衡量就是指對建議實(shí)施與否，預(yù)先進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果考量衡平。檢察建議是幫助被建議對象搞好社會(huì)管理，是正能量，一般不會(huì)發(fā)生價(jià)值沖突，但對某些建議事項(xiàng)，以檢察法律視角與以行政管理視角看待，可能在執(zhí)行時(shí)機(jī)、方法和程度上隱含著“效益”相沖突的地方。這就需要按照法理“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”的基本價(jià)值處理，建立用“效益”衡量的方法對檢察建議執(zhí)行與否進(jìn)行權(quán)衡取舍。（1）在檢察環(huán)節(jié)，建立檢察建議的復(fù)議復(fù)核制度。即被建議的單位認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議不當(dāng)時(shí)，有在一定期限內(nèi)向發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)書面說明不采納理由，并申請撤銷該建議的權(quán)利或者向上一級檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)核的權(quán)利。對經(jīng)復(fù)議復(fù)核認(rèn)為確有錯(cuò)誤的檢察建議，檢察長或上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷。（2）在人大環(huán)節(jié)，建立督辦前審查機(jī)制。為保證督辦制度的權(quán)威性，在人大實(shí)施督辦前，應(yīng)對檢察建議進(jìn)行審查，居中聽取建議方與被建議方對建議執(zhí)行與否的理由陳述，優(yōu)先保證法律實(shí)施與保護(hù)公共利益，防止未進(jìn)行“效益”衡量出現(xiàn)差錯(cuò)，導(dǎo)致不當(dāng)檢察建議列入督辦，違背檢察建議制度本身設(shè)立的初衷。

3.人大督辦檢察建議的啟動(dòng)程序和督辦方法。經(jīng)過對檢察建議“效益”考量機(jī)制后，被建議單位仍然不采納意見的，由檢察機(jī)關(guān)申請人大進(jìn)行督辦。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可將檢察建議抄送其主管部門或者同級人民政府督促有關(guān)單位履行建議內(nèi)容。人大在督辦檢察建議實(shí)施時(shí)，可以采取檢查、視察、評議、質(zhì)詢等方式進(jìn)行，也可采取檢察建議落實(shí)情況專項(xiàng)調(diào)查，集中督辦檢察建議。

我們相信，今后檢察建議亦或司法建議將會(huì)大量頻繁適用，人大監(jiān)督檢察建議實(shí)施制度的地位和作用也會(huì)更加重要。在這過程中，建議人大也應(yīng)加快改革步伐，在內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)包括檢察建議事項(xiàng)在內(nèi)的各類監(jiān)督工作，深度推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，努力建設(shè)人民群眾滿意度高、幸福感強(qiáng)的社會(huì)主義法治國家?！?/p>