農(nóng)村基層社會管理與 “社區(qū)化”體制建構(gòu)*——基于城鄉(xiāng)一體化視角

吳業(yè)苗

農(nóng)村社會正處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，人口頻繁流動、集體力量式微，以及村莊空間稀疏化、空心化和公共性流失等，都極大地沖擊了基于行政村建制的“自上而下”行政化管理體制，農(nóng)村基層社會管理舉步維艱。如是，一些地方政府在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，積極探索農(nóng)村基層社會管理新路徑，并形成了諸多典型模式，農(nóng)村居民也由此獲得了更優(yōu)質(zhì)的社會環(huán)境和更廣泛的公共服務(wù)。但這些社會管理模式尚在探索、形塑中，能否成為全局性管理行動尚待進(jìn)一步的理論推演和下一步的實(shí)踐檢驗(yàn)。就當(dāng)前農(nóng)村基層社會管理現(xiàn)狀看，亟需農(nóng)村社區(qū)化改制，并需要著力促使農(nóng)村基層社會管理與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相耦合。

一、行政村建制的行政化傾向與糾正

現(xiàn)實(shí)中，無論通過拆村、并村、合村等形式建立的村改社區(qū)，還是在多個行政村之上另建聯(lián)村社區(qū)，或新型農(nóng)村社區(qū)，如農(nóng)民集中居住社區(qū)、失地農(nóng)民安置社區(qū)等，它們無一例外地都成為農(nóng)村基層社會管理的重要場域。盡管學(xué)界不乏有人主張并支持地方政府建立農(nóng)村社區(qū)或村改社區(qū)，但反對村改社區(qū)的呼聲從沒有中斷過，有學(xué)者甚至要求中央政府“叫?！钡胤秸拇甯木有袨?。①鄭風(fēng)田:《“集中居住”應(yīng)以農(nóng)民需求和意愿為本》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2009年第9期。然而，一些地方的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)表明，建立新型農(nóng)村社區(qū)和實(shí)施村改社區(qū)工程，不一定就是“換牌折騰”。相比較行政村建制，村改社區(qū)或新型社區(qū)及其管理體制能進(jìn)一步理順村務(wù)、政務(wù)與黨務(wù)關(guān)系，推動農(nóng)村基層政府由經(jīng)濟(jì)發(fā)展型和管制型向社會建設(shè)型和服務(wù)型轉(zhuǎn)化，也更能踐行國家的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，直至最終消弭城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。

傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會實(shí)行“皇權(quán)不下縣，縣下唯鄉(xiāng)紳”的治理策略，農(nóng)村基層社會由士紳階層實(shí)施“軟管理”，以維持農(nóng)村基層社會的“禮治秩序”和“無訟”秩序①費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國·生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第54頁。。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，國家強(qiáng)、社會弱，政府具有強(qiáng)有力的資源汲取與社會動員能力，嚴(yán)格控制了農(nóng)村社會運(yùn)行;并且，村級組織 (生產(chǎn)大隊(duì))被納入國家行政序列，大隊(duì)黨支部書記和大隊(duì)長均由上級類政府組織(人民公社)任命、指派——他們不再是村莊“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”，而轉(zhuǎn)化為討好上級領(lǐng)導(dǎo)、較少為村民主張權(quán)益的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”。如此，鄉(xiāng)村不只是農(nóng)民居住、生活的社會單元，儼然成為融“工、農(nóng)、兵、學(xué)、商”于一體的經(jīng)營單位和“政社合一”的集體組織，不僅“縱向的國家政治整合完全取代了橫向的地方社會整合”②狄金華、鐘漲寶:《中國農(nóng)村社會管理機(jī)制的嬗變——基于整合視角的分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2012年第3期。，而且鄉(xiāng)村社會的自主性、能動性基本喪失，單向度的行政管制和政治運(yùn)動湮沒了鄉(xiāng)村原生秩序和“先天和諧”。

農(nóng)村改革后，隨著人民公社制度的廢除和“鄉(xiāng)政村治”管理體制的建立，農(nóng)村社會恢復(fù)了部分自主空間，農(nóng)民可以通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式參與農(nóng)村社會治理和管理。但是，國家政治并沒有完全放棄農(nóng)村社會的管制權(quán)，政府在農(nóng)村社會重要事務(wù)上仍保留著一定的介入和統(tǒng)攝力;同時，農(nóng)村社會的自治能力比較脆弱，村委會名義上是村民自治組織，可它的行政色彩濃厚，更像是一個半行政化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬機(jī)構(gòu)。這種局面的形成，不僅是國家政治不愿意丟失農(nóng)村這塊陣地，不肯把治理農(nóng)村權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給村委會，更重要的在于:第一，村民自治制度的完善需要一個過程，當(dāng)它還沒有成熟時，如果國家政治草率地放棄農(nóng)村社會全部治理權(quán)和管制權(quán)，多數(shù)村委會沒有能力承辦如計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)稅上繳等政務(wù);第二，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體組織凝聚力被削弱，而民間的“草根”整合力還沒有成長起來，整個農(nóng)村社會陷入嚴(yán)重的“原子化”狀態(tài)。如此，政府權(quán)力在農(nóng)村基層社會保持一定張力，既能貫徹國家意志和汲取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源，又能協(xié)助村委會治理農(nóng)村社會，最大限度地防止家族勢力或地方黑惡勢力侵蝕村級管理權(quán)?？梢姡迕褡灾沃贫仍谵r(nóng)村基層社會管理中的作用有限，這項(xiàng)改革“更多是表象性的而不是實(shí)質(zhì)性的”③徐湘林:《“三農(nóng)”問題困擾下的中國鄉(xiāng)村治理》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期。，并且，在鄉(xiāng)村權(quán)力架構(gòu)中，國家權(quán)力一直位居“老大”，始終掌控著村民自治的運(yùn)行，只允許村委會聽黨話、跟政府走，禁止其與政府討價還價。

按理說，國家權(quán)力從行政村撤出后，村里的政務(wù)理當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層政府承辦，但受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大、人口多、官員精力有限等因素制約，村級政務(wù)仍由村委會代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理。如此制度設(shè)置，雖然解決了行政村政務(wù)施行的困惑，但毋庸置疑，也導(dǎo)致了村委會功能錯位，甚至滋生了政府“綁架”村委會的現(xiàn)象:政府強(qiáng)制村委會治理村民，如選擇罰款方式控制村莊人口增長，采用暴力手段征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，甚至村級組織還必須按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)創(chuàng)辦集體企業(yè)。再者，這一建制，也驅(qū)使村委會行政化，討好或巴結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，表現(xiàn)有:一是村委會多數(shù)村務(wù)與政務(wù)不能嚴(yán)格分開，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著一定數(shù)量的農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展資金，國家的支農(nóng)、惠農(nóng)資金也基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)發(fā)放，如果村級組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相處得好，自然可以從上級政府那里獲得更多的資金;二是村委會處理土地糾紛、鄰里糾紛等村務(wù)有時需要借助外部力量，如果能贏得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門，如派出所、土地管理所、司法部門的支持，村委會調(diào)解民間糾紛的成功率會大大提高;三是村委會打上政府旗號處理村務(wù)，合法性程度高，便于在村干部與村民的博弈中保持優(yōu)勢。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)盟，村委會為政府說話、替政府辦事的行政化傾向，不僅違背了國家設(shè)置村委會的初衷，妨礙了村委會自我管理、自我教育、自我服務(wù)等自治功能發(fā)揮，更有甚者，會損害基層政府功能的正確履行，誘使政府官員“尋租”，侵犯農(nóng)村基層社會利益。

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村基層社會已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，亟需糾正村委會的行政化傾向和變革行政村建制。一方面，農(nóng)村基層社會的村務(wù)和政務(wù)顯著增加，“政社不分”的村民自治無法承接并給予及時辦理。如村莊的流出或流入人口的管理與服務(wù)、社團(tuán)組織的管理與服務(wù)、特殊人群的管理與服務(wù)、宗教事務(wù)的管理與服務(wù)、文化活動的管理與服務(wù)、司法救助與治安服務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、農(nóng)技培訓(xùn)與推廣、健康教育與衛(wèi)生防疫、社會保障與福利等大量公共事務(wù)已下沉到村，村委會的人力和物力都沒有辦法解決如此眾多的公共服務(wù)與管理，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“自己辦”或“代替辦”的工作方式，支持上級政府從事公共服務(wù)和管理活動。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)稅和“三提”、“五統(tǒng)”費(fèi)的取消，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況捉襟見肘，無法再為村委會的行政化埋單。其一，盡管中央和省級財政為農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展投入了大量經(jīng)費(fèi)，但這些經(jīng)費(fèi)一般都帶著“專款專用”的帽子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難將其變通為行政經(jīng)費(fèi)，用來扶持村委會的行政行為。其二，盡管一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過財政轉(zhuǎn)移支付為村長和村支書發(fā)放工資和津貼，并為他們建立養(yǎng)老保險等，但政府采用“公職化”吸納行政村“贏利型經(jīng)紀(jì)人”的做法，明顯不符合村委會自組織發(fā)展方向，肯定不能長久下去。

如此看來，行政村充其量只能算是人民公社體制轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制而在農(nóng)村基層設(shè)置的過渡建制，不能因?yàn)樗行姓?，就賦予它行政權(quán)力，鼓勵它依照行政邏輯從事農(nóng)村基層社會行政管理活動;也不能因?yàn)樗驵l(xiāng)鎮(zhèn)政府履行過行政權(quán)力，并彌補(bǔ)了國家權(quán)力退出農(nóng)村基層的空缺，就將其視為合理性，確定它為農(nóng)村基層的永久性建制。行政村是人民公社時期“政社合一”體制的延續(xù)，它在村民自治中摻雜了政府行政管理，偏離了居民當(dāng)家人的角色，容易導(dǎo)致村委會功能錯位。這一建制既不符合市民社會/公民社會建設(shè)的內(nèi)在要求，與生產(chǎn)型、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的政府功能定位相悖，也不符合城鄉(xiāng)一體化社會發(fā)展對農(nóng)村基層社會管理的新要求，因此，有必要將農(nóng)村基層的行政村建制變革為社區(qū)建制，以凸顯其自治功能，更好地維護(hù)居民的公共權(quán)益。

二、農(nóng)村基層政務(wù)轉(zhuǎn)換與政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)

二十世紀(jì)八九十年代農(nóng)村系列改革政策的根本出發(fā)點(diǎn)是“放權(quán)”，鼓勵農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)農(nóng)民由此脫貧致富。與此同時，地方政府在“鄉(xiāng)政村治”體制下對行政村仍保有較大控制力，不斷提高“政策租”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村級主要政務(wù)放在催收“統(tǒng)購糧”、收繳農(nóng)業(yè)稅和收取“三提、五統(tǒng)”，以及向違反計(jì)劃生育政策的超生戶征收社會撫養(yǎng)費(fèi)上。盡管當(dāng)時政府在農(nóng)村基層社會的政務(wù)比人民公社時期少了很多，但由于這些政務(wù)與基層政府經(jīng)濟(jì)效益、政績考核掛鉤，加上村委會也有“尋租”意向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部便結(jié)成同盟，相互配合向農(nóng)民“收租”。鑒于村委會沒有行政權(quán)，很多村干部又與村民沾親帶故，有些得罪人的棘手政務(wù)，村委會干部礙于面子與人情不便“下狠手”，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)便親自掛帥，組織如“收糧別動隊(duì)”、“計(jì)劃生育別動隊(duì)”等，暴力“收租”?！笆兆庑汀闭?wù)加重了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，特別是不斷加碼的稅費(fèi)，激化了基層政府與農(nóng)民群眾的矛盾，一些地方頻發(fā)“抗稅”群體事件。如此，國家及時調(diào)整“三農(nóng)”政策，采取減輕農(nóng)業(yè)稅——廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)——發(fā)放種田補(bǔ)貼等措施逐步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以提高農(nóng)民種糧積極性。2006年后，國家不僅果斷取消農(nóng)業(yè)稅，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肆意收費(fèi)，而且還通過發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方式將改革成果與農(nóng)民共享，“收租”政務(wù)隨之讓位于“讓利”政務(wù)。

后稅費(fèi)時代的農(nóng)村，一方面基層政府收縮了自上而下的管理觸角，國家權(quán)力在農(nóng)村基層社會由“實(shí)”變“虛”、由“在場”變“離場”，農(nóng)村基層社會步入國家政權(quán)不在場的“懸浮”狀態(tài);另一方面，隨著城鄉(xiāng)一體化程度的提高，鄉(xiāng)村年輕勞動力及其精英加快流出農(nóng)村，農(nóng)民原子化傾向進(jìn)一步加劇，多數(shù)農(nóng)村基層社會維系內(nèi)部秩序的組織合作機(jī)制和橫向社會整合力，已經(jīng)無法引導(dǎo)農(nóng)民通過市場化渠道獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，無法有效地整合和管理因城市化發(fā)展帶來的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民流動問題，也無法幫助村民從村莊范圍內(nèi)獲得更方便、更快捷、更高水平的公共服務(wù)。農(nóng)村基層社會內(nèi)外交困，不僅動搖了農(nóng)村基層社會的國家認(rèn)同感，降低了政府在農(nóng)民心理中的公共形象，影響了在鄉(xiāng)村社會中國家權(quán)力的合法性，而且造成了一些農(nóng)村基層治理權(quán)力再度“內(nèi)卷化”，甚至出現(xiàn)灰色勢力控制村治的惡劣現(xiàn)象。

新形勢下，盡管村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍保留著一定的同盟關(guān)系，但政府不再視它們?yōu)樽约旱难由鞕C(jī)構(gòu)，而希望它們成為政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)的有力助手。針對政府大批量公共服務(wù)下鄉(xiāng)，有論者指出:“地方國家權(quán)力再度出發(fā)了，以更為強(qiáng)勁的態(tài)勢，對剛剛從國家的直接控制解放出來的社會空間，施以規(guī)制性的和強(qiáng)迫性的管理?！雹貲.Davis，R.Kraus ＆ B.Naughton(eds.)，Urban Spaces in Contemporary China，Cambridge:Cambridge University Press，1995.p.112.從表面上看，政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)好像是國家要借助公共服務(wù)下鄉(xiāng)的影響力和控制力，再度控制農(nóng)村社會空間。但實(shí)質(zhì)上不盡然，如今政府政務(wù)下鄉(xiāng)與過去不一樣，從前是為了控制農(nóng)村社會，以方便國家汲取農(nóng)村資源;而今是要將公共服務(wù)送給農(nóng)村居民，以滿足他們的公共服務(wù)需求。就此而言，認(rèn)為政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)是為了控制農(nóng)村的學(xué)人至少犯了兩個錯誤:一是沒有看到國家管理職能的變化，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期或經(jīng)濟(jì)匱乏時期國家控制社會的職能視為國家一貫本性，忽視了市場經(jīng)濟(jì)體制下國家相對富裕后國家管理職能的可能變化，即國家尤其是基層政府已經(jīng)將主要職能轉(zhuǎn)移到供給公共服務(wù)、促進(jìn)社會和諧發(fā)展上的事實(shí);二是高估了農(nóng)村社會的自治能力和自發(fā)秩序，相信“新鄉(xiāng)紳”在沒有外力干預(yù)下完全有能力運(yùn)用村莊內(nèi)生規(guī)制維系村莊良性運(yùn)行。由此，這些人把沒有農(nóng)稅的農(nóng)村視為國家權(quán)力在農(nóng)村社會的全面退出，將農(nóng)村視為遠(yuǎn)離政府管制的“世外桃源”，故而將國家和政府政務(wù)再下鄉(xiāng)看成為行政權(quán)力要收復(fù)農(nóng)村失地，以至于擔(dān)憂“政社合一”體制回歸。

其實(shí)，這種擔(dān)憂是沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，今天的農(nóng)村已被納入城鄉(xiāng)一體化體系中，并且成為國家公共事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)?，F(xiàn)在的主要問題是，農(nóng)村要擺脫落后面貌，農(nóng)村居民要過上與城市居民等值的生活，僅靠農(nóng)村自身力量是很難實(shí)現(xiàn)的，農(nóng)村需要國家的經(jīng)濟(jì)支持和公共服務(wù)，否則，農(nóng)村與城市的差距就難以縮小，向往現(xiàn)代生活的那些農(nóng)村居民就會一如既往地離開農(nóng)村，農(nóng)村也將變得更蕭條。這是國家不希望看到的，也是大多數(shù)農(nóng)村居民不愿意接受的?，F(xiàn)實(shí)中，融入市場化、現(xiàn)代化大潮中的農(nóng)村社會，正在與城市社會對接，面臨的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險與社會風(fēng)險都是農(nóng)村社會自身難以承受的，亟需政府的公共服務(wù)支持。換言之，政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民致富和轉(zhuǎn)變身份都是必不可少的，它可以為公民互動創(chuàng)造良好的環(huán)境②P.Heller，“Social Capital as a Product of Class Mobilization and State Intervention:Industrial Workers in Kerala，India”，World Development，Vol.24，No.6，1996.，可以幫助農(nóng)村基層社會恢復(fù)整體性和關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而提升農(nóng)村基層社會生命力和整合力。

再者說，由于長期以來農(nóng)村社會受到國家權(quán)力過度侵蝕，自身發(fā)育很不成熟，普遍缺乏自主治理能力，如果國家的公共服務(wù)等政務(wù)繼續(xù)與農(nóng)村基層社會保持區(qū)隔，農(nóng)村落后面貌將難以改變。現(xiàn)實(shí)已經(jīng)表明，農(nóng)業(yè)稅取消后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于財力限制，部分地放棄對農(nóng)村基層事務(wù)的介入，農(nóng)村社會問題不是少了，反而卻比以往更多:農(nóng)村非計(jì)劃生育的“黑孩子”多了，婦女、兒童買賣現(xiàn)象日益猖獗;一些村莊盜竊泛濫，不僅雞、鴨、鵝等家禽經(jīng)常被偷，甚至長在田間地頭的農(nóng)作物和關(guān)在畜舍里的耕牛也偶有被盜;農(nóng)村打架斗毆、鄰里糾紛、損壞公物等民間矛盾，以及土地撂荒、環(huán)境污染等危害農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題也在不斷增多。因此，當(dāng)前政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)，“展現(xiàn)了后稅費(fèi)時代政府對村莊社區(qū)化治理的努力方向”，能有效強(qiáng)化“鄉(xiāng)村的國家認(rèn)同，亦深層次觸及后稅費(fèi)時代國家基礎(chǔ)性權(quán)力如何在鄉(xiāng)村再建設(shè)的時代主題”③韓鵬云、劉祖云:《農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)下鄉(xiāng):進(jìn)路、邏輯及推進(jìn)路徑——基于廣西百色市“農(nóng)事村辦”的考察》，《廣西社會科學(xué)》2012年第3期。;并且，還能通過不斷創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理機(jī)制，為農(nóng)村社會提供一個合作共治的發(fā)展空間，以有效地解決農(nóng)村社會諸多問題和深層次矛盾。

如是觀之，農(nóng)村基層社會管理需要政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)。正如汪錦軍所說:“對于中國農(nóng)村而言，由于農(nóng)村社會自身發(fā)育的不完善，很多時候必須依賴強(qiáng)制性的外來制度建構(gòu)，為農(nóng)村社會管理提供基本的運(yùn)行制度框架?！雹偻翦\軍:《從行政侵蝕到吸納增效:農(nóng)村社會管理創(chuàng)新中的政府角色》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2011年第5期。盡管政府的公共服務(wù)下農(nóng)村社區(qū)有可能放大政府管制的權(quán)威，破壞農(nóng)村基層社會有機(jī)體的“先天”平衡與和諧，使本就發(fā)育不全的農(nóng)村基層社會更加脆弱，但是，這不是政府公共服務(wù)介入農(nóng)村基層社會的不可避免的問題。只要把握好政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)的介入口，控制好介入的力度和火候，政府下鄉(xiāng)的公共服務(wù)與農(nóng)村基層社會的自治力就可以完美地結(jié)合在一起，從而改變農(nóng)村基層社會的一盤散沙狀況，遏制無政府主義給農(nóng)村社會帶來的混亂。因此，在農(nóng)村基層社會管理中，“不是努力消除政府的作用，而應(yīng)是研究如何設(shè)計(jì)政府機(jī)構(gòu)才更有效率，在更大的制度設(shè)計(jì)中彌補(bǔ)公民治理能力的不足”②Peter Evans(eds.)，State-society Synergy:Government and Social Capital in Development，Berkeley:University of California at Berkeley，International and Area Studies，1995.p.13.。

三、典型經(jīng)驗(yàn):農(nóng)村社區(qū)化管理模式

鑒于村改社區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以及政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)的需要，一些地方政府在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中自覺行動起來，加大拆村、并村、合村和建立新型農(nóng)村社區(qū)的力度，個別地方的農(nóng)村社區(qū)建制已經(jīng)或正在替代行政村建制。山東諸城市已經(jīng)將全市1257個村劃分為208個大社區(qū)，江蘇南京市計(jì)劃于2014年前將轄區(qū)內(nèi)所有的行政村全部改制為社區(qū)。村改社區(qū)和建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)儼然成為農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型、新農(nóng)村建設(shè)的一個重要標(biāo)志。藉此，越來越多的農(nóng)村基層政府圍繞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及其社區(qū)化探索農(nóng)村基層社會管理，并在實(shí)踐中形成了諸多模式，如山東諸城的“多村一社區(qū)”模式、浙江寧波的虛擬社區(qū)“聯(lián)合黨委”模式和舟山的“社區(qū)管理委員會”模式，以及江蘇在全省農(nóng)村推行的“一委一居一站一辦”模式等。

山東諸城市按照“多村一社區(qū)”模式調(diào)整農(nóng)村基層管理體制。諸城市是全國農(nóng)村社區(qū)化整建改革的先行者，全市70萬多農(nóng)民已于2008年6月全部進(jìn)入“2公里社區(qū)服務(wù)圈”。諸城模式不復(fù)雜，主要從兩個方面建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)管理體制。首先是優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)空間布局。諸城對全市1257個村莊進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，確定208個位于若干鄰村中央，具有較好基礎(chǔ)設(shè)施和一定輻射帶動能力、發(fā)展?jié)摿Φ闹行拇鍨樯鐓^(qū)服務(wù)中心，并將其服務(wù)范圍規(guī)劃在2公里左右。③“2公里社區(qū)服務(wù)圈”一般涵蓋5個左右的行政村，約1000—2000戶。其次是為居民提供社區(qū)化公共服務(wù)。政府在每一個中心社區(qū)建立社區(qū)服務(wù)中心，由政府出人、出錢為社區(qū)服務(wù)圈內(nèi)居民提供公共服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心有服務(wù)大廳，設(shè)有文教、社保、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生、治保、志愿者活動等服務(wù)窗口，為村民提供“一站式”服務(wù);有社區(qū)警務(wù)室、衛(wèi)生室、建設(shè)環(huán)衛(wèi)室、計(jì)生服務(wù)室、農(nóng)民書屋、優(yōu)撫救助室、糾紛調(diào)處室、超市、快餐店、幼兒園等，條件好的社區(qū)還建有初中、小學(xué)、醫(yī)院、養(yǎng)老院，為居民提供全面而快捷的公共服務(wù)和社會化服務(wù)。

“多村一社區(qū)”模式基本解決了農(nóng)民因分散居住而缺乏公共服務(wù)的問題，并為農(nóng)村基層社會管理開辟了新路徑。從中心社區(qū)現(xiàn)狀看，一是政府將人力、物力和財力集中投入到中心村的社區(qū)建設(shè)，操作起來簡單、方便，并且政府投入社區(qū)建設(shè)的資金邊際效益高;二是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入“2公里社區(qū)服務(wù)圈”比較現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橹行纳鐓^(qū)居住條件好、公共服務(wù)齊全，有方便居民出入的公交車，有四通八達(dá)的硬質(zhì)道路，即使居民有地要耕種，一般騎上電動自行車到最遠(yuǎn)的農(nóng)田也不要10分鐘;三是新型社區(qū)建設(shè)沒有完全拋棄農(nóng)民的居住和生活方式，多數(shù)農(nóng)民仍按照地緣相近、血緣相親的原則居住在中心社區(qū)或周邊，居民彼此熟悉。從管理體制上看，社區(qū)中心村建設(shè)沒有徹底廢除行政村建制，只是在社區(qū)中心村新建立一個社區(qū)黨支部和社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會:社區(qū)黨支部和社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但它們的設(shè)置并沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和行政村的原有關(guān)系，也不干涉村務(wù);社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會的主要職責(zé)是代替上級政府為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，而村委會的主要職責(zé)是村內(nèi)自治事務(wù)和承接或“協(xié)助”做好政府下達(dá)的政務(wù)?！斑@樣定位農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的職能，目的是避免服務(wù)中心人員‘官僚化’和服務(wù)‘異化’現(xiàn)象，使社區(qū)服務(wù)工作與村莊工作相互支持?！雹偻跚嘣?、李成貴:《建設(shè)服務(wù)型政府的理論思考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——諸城推行農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)之考察》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第1期。由此可見，諸城農(nóng)村基層社會管理模式的創(chuàng)新在于，找到了一條簡捷的、低成本的農(nóng)村社區(qū)化路徑，并成功地將政府的公共服務(wù)送進(jìn)農(nóng)村基層社會。

浙江寧波和舟山在農(nóng)村基層社會管理中分別設(shè)置了聯(lián)村虛擬社區(qū)和村社同構(gòu)的村社區(qū)。寧波將“地域相近、人緣相親、道路相連、生產(chǎn)生活相似”的若干個行政村組合為一個虛擬社區(qū)，設(shè)置“社區(qū)聯(lián)合黨委”，搭建“社區(qū)服務(wù)中心”，為聯(lián)片行政村/新社區(qū)的居民提供政府型公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。舟山將多個規(guī)模小的村子，甚至將七八個村合并為一個行政村社區(qū)，在保持原有行政村建制不動的基礎(chǔ)上，增設(shè)一個“社區(qū)管理委員會”機(jī)構(gòu)，并由社區(qū)管委會和村“兩委會”共同向社區(qū)居民提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。

寧波和舟山的農(nóng)村基層管理體制有較大區(qū)別。寧波在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部之間增設(shè)了一個社區(qū)聯(lián)合黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)干部兼任社區(qū)聯(lián)合黨委的書記，各村黨支部書記為聯(lián)合黨委的委員。社區(qū)聯(lián)合黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)黨委的代理人，部分地代替鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)黨委行使職權(quán)，進(jìn)而使社區(qū)聯(lián)合黨委與各村黨支部形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級組織關(guān)系。聯(lián)合社區(qū)打造了社區(qū)“十分鐘生活服務(wù)圈”、“十分鐘文體生活圈”和“十分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”，并通過由專職社工組成的社區(qū)服務(wù)中心和各行政村的駐村公共服務(wù)代理 (一般由大學(xué)生村官兼任)共同為社區(qū)居民提供文化教育、衛(wèi)生健康、計(jì)劃生育、綜治警務(wù)、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、社會福利，以及科技、法律、體育、娛樂等公共服務(wù)。舟山的社區(qū)管委會是對本社區(qū)履行統(tǒng)一的服務(wù)和管理職能的機(jī)構(gòu)，由3—7人組成，主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)黨委和政府按干部任用程序選聘，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的帶薪干部擔(dān)任，其他成員由管委會按職業(yè)化、專業(yè)化設(shè)置，政府提供人員工資。

從現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角看，寧波的設(shè)計(jì)者們在維持現(xiàn)有行政村管理體制不變的前提下，在制度內(nèi)創(chuàng)新了一個“虛擬社區(qū)聯(lián)合黨委”，而舟山設(shè)計(jì)者們則突破了現(xiàn)有的行政村管理體制，在制度外創(chuàng)新了一個“社區(qū)管理委員會”，即分別通過“黨組織路線”和“行政路線”向社區(qū)居民提供公共服務(wù)。李勇華將寧波模式和舟山模式稱之為“存量改革”和“增量改革”，并認(rèn)為二者“都反映了隨著政府性公共服務(wù)的大規(guī)模下村，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)在地提出了向農(nóng)村最基層適當(dāng)延伸的現(xiàn)實(shí)要求或趨勢”②李勇華:《公共服務(wù)下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究——來自浙江的調(diào)研報告》，《中州學(xué)刊》2009年第6期。，是“鄉(xiāng)政村治”體制對政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)而在社會管理方面做出的應(yīng)對和調(diào)整。

江蘇農(nóng)村推行的“一委一居一站一辦”模式始創(chuàng)于南京市建鄴區(qū)。2011年6月，江蘇省委、省政府的《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的意見》(蘇發(fā)〔2011〕15號)要求，到2015年城鄉(xiāng)社區(qū)“一委一居一站一辦”覆蓋率要達(dá)到90%以上，有條件的地方力爭實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這一模式雛形是建鄴區(qū)的“一委 (社區(qū)黨委)一居 (居委會)一站 (社區(qū)管理服務(wù)站)”的“品”字形組織架構(gòu)，特色在于實(shí)現(xiàn)了社區(qū)黨務(wù)、居務(wù)和政務(wù)的分開，形成“一核雙強(qiáng)、資源共享”的新格局?！耙缓恕睘樯鐓^(qū)黨委，要發(fā)揮其在社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;“雙強(qiáng)”為做強(qiáng)社區(qū)居委會，最大限度地減少居委會承擔(dān)的行政事務(wù)，做強(qiáng)社區(qū)管理服務(wù)站，全面承接和履行政府延伸至社區(qū)的各項(xiàng)公共管理與服務(wù)職能;“資源共享”為整合社區(qū)組織，動員廣泛的社會力量參與社區(qū)共建，最大程度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共駐、共建、共享、共贏。在這個模式中，社區(qū)黨委成了社區(qū)工作的“主心骨”，居委會成為社區(qū)群眾的“代言人”，管理服務(wù)站成為社區(qū)居民的“服務(wù)員”，“三駕馬車”共同提高社區(qū)管理服務(wù)能力。江蘇省委、省政府基于建鄴模式和無錫、蘇州、南通、揚(yáng)州等地在社區(qū)自治管理實(shí)踐中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，研制出“一委一居一站一辦 (綜合治理辦)”新型社區(qū)服務(wù)管理模式，并要求在全省城鄉(xiāng)社區(qū)推廣。

“一委一居一站一辦”社區(qū)管理服務(wù)模式的基本架構(gòu)是“以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為基礎(chǔ)、社區(qū)管理服務(wù)站為依托、社區(qū)綜治辦為中堅(jiān)、各類社會組織為補(bǔ)充的新型社區(qū)服務(wù)管理格局”，對社區(qū)公共服務(wù)和社會事務(wù)實(shí)施“扁平化”和“網(wǎng)絡(luò)化”管理。這一由社區(qū)黨組織、居民自治組織、管理服務(wù)站和綜治辦構(gòu)成的“四位一體”新型管理服務(wù)體系，強(qiáng)化了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政地位，鞏固了村民自治制度，加速了政府公共服務(wù)向農(nóng)村基層延伸，提高了農(nóng)村綜合治理和平安建設(shè)的水平。

以上列舉的農(nóng)村基礎(chǔ)社會管理模式，是建設(shè)農(nóng)村社區(qū)和調(diào)整農(nóng)村社會管理體制雙重實(shí)踐活動。雖然這些模式?jīng)]有全盤否定或完全拋棄農(nóng)村改革后的“鄉(xiāng)政村治”體制，但在運(yùn)行過程中，卻彌補(bǔ)、修正了“鄉(xiāng)政村治”體制在農(nóng)村基層社會管理上的不足。由于各種模式各自針對的村情不同，在實(shí)施中也有不同的側(cè)重和特色，但總的來看，這些模式都以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化為大背景，迎合了農(nóng)村居民提高公共服務(wù)和生活水平的需求，并且注重將政府公共服務(wù)送到農(nóng)村基層。就此而言，它基本符合農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社會融合的趨勢，不失為農(nóng)村基層社會管理體制的一大變革和創(chuàng)新。

四、社區(qū)響應(yīng)與農(nóng)村基層社會管理發(fā)力點(diǎn)

后農(nóng)稅時代的農(nóng)村村委會，辦理村務(wù)和政務(wù)的功能羸弱。盡管國家仍在規(guī)范村委會的自治功能，并于2010年10月重新修訂、頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，冀望以此更好地維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，但缺乏凝聚力、“散了”的村子普遍存在“事難議、議難決、決難行”的困境，村委會辦理村務(wù)愈發(fā)力不從心①為加強(qiáng)對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理，國務(wù)院辦公廳于2007年頒布了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，規(guī)定村委會只能就村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項(xiàng)目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項(xiàng)目籌資籌勞?；I資籌勞必須遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則，村委會召開的籌資籌勞會議要有本村18周歲以上的村民過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上農(nóng)戶的代表參加，并且，籌資籌勞方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。。鑒于后農(nóng)稅時代國家實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的政策，以及政府介入農(nóng)村基層社會的形式已由過去行政控制和資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)樗凸卜?wù)下鄉(xiāng)的狀況，農(nóng)村基層組織建制最好與城市社區(qū)建制保持一致，將行政村改制為社區(qū)、村委會更換為居委會。

政府大量公共服務(wù)下沉到農(nóng)村基層已成為農(nóng)村社會發(fā)展的基本事實(shí)，如果行政村的村委會都將其承接下來，村委會將不堪重負(fù)，還有可能徹底葬送村委會的自治性，使其變成名副其實(shí)的政府機(jī)構(gòu)。這既嚴(yán)重違背《中華人民共和國村民委員會組織法》對村委會“群眾性自治組織”的界定，又不符合社會建設(shè)和社會管理的一般規(guī)律，并且還存在將農(nóng)村社會帶回至“政社合一”老路子的風(fēng)險。隨著城鄉(xiāng)流動、互動的持續(xù)升溫，一方面農(nóng)村居民對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化的需求日益迫切，期望能公正、公平地分享改革開放發(fā)展成果，享有與城市居民均等化公共服務(wù)與社會管理權(quán)益;另一方面，城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制阻礙了農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。如此，無論出于滿足農(nóng)村社會對城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)的需要，還是出于彌補(bǔ)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)分化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會管理的需要，農(nóng)村基層社會管理都有必要以農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)為中心，從如下方面發(fā)力，以響應(yīng)農(nóng)村居民的新需求和城鄉(xiāng)一體化新趨勢。

1.推進(jìn)村改社區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代，一小塊田地有一戶農(nóng)家，相鄰的幾塊田地上可能居住著幾戶農(nóng)家，并在河道邊、山腳下、湖海旁形成三三兩兩個村莊。毛澤東時代的合作化運(yùn)動、人民公社建設(shè)只從組織上改造了農(nóng)民，未曾對星羅棋布的村莊進(jìn)行有機(jī)整合，村莊分散、凌亂狀況一直延續(xù)至今，如江蘇省農(nóng)村有20多萬個分散村莊，每個村莊平均居民不到200人。雖然分散的村莊便于農(nóng)民田間勞作，便于管理農(nóng)作物，但它不利于農(nóng)村土地資源的整體開發(fā)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。更關(guān)鍵的是，它因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給成本高，制約著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展，嚴(yán)重妨礙了農(nóng)村居民過上與城市居民同質(zhì)生活。由此來看，一些地方政府著眼于現(xiàn)代化建設(shè)大局，重新規(guī)劃農(nóng)村居民空間結(jié)構(gòu)，將一些分散的小村莊拆、并、合為大村莊或集中社區(qū)。這是地方政府整合農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)較明智的選擇，只要不損害農(nóng)民根本利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益，并能確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定和農(nóng)民收入增長，都應(yīng)該準(zhǔn)許地方政府大膽嘗試。當(dāng)然，地方政府的村莊整合行動要充分尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推行“上樓化”、“集中化”和“規(guī)?；惫芾怼?/p>

選擇改造行政村路徑建立農(nóng)村社區(qū)，全國已有不少經(jīng)驗(yàn)樣式，如上文提及的山東諸城將相鄰的多個行政村聚合在一起，建立“2公里服務(wù)圈”的社區(qū)，以及浙江舟山將三至五、甚至七八村合并起來，建立農(nóng)村社區(qū)，并根據(jù)職業(yè)化、專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)成立“社區(qū)管理委員會”。再如，廣西百色以被撤并的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)為社區(qū)區(qū)域，在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、多個村社集中的中心村社，自然形成的圩集所在村社，以及在地處偏遠(yuǎn)、交通不便的村社，分別建立“農(nóng)事村辦”社區(qū)服務(wù)站、二級服務(wù)站、三級服務(wù)站和四級服務(wù)站，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)和社會管理等。這類村改社區(qū)，一般以政府供給公共服務(wù)方便性和有效性為準(zhǔn)則，沒有徹底廢除現(xiàn)有村莊和行政村建制，而是新建立一個中心社區(qū)，以公共服務(wù)下沉為切入口，將周邊村莊吸納進(jìn)社區(qū)服務(wù)范圍，并逐漸將村民吸引進(jìn)中心社區(qū)居住。至于那些暫時不愿意離開原村莊的村民，也可以通過建立服務(wù)站/點(diǎn)的方式，為他們提供社區(qū)化服務(wù)。

新型農(nóng)村社區(qū)是在農(nóng)村場域內(nèi)因房屋拆遷、農(nóng)民失地，或因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地開發(fā)的需要，將農(nóng)民集中安置進(jìn)新社區(qū)，它的城市化程度比較高，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本要求。新型農(nóng)村社區(qū)徹底打破了農(nóng)村行政村建制，農(nóng)民被集中安置在別墅或高層樓房里居住，內(nèi)部公共設(shè)施齊全，有各式各樣的公共服務(wù)、社會服務(wù)和商業(yè)服務(wù)場所，并且，多數(shù)居民不再以農(nóng)業(yè)勞動為主業(yè)，家庭收入主要來源于工資、房租等，有比較健全的社會保障。新型農(nóng)村社區(qū)類似于城市社區(qū)，有的城郊或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新型社區(qū)的居住條件、生活條件，以及居民享有的公共服務(wù)水平不低于甚至還好于城市社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)跳出了村莊改造的農(nóng)村藩籬，不再局限于僅為農(nóng)村人提供單純的居住區(qū)，而在社區(qū)規(guī)模、公共服務(wù)水平、社會管理檔次上都對接了城市社區(qū)，或與城市社區(qū)并軌。但鑒于它的居民主要來自農(nóng)村，有的還一度患有城市焦慮癥，因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能簡單地復(fù)制城市社區(qū)樣式，應(yīng)該有自己特色，如在建設(shè)中要盡可能多地讓熟悉的、有親情關(guān)系的、風(fēng)俗習(xí)慣差不多的人居住在一個社區(qū)中，并盡可能地保留農(nóng)村村莊中那份相互幫扶、彼此關(guān)懷的“溫馨”，以防止新型社區(qū)居民陌生化、鄰里冷漠化現(xiàn)象發(fā)生。

2.建立健全農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)構(gòu)

行政村機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，主要有黨支部、村委會。黨支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基礎(chǔ)組織，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會行使職權(quán)的責(zé)任，而村委會則是農(nóng)村基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，具體有:發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;管理本村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn);保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益;宣傳政策和法規(guī)、教育村民、維護(hù)村民的合法權(quán)益、促進(jìn)男女平等、做好計(jì)劃生育工作、開展精神文明建設(shè)活動;支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》弱化了村委會的政務(wù)責(zé)任，規(guī)定人民政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng);村委會要為人民政府開展工作提供必要條件，如果人民政府委托村委會協(xié)助政府開展工作，政府委托部門需要承擔(dān)經(jīng)費(fèi)。這一規(guī)定剝離了村委會的繁雜政務(wù)，其職能已與城市居委會職能基本相近。

既然村委會不再擁有行政職能，那么，政府就有必要在農(nóng)村基層設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)以承辦政府下沉到農(nóng)村基層的公共服務(wù)。對此，各地都選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間，或直接在行政村上設(shè)立服務(wù)中心/服務(wù)站，辦理政務(wù)。盡管政府服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱不同，江蘇叫“社區(qū)管理服務(wù)站”，浙江的舟山叫“社區(qū)管理委員會”，寧波叫“社區(qū)服務(wù)中心”，但都是辦理政府公共服務(wù)的居村機(jī)構(gòu)。就現(xiàn)狀看，凡是社區(qū)建制的農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)，普遍設(shè)有黨組織 (支部/黨委)、居委會、社區(qū)服務(wù)中心/站，即社區(qū)“三駕馬車”，這是比較合理的。江蘇在農(nóng)村社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上增加了綜合治理辦，但比較發(fā)現(xiàn)，綜合治理辦的職能與其他機(jī)構(gòu)職能有部分重疊、交叉，因此，不一定非要在每一個社區(qū)機(jī)構(gòu)中都設(shè)置綜合治理辦。

根據(jù)城鄉(xiāng)社會管理一體化發(fā)展需要和《中華人民共和國城市居委會組織法》的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)居委會沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)生產(chǎn)和組織農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作方面的職能，村改社區(qū)或新型農(nóng)村社區(qū)的居委會也沒必要保留村委會的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)職能，至于社區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)活動，可設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)可以叫做經(jīng)濟(jì)合作委員會，以協(xié)助政府部門管理社區(qū)的土地股份合作社、社區(qū)股份合作社和富民股份合作社，以及其他類型的經(jīng)濟(jì)合作組織和技術(shù)協(xié)會等。經(jīng)濟(jì)合作委員或是社區(qū)場域中的企業(yè)或公司，或是社區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作性質(zhì)的群眾組織，但肯定不是行政管理機(jī)構(gòu)，只能按照市場規(guī)則運(yùn)行;社區(qū)中部分成員因與其存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)合作組織的成員或企業(yè)股東;社會經(jīng)濟(jì)合作委員會與居委會等社區(qū)其他機(jī)構(gòu)并列，它要接受社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，接受居委會對它的監(jiān)督，以保證社區(qū)集體資產(chǎn)保值、增值。

3.促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)居民市民化或職業(yè)化

傳統(tǒng)農(nóng)村社會一直將農(nóng)民視為小農(nóng)——居住分散、孤立，具有封閉、自私、狹隘等特性，并且以農(nóng)業(yè)勞動為主業(yè)，安土重遷。有學(xué)者指出，中國農(nóng)村社會已時過境遷，傳統(tǒng)的小農(nóng)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣∞r(nóng)”，即“社會化程度比較高但經(jīng)營規(guī)模較小”。①鄧大才:《社會化小農(nóng)與鄉(xiāng)村治理?xiàng)l件的演變》，《社會科學(xué)》2011年第8期。將現(xiàn)階段的農(nóng)民視為“社會化小農(nóng)”是不準(zhǔn)確的，因?yàn)樘幱诠I(yè)化和后工業(yè)化階段中的中國農(nóng)民，除了具有社會化特性外，還擁有市場化、工業(yè)化、非農(nóng)化、城市化等特性;再者，這一觀點(diǎn)仍是在城鄉(xiāng)二元分化結(jié)構(gòu)下靜態(tài)審視農(nóng)民身份的變化，沒有注意到積淀在農(nóng)民身上越來越多的流動性、兼職性、非農(nóng)性，更沒有將正在發(fā)生變化的農(nóng)民放到城鄉(xiāng)一體化視閾下推演其未來走向。

農(nóng)村基層社會管理要引導(dǎo)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民褪去了小農(nóng)外衣，其中一部分如農(nóng)民工、城郊失地農(nóng)民將最終完成市民化，成為真正的城市市民;而那些仍居住在農(nóng)村，包括居住在農(nóng)村城鎮(zhèn)社區(qū)、集中社區(qū)的農(nóng)民和村落社區(qū)的分散農(nóng)民，或?qū)⒁虺墙忌鐓^(qū)、集中社區(qū)的城鎮(zhèn)化程度提高而轉(zhuǎn)變?yōu)榫哟迨忻?，或?qū)⒁蜣r(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展而變成農(nóng)場主或職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)村基層社會管理要推進(jìn)城郊失地農(nóng)民和農(nóng)民工及其家屬成員的身份轉(zhuǎn)變，使其盡快成為真正的市民。但毫無疑問，在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變問題上，農(nóng)村基層社會管理重點(diǎn)不是如何讓更多的人離開農(nóng)村、成為城市市民，而是要搞好農(nóng)村城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)民集中社區(qū)和村落社區(qū)建設(shè)，為居住在農(nóng)村社區(qū)的居民提供與城市居民均等化的公共服務(wù)和社會管理，努力使他們過上與城市市民一樣的生活，進(jìn)而促使居住、生活在城郊社區(qū)和集中社區(qū)中農(nóng)民成為居村市民，并使居住、生活在村落社區(qū)中的農(nóng)民成為市民化農(nóng)民，即農(nóng)場主或職業(yè)農(nóng)民。②吳業(yè)苗:《小農(nóng)的終結(jié)與居村市民的建構(gòu)——城鄉(xiāng)一體化框架下農(nóng)民的一般進(jìn)路》，《社會科學(xué)》2011年第7期。

具體地說，農(nóng)村基層社會管理對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有不同的要求。農(nóng)村城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理與城市社區(qū)接近或相當(dāng)，并且居住在這類社區(qū)的農(nóng)民職業(yè)已基本“脫農(nóng)”，生活方式也基本市民化，社區(qū)建設(shè)的使命之一就是要努力使他們“享有城市的一切物質(zhì)條件和舒適”①［法］孟德拉斯:《農(nóng)民的終結(jié)》，李培林譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第276頁。，轉(zhuǎn)化他們?yōu)榫哟迨忻?。這應(yīng)該是農(nóng)村基層社會管理在社區(qū)建設(shè)上的工作重點(diǎn)，因?yàn)?這類社區(qū)將成為農(nóng)村居民最集中的居住地，也是部分城市人轉(zhuǎn)移到農(nóng)村社區(qū)居住的理想住所;這類地區(qū)，尤其是縣城鎮(zhèn)、農(nóng)村重點(diǎn)鎮(zhèn)將成為未來城市空間拓展的重要選擇區(qū)域，如果產(chǎn)業(yè)、居民、公共服務(wù)等發(fā)展、集中達(dá)到一定程度，它們有可能成為新的城市或衛(wèi)星城。在社區(qū)建設(shè)方面，農(nóng)村基層社會管理的難點(diǎn)在村落社區(qū)建設(shè)和市民化農(nóng)民培育上。為此，一要對分散、凌亂、位置偏、經(jīng)濟(jì)落后、或已經(jīng)陷于空心化的村落社區(qū)進(jìn)行適度集中整治，改善其居住環(huán)境和生活條件;二要在搞好土地整理上，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵種田大戶或企業(yè)到農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn);三要化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老人化、婦女化問題，以及由此帶來的無人種田隱患，大力培育有知識、懂管理、會經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民/新型農(nóng)民，即市民化農(nóng)民;四要廢除職業(yè)農(nóng)民的農(nóng)民社會身份。盡管他們?nèi)詮氖轮r(nóng)業(yè)勞動，但他們是市民化農(nóng)民——和農(nóng)場主與企業(yè)主一樣，可以雇用勞動力賺取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤;職業(yè)農(nóng)民與產(chǎn)業(yè)工人一樣，可以選擇為農(nóng)業(yè)企業(yè)/農(nóng)場主打工，也可以自由流動，選擇自己喜愛的職業(yè)?？傊?，不管他們從事何種職業(yè)，選擇何種方式生活，他們的社會地位與市民一樣，擁有與市民同等的公民權(quán)利，能享有與市民均等的公共服務(wù)。