從制度范式到權(quán)力范式*——海外視角下的中國(guó)人大制度研究

王 雄

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，中國(guó)政治體制也在發(fā)生著悄然的變革①Walder Andrew，“The Quiet Revolution from Within:Economic Reform as a Source of Political Decline”，in Walder，Andrew(ed.)，The Waning of the Communist State，Berkeley:University of California Press，1995.pp.1-24.。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治體制改革之間，中國(guó)共產(chǎn)黨試圖找到某種均衡，使國(guó)家既能保持經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以增強(qiáng)執(zhí)政的合法性;又能在不觸動(dòng)執(zhí)政黨核心利益的前提下，進(jìn)行某種形式的政治改革。比如，建構(gòu)制度化的政治精英游戲規(guī)則、重構(gòu)國(guó)家基本政治機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系以及強(qiáng)化公眾參與的制度化。簡(jiǎn)言之，中國(guó)政治改革的目的并非走向西方式民主，而是通過(guò)政治制度化的方式，使“硬性威權(quán)統(tǒng)治”變成“軟性威權(quán)統(tǒng)治”②Nathan Andrew，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，2003.14(1):6-17.，以此增強(qiáng)政權(quán)的合法性，提高其執(zhí)政能力。

在這樣的背景下，人大是否也依循制度化的路徑，重構(gòu)了與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而改變其既有的角色與作用，便引起海外中國(guó)研究學(xué)者們的廣泛興趣③O'Brien Kevin，“Local People's Congresses and Governing China”，The China Journal，2009.61(1).pp.131-141.。有些學(xué)者認(rèn)為:“轉(zhuǎn)型社會(huì)的議會(huì)要么是行政機(jī)構(gòu)溫順的附庸，要么是一個(gè)好斗的挑戰(zhàn)者。就前者而言，在官僚等級(jí)制的控制下，處于支配地位的行政機(jī)構(gòu)常常限制立法機(jī)構(gòu)的發(fā)展。議會(huì)被邊緣化，要么成為與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型毫不相關(guān)的主體，要么只是行政機(jī)構(gòu)或者黨國(guó)體制的依附。就后者而言，在多元主義的競(jìng)爭(zhēng)模式下，自由化的議會(huì)通常與其他權(quán)力主體進(jìn)行面對(duì)面的交鋒和對(duì)抗?！雹賆ia Ming，“China's National People's Congress:Institutional Transformation in the Process of Regime Transition(1978-98)”，The Journal of Legislative Studies，1998.4(4):124.

如果上述學(xué)者所言非虛，那么在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，人大究竟扮演著怎樣的角色?具體而言，人大制度發(fā)生了怎樣的變化?它在政治生活中扮演著積極有為的角色，還是邊緣化的角色?它與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間是競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗關(guān)系，還是合作、妥協(xié)關(guān)系?對(duì)于這些問(wèn)題，海外學(xué)者是如何論述的?本文主要基于對(duì)海外英文文獻(xiàn)的閱讀和分析，從理論層面梳理出海外中國(guó)人大制度研究的制度范式與權(quán)力范式，分析其研究趨向，并就上述問(wèn)題作出嘗試性的回答。

二、海外中國(guó)人大制度研究的兩種范式

(一)制度范式

政治制度的發(fā)展是衡量政治現(xiàn)代化水平的重要尺度之一。美國(guó)政治學(xué)者塞繆爾·亨廷頓運(yùn)用適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和內(nèi)聚性等指標(biāo)衡量政治的制度化水平②［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第10—19頁(yè)。。借用亨廷頓的制度化概念，波爾斯比 (Polsby)對(duì)美國(guó)眾議院的制度化進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的研究③Polsby Nelson，“The Institutionalization of the US House of Representatives”，American Political Science Review，1968.62(1):144-168.。其后，查菲 (Chaffey)等學(xué)者對(duì)美國(guó)、英國(guó)等國(guó)議會(huì)的制度化進(jìn)行了廣泛的研究，從而形成議會(huì)研究中的制度化學(xué)派④Chaffey Douglas，“The Institutionalization of State Legislatures:A Comparative Study”，The Western Political Quarterly，1970.23(1):180-196.Haeberle Steven，“The Institutionalization of the Subcommittee in the United States House of Representatives”，Journal of Politics，1978.40(4):1054-1065.Shepsle Kenneth，“Representation and Governance:The Great Legislative Tradeoff”，Political Science Quarterly，1988.103(3):461-484.Hibbing John，“Legislative Institutionalization with Illustrations from the British House of Commons”，American Journal of Political Science，1988.32(3):681-712.Squire Peveril，l “The Theory of Legislative Institutionalization and the California Assembly”，Journal of Politics，1992.54(4):1026-1054.。這種研究學(xué)派也影響了海外中國(guó)人大制度的研究，形成了海外中國(guó)人大制度研究的制度范式。在該范式下，研究者主要從制度建設(shè)與制度行動(dòng)者兩個(gè)方面討論人大的制度變遷與角色扮演。

1.制度建設(shè)

制度建設(shè)視角關(guān)注的是人大的制度化過(guò)程。在該視角下，人大的制度化表現(xiàn)為理性化、內(nèi)嵌化、網(wǎng)絡(luò)化和憲政化等若干特征。

第一，制度的理性化。這是指國(guó)家能力的增長(zhǎng)以及政治權(quán)力的制度化⑤O'Brien Kevin，Reform without Liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press，1990.p.5.。在中國(guó)，雖然人大在法律上是權(quán)力機(jī)關(guān)，但在實(shí)際政治運(yùn)作中，它仍處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，由此需要通過(guò)發(fā)展理性的官僚制度來(lái)增強(qiáng)其政治能力。對(duì)此，人大進(jìn)行了兩方面的努力:其一，進(jìn)行橫向的官僚制度建設(shè)，比如，設(shè)立專門委員會(huì)，強(qiáng)化專門委員會(huì)的職權(quán);提高常委會(huì)專業(yè)化程度，增加常委會(huì)的例會(huì)，縮減代表人數(shù)和延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間;引入半競(jìng)爭(zhēng)性選舉，改善人大代表結(jié)構(gòu)，提高人大代表素質(zhì);制定《立法法》等立法規(guī)則與程序，規(guī)范人大立法過(guò)程;等等。其二，加強(qiáng)縱向的官僚制度建設(shè)。比如，地方人大試圖與上級(jí)人大建立起類似于政府間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的官僚科層關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，各級(jí)人大之間構(gòu)建起某種彈性邊界，人大與政府之間則建立起相對(duì)明確的職能界限，從而增強(qiáng)了作為一個(gè)整體的人大的能力，并理順了它們與政府之間的“勞動(dòng)分工”關(guān)系⑥O'Brien Kevin ＆ Luerhrmann Laura，“Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs between Autonomy and Capacity”，Legislative Studies Quarterly，1998.23(1):91-108.。

第二，制度的內(nèi)嵌化。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在早期的人大制度發(fā)展中，人大比行政機(jī)構(gòu)擁有更少的資源，它必須通過(guò)內(nèi)嵌于行政機(jī)構(gòu)的方式，在不與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生沖突的情況下來(lái)實(shí)現(xiàn)制度發(fā)展⑦O'Brien Kevin，“Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness:Understanding Early Organizational Development”，Comparative Political Studies，1994.27(1):80-107.。這表現(xiàn)為三個(gè)方面:其一，建立正式聯(lián)系制度。如工作聯(lián)系制度、列席會(huì)議制度、工作會(huì)議制度、法律工作指導(dǎo)制度、干部培訓(xùn)制度、文件交流制度、請(qǐng)示匯報(bào)制度、聯(lián)席會(huì)議制度、代表聯(lián)系制度、人民信訪制度、工作經(jīng)驗(yàn)和信息交流制度、專家咨詢制度、人大宣傳制度，等等①Xia Ming，The People's Congress and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance，Routledge.2008.pp.77-100，p.74.。其二，建立非正式的制度聯(lián)系。比如，不定期的座談會(huì)、由退居人大的政府各部門前任領(lǐng)導(dǎo)者建立起的與原任職政府部門之間的聯(lián)系。其三，建立與社會(huì)組織之間的非常規(guī)的制度聯(lián)系，形成與社會(huì)組織之間的合作、共生和依賴關(guān)系②Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press.2008.pp.113-142.。

第三，制度的網(wǎng)絡(luò)化。人大制度的網(wǎng)絡(luò)化是人大制度內(nèi)嵌化的進(jìn)一步發(fā)展。不僅人大與行政機(jī)構(gòu)之間存在著“內(nèi)嵌化”的制度聯(lián)系，而且實(shí)際上這種“內(nèi)嵌化”制度聯(lián)系已經(jīng)形成了某種制度化的“網(wǎng)絡(luò)”。這表現(xiàn)為:在橫向上，人大與黨委、行政機(jī)構(gòu)、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)之間建立起復(fù)雜的制度聯(lián)系;在縱向上，各級(jí)人大之間也建立起復(fù)雜的制度聯(lián)系。并且，在制度發(fā)展過(guò)程中，把人大與其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系看作要么是合作的、要么是沖突的關(guān)系，并不符合實(shí)際情況，它們之間更多是以一種既合作又沖突的方式來(lái)彼此磨合③Xia Ming，“Informational Efficiency，Organizational Development and the Institutional Linkages of the Provincial People's Congresses in China”，The Journal of Legislative Studies，1997.3(3):10-38.Xia Ming，“Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics:a Network Explanation”，Journal of Contemporary China，2000.9(24):185-214.。事實(shí)上，人大自主性的提高，以及它與其他機(jī)構(gòu)的沖突也相應(yīng)增加，并沒(méi)有讓人大遠(yuǎn)離權(quán)力的中心。相反，這讓整個(gè)政治體系獲得了收益④Xia Ming，The People's Congress and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance，Routledge.2008.pp.77-100，p.74.。

第四，制度的憲政化。衡量憲政化有多重指標(biāo)，比如政治參與、自由選舉、多元競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力制衡，等等。簡(jiǎn)言之，“政治自由”是政治體制憲政化的重要內(nèi)涵之一。在人大的發(fā)展過(guò)程中，有學(xué)者認(rèn)為，受蘇聯(lián)集權(quán)主義官僚體制的影響，早期全國(guó)人大只專注于理性化、內(nèi)嵌化等層面的制度建設(shè)，是一種沒(méi)有自由的政治改革⑤O'Brien Kevin，Reform without Liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press.1990.。不過(guò)，隨著制度化程度的不斷深化，憲政的萌芽開(kāi)始在人大制度化過(guò)程中出現(xiàn)，突出表現(xiàn)為人大開(kāi)始將各種不同的社會(huì)利益代表吸納進(jìn)其決策體制，以便在中國(guó)的憲政框架內(nèi)增強(qiáng)人大的代表性功能。同時(shí)，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式，支持公眾和社會(huì)團(tuán)體參與立法，成為公民政治參與的催化劑，構(gòu)建了中國(guó)憲政體制內(nèi)的政治公民身份⑥D(zhuǎn)owdle Michea，l “Constitutional Development and Operations of the National People's Congress”，Columbia Journal of Asian Law，1997.11(1).Dowdle Micheal，“Constructing Citizenship:The NPC as Catalyst for New Norms of Public Political Participation in China”，in Goldman Merle and Perry Elizabeth(eds.)，Changing Means of Citizenship in Modern China，Harvard University Press.2002.pp.330-349.。甚至，公民參與人大立法的某些形式和程序還被寫(xiě)入《立法法》，例如聽(tīng)證會(huì)⑦Paler Laura，“China's Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”，The China Quarterly，2005.182(6):310-318.。因此，雖然由《立法法》所確定的人大立法制度仍然被一些學(xué)者批評(píng)為形式大于內(nèi)容，但它的確為人大今后的進(jìn)一步憲政化改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)⑧Li Yahong，“The Law-Making Law:A Solution to the Problems in the Chinese Legislative System?”Hong Kong Law Journal，2000.(30).。

2.制度行動(dòng)者

制度行動(dòng)者視角主要關(guān)注的是人大制度化背景下，人大代表和選民等制度行動(dòng)者的行為模式的變化及其對(duì)人大制度的影響。

第一，人大代表的行為模式。海外中國(guó)人大制度研究試圖將人大代表加以類型化，并分析了他們的類型轉(zhuǎn)換和角色沖突。比如，譚睦瑞把1980年以前的全國(guó)人大代表分成榮譽(yù)代表與黨和國(guó)家高級(jí)官員兩種類型。這兩種代表都存在議政能力不足、議政時(shí)間不足和議政精力匱乏等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，人大進(jìn)行了兩項(xiàng)改革:一是提高代表的學(xué)歷和專業(yè)技能;二是推動(dòng)干部“四化”，將大批富有政治經(jīng)驗(yàn)的老干部作出制度性“退休”安排。這使得一些有著豐富政治經(jīng)驗(yàn)和良好政治關(guān)系網(wǎng)的老干部，包括前中央政治局委員和常委等被安排進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)，為全國(guó)人大的制度發(fā)展贏得了政治空間①Tanner Murray，“The National People's Congress”，In Goldman Merle and MacFarquhau Roderick(eds.)The Paradox of China's Post-Mao Reforms，Harvard Contemporary China's Series 12，1999.pp.100-128，p.123.。

歐博文把20世紀(jì)80年代的人大代表分為消極行動(dòng)者、代理人和諫諍者三種類型。消極代表往往把代表當(dāng)作一種榮譽(yù)，經(jīng)常性地缺席人大會(huì)議，也不在人大會(huì)議上提出有意義的提案，是一群“有很大的辦公室卻沒(méi)有一張桌子”，“只知道感謝國(guó)家的信任”，把代表的責(zé)任當(dāng)作“政治上的裝飾品”，“只會(huì)舉手、鼓掌和點(diǎn)頭”的代表②O'Brien Kevin，“Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”，The China Quarterly，1994.138(6).p.365.pp.359-380.。扮演代理人和諫諍者角色的人大代表屬于相對(duì)活躍的人大代表。作為國(guó)家代理人的人大代表是國(guó)家路線、方針和政策的宣傳者，負(fù)責(zé)對(duì)具有同樣背景的社會(huì)群體宣傳、解釋國(guó)家政策。因此他們是政府的小幫手，而不是對(duì)政府政策品頭論足的異議者。與代理人的角色有所不同，諫諍者則試圖通過(guò)對(duì)政府的政策提出異議以及糾正政府的錯(cuò)誤，以此來(lái)影響政府政策的制定和執(zhí)行③O'Brien Kevin，“Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”，The China Quarterly，1994.138(6).p.365.pp.359-380.。

人大代表的行為模式變化也體現(xiàn)在全國(guó)人大的投票領(lǐng)域。首先，全體一致自動(dòng)通過(guò)法律的現(xiàn)象已經(jīng)變得極為少見(jiàn);其次，不是所有的法律都能在人大獲得通過(guò);最后，大量不滿意投票現(xiàn)象在全國(guó)人大會(huì)議上出現(xiàn)已經(jīng)司空見(jiàn)慣。一些人大代表的代表觀念也發(fā)生改變，他們?cè)絹?lái)越視自己為聯(lián)系社會(huì)的橋梁，以一種開(kāi)放的心態(tài)對(duì)待社會(huì)上的不同聲音。以前那種“高高在上”的代表意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀甭?lián)系選民的心態(tài)④Tanner Murray，“The National People's Congress”，In Goldman Merle and MacFarquhau Roderick(eds.)The Paradox of China's Post-Mao Reforms，Harvard Contemporary China's Series 12，1999.pp.100-128，p.123.。甚至，他們?cè)絹?lái)越傾向于代表不同社會(huì)團(tuán)體的利益，并試圖在人大立法的過(guò)程中維護(hù)這些團(tuán)體的利益。由此，有學(xué)者認(rèn)為，人大代表的角色轉(zhuǎn)變，將推動(dòng)人大在中國(guó)政治轉(zhuǎn)型過(guò)程中扮演關(guān)鍵的制度角色⑤Hu Shikai，“Representation without Democratization:The‘Signature Incident’and China's National People's Congress”，The Journal of Contemporary China，1993.2(2):3-34.。不過(guò)在歐博文看來(lái)，盡管以“諫諍者”人大代表的身份出現(xiàn)確實(shí)反映出其角色的某種積極變化，但這種“諫諍”只是類似于中國(guó)古代士大夫的進(jìn)諫和“清議”，而非代議制中的政治反對(duì)派⑥O'Brien Kevin ＆ Li Liangjiang，“Chinese Political Reform and the Question of‘Deputy Quality’”，The China Information，1993-1994.8(3):20-31.。

人大代表的角色轉(zhuǎn)變與中國(guó)政治制度改革、代表更替、社會(huì)變遷和自我期待等因素相聯(lián)系?？h級(jí)以下人大代表的直接選舉激發(fā)了代表的責(zé)任意識(shí);代表的階層比例配備要求的放松以及多輪選舉改善了“代表的素質(zhì)”;社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的貧富差距和腐敗問(wèn)題引發(fā)了公眾的不滿，各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)面臨著糾正社會(huì)不公現(xiàn)象的巨大壓力，這些使他們傾向于利用人大代表來(lái)扮演諫諍者的角色，表達(dá)社會(huì)訴求、反映社會(huì)公益、舒緩社會(huì)壓力和矛盾⑦O'Brien Kevin，“Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”，The China Quarterly，1994.138(6).p.365.pp.359-380.。

歐博文等海外學(xué)者的研究主要反映了20世紀(jì)80年代前后人大代表的角色變化，并且其研究的對(duì)象多為全國(guó)人大代表。進(jìn)入90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，地方人大代表的角色發(fā)生了一些變化。比如，趙英男認(rèn)為，90年代以來(lái)，地方人大代表分別扮演著四種角色:監(jiān)督、反映、政策提供和榜樣。人大代表的主要角色是“公共監(jiān)督”和“意見(jiàn)反映”，而不是歐博文所說(shuō)的“政權(quán)代理”和“諫諍”。不同職業(yè)階層背景的代表傾向于扮演不同的人大代表角色。工農(nóng)階層的代表趨向于成為“公共監(jiān)督者”和“意見(jiàn)提供者”;知識(shí)分子和官員傾向于成為“政策提供者”;私營(yíng)企業(yè)主和商人則熱衷于扮演遵紀(jì)守法、熱愛(ài)社會(huì)公益事業(yè)的“榜樣”角色，這也是最接近歐博文所說(shuō)的“政權(quán)代理者”的角色。此外，越是來(lái)自基層的人大代表，其參政議政的活動(dòng)越是頻繁和活躍⑧Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press，2008.pp.83-112.。而墨寧則發(fā)現(xiàn)，身處不同層級(jí)的人大代表有著不同的選民意識(shí)?；鶎尤舜蟠淼倪x民意識(shí)較強(qiáng)，高層人大代表的選民意識(shí)則較弱①M(fèi)anion Melanie，Chinese Congressional Representation as an Institution，APSA 2009 Toronto Meeting Paper.(American Political Science Association 2009 Annual Meeting).?？傊?，人大代表的角色轉(zhuǎn)變給人大制度的發(fā)展帶來(lái)了新的影響。人大代表和各級(jí)人大通常以“人民”的名義爭(zhēng)取黨的支持，破除政府等機(jī)構(gòu)對(duì)其工作的干擾，從而提高其政治地位。

第二，選民的行為模式。在人大代表選舉的過(guò)程中，人大制度建設(shè)所導(dǎo)致的選民的行為模式變化也引起了海外中國(guó)人大制度研究者的注意。首先，他們就選民的投票動(dòng)機(jī)進(jìn)行了討論。史天健認(rèn)為，1979年基層人大的選舉制度改革，使基層人大選舉成為一種半競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。在此情況下，那些受過(guò)良好教育、擁有相對(duì)廣泛信息和資源的選民，不再用不投票來(lái)表達(dá)其對(duì)政治的不滿，而是開(kāi)始站出來(lái)投票。他們把半競(jìng)爭(zhēng)性的人大差額選舉看作是表達(dá)自身利益、懲處腐敗官員，推動(dòng)民主轉(zhuǎn)型的政治機(jī)遇②Shi Tianjian，“Voting and Nonvoting in China:Voting Behavior in Plebiscitary and Limited-Choice Elections”，The Journal of Politics，1999.61(4):1115-1139.。不過(guò)，陳杰與鐘揚(yáng)卻認(rèn)為，受政治動(dòng)員的驅(qū)使以及對(duì)政權(quán)的支持等影響，相比那些受過(guò)教育、擁有資源、對(duì)民主有著特別偏好的選民，那些與政治權(quán)威有著密切聯(lián)系的或者本身就是政權(quán)代言人的選民更容易出來(lái)投票③Chen Jie ＆ Zhong Yang，“Why Do People Vote in Semicompetitive Elections in China?”Journal of Politics，2002.64(1):178-197.。

第三，選民的投票率。研究前蘇東社會(huì)主義國(guó)家選舉的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，由于候選人的提名受政府或政黨的操控，選民的政治效能感不高，這些地方普遍存在著政治冷漠的現(xiàn)象。然而，中國(guó)的情況有所不同。有研究表明，中國(guó)人大選舉的實(shí)際投票率在穩(wěn)定增長(zhǎng)。這有兩方面的原因:一是相比于其他政治機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，人大代表選舉相對(duì)比較公正;二是人大機(jī)構(gòu)的職權(quán)在不斷擴(kuò)大，在法律制定方面也扮演著一個(gè)更加重要的角色。正是出于對(duì)人大選舉過(guò)程的信任以及人大權(quán)力增長(zhǎng)的信心，選民的人大代表投票率保持在穩(wěn)定增長(zhǎng)的水平④Kwong Julia，“Democracy in China:Voting for Beijing People's Congress Delegates”，Asian Affairs:An American Review.2008.35(1).pp.7-9，pp.10-11.。還有一個(gè)問(wèn)題是，社會(huì)主義國(guó)家的選舉普遍存在著政治動(dòng)員現(xiàn)象，如果國(guó)家的政治動(dòng)員不復(fù)存在，選民的投票率將如何變化?管梅與格林通過(guò)政治實(shí)驗(yàn)法研究了人大選舉中非強(qiáng)制動(dòng)員下選民的投票情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)非強(qiáng)制性動(dòng)員可以有效地提高選民的投票率⑤Guan Mei ＆ Green Donald，“Noncoercive Mobilization in State-Controlled Elections an Experimental Study in Beijing”，Comparative Political Studies，2006.39(10):1175-1193.。

第四，選民的投票策略。鄺朱麗認(rèn)為，北京選民采用了中國(guó)傳統(tǒng)語(yǔ)境下的候選人選擇策略。一開(kāi)始他們傾向于選擇有良好道德風(fēng)范，不為金錢或權(quán)力所腐蝕的社會(huì)“能人”;之后他們?cè)絹?lái)越傾向于選擇能夠站在他們的角度替其利益說(shuō)話的候選人。更有甚者，他們?cè)谶M(jìn)行合乎民主選舉的理性選擇的同時(shí)，仍然會(huì)保持一些傳統(tǒng)的價(jià)值理念。譬如，盡管個(gè)人關(guān)系會(huì)導(dǎo)致腐敗，但它仍然在中國(guó)人的日常生活中扮演著重要角色，并且成為選舉中的一項(xiàng)重要的政治選擇考量⑥Kwong Julia，“Democracy in China:Voting for Beijing People's Congress Delegates”，Asian Affairs:An American Review.2008.35(1).pp.7-9，pp.10-11.。總之，選民的行為模式一方面受人大選舉制度改革的影響和塑造，另一方面，他們的行為變化又反過(guò)來(lái)推動(dòng)人大在制度上作出回應(yīng)，并以此推動(dòng)人大的制度改革、建設(shè)和發(fā)展。

(二)權(quán)力范式

西方學(xué)者在對(duì)議會(huì)專門委員會(huì)進(jìn)行跨國(guó)比較研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，在議會(huì)的制度發(fā)展與其權(quán)力擴(kuò)張之間，有著近乎完美的正相關(guān)關(guān)系:議會(huì)的制度化發(fā)展增強(qiáng)了它的立法權(quán)力，提高了它在權(quán)力體系中的地位⑦Lees John ＆ Shaw Malcolm(eds.)，Committees in Legislatures:A Comparative Analysis.Duke University Press.1979.。中國(guó)人大在制度發(fā)展的同時(shí)，其權(quán)力也得到明顯增強(qiáng)，并由此重構(gòu)了人大與其他權(quán)力主體之間的權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致人大權(quán)力運(yùn)作的某些變化。在此背景下，海外中國(guó)人大制度的研究開(kāi)始從制度范式轉(zhuǎn)向權(quán)力范式，形成了關(guān)于人大權(quán)力運(yùn)作的五種模式:合作模式、制衡模式、磨合模式、網(wǎng)絡(luò)模式和垃圾桶模式。

1.合作模式

合作模式的提出源自歐博文對(duì)全國(guó)人大早期發(fā)展的研究。他發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大在其早期發(fā)展過(guò)程中，一方面受到來(lái)自既有體制的重重束縛，另一方面其制度也尚未健全，從而難以有效地履行職權(quán)。因此，它選擇了以制度發(fā)展而非獲得自主性來(lái)作為人大發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。通過(guò)建立與其他權(quán)力組織之間的內(nèi)嵌化聯(lián)系，人大在沒(méi)有與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生顯著沖突的同時(shí)，逐漸建立起自身的權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)了制度發(fā)展和權(quán)力擴(kuò)張①O'Brien Kevin，“Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness:Understanding Early Organizational Development”，Comparative Political Studies，1994.27(1):359-380.O'Brien Kevin ＆ Luerhrmann Laura，“Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs between Autonomy and Capacity”，Legislative Studies Quarterly，1998.23(1):91-108.。夏明進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，省級(jí)人大在早期權(quán)力的擴(kuò)張中也存在著類似全國(guó)人大權(quán)力運(yùn)作的合作模式。在省級(jí)人大的早期發(fā)展中，由于與全國(guó)人大和普通公民相互隔絕，省級(jí)人大的資訊匱乏。為了求得政治生存，省級(jí)人大與全國(guó)人大等權(quán)力機(jī)構(gòu)和普通公民之間建立起了復(fù)雜的制度聯(lián)系以及資訊溝通渠道，從而大大提高了它們的信息收集、加工和傳播能力，奠定了它們?cè)谏舷赂鞣街g的“信息經(jīng)紀(jì)人”地位②Xia Ming，“Informational Efficiency，Organizational Development and the Institutional Linkages of the Provincial People's Congresses in China”，The Journal of Legislative Studies，1997.3(3):10-38.?？梢?jiàn)，人大制度的發(fā)展需要是它們與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間建立合作模式的基礎(chǔ)。無(wú)論歐博文的“內(nèi)嵌化”合作模式，還是夏明的“信息經(jīng)紀(jì)人”式合作模式，都是早期人大為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張而采取的緩和矛盾與沖突的策略。然而，隨著制度化程度的提高，人大也越來(lái)越積極和活躍，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期之后，人大與其它權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的沖突和對(duì)抗越來(lái)越頻繁，合作模式已不能很好地解釋這些現(xiàn)象。因此，研究中國(guó)人大制度的海外學(xué)者開(kāi)始關(guān)注人大與其他機(jī)構(gòu)之間的另一種權(quán)力運(yùn)作模式，即制衡模式。

2.制衡模式

陳安提出一個(gè)“制衡模式”，用以解釋人大與黨委、政府之間的權(quán)力關(guān)系。他發(fā)現(xiàn)，由于地方黨委在選舉地方人大代表以及提名政府官員候選人等方面的控制能力的減弱，政治權(quán)力在地方黨委、政府和人大之間進(jìn)行了重新分配，地方政策在制定過(guò)程中形成了一個(gè)“互鎖的制度”，即地方黨委、政府和人大都不能僅僅根據(jù)自身的制度偏好來(lái)制定政策，各權(quán)力主體之間形成一種沒(méi)有“政治反對(duì)派”的制約與平衡的權(quán)力關(guān)系③Chen An，Restructuring Political Power in China:Alliances and Opposition，1978-1998，Lynne Rienner Public，1999.p.194.。這種權(quán)力關(guān)系的形成，一方面源于地方人大與民眾之間建立了越來(lái)越緊密的聯(lián)系，其代表性得到增強(qiáng)，人大及其代表越來(lái)越敢于監(jiān)督政府;另一方面，中央也有意通過(guò)地方人大的這種制約與平衡，推動(dòng)地方政府改革，控制地方黨政干部的瀆職和腐敗現(xiàn)象。

奧斯卡也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。在法治化背景下，地方人大成為地方黨委制衡地方政府的有效手段，并且推動(dòng)地方黨委活動(dòng)的法治化。在地方黨委的支持下，地方人大常委會(huì)以評(píng)議和質(zhì)詢等方式對(duì)地方政府進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和制衡。反過(guò)來(lái)，黨委的行為也受到地方人大的制度、規(guī)則和程序的約束，這就使黨委必須在法治的框架下行使權(quán)力。在這種關(guān)系中，地方人大及其常委會(huì)在地方黨委、政府和人大之間扮演著緩沖區(qū)的角色，并形成人大、黨委與政府三者間的權(quán)力制衡關(guān)系。最終，地方人大對(duì)威權(quán)統(tǒng)治者的權(quán)力進(jìn)行了限制，使看似不受限制的威權(quán)政體成為“受限制的威權(quán)政體”④Oscar Almén，Authoritarianism Constrained:The Role of Local People's Congresses in China，Department of Peace and Development Research，Ph.D.Dissertation:G?teborg University.2005.。佩拉則以《立法法》的立法過(guò)程為案例，詮釋了現(xiàn)實(shí)政治中全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院、地方人大等權(quán)力機(jī)構(gòu)間的協(xié)商過(guò)程以及由此而形成的權(quán)力平衡關(guān)系⑤Paler Laura，“China's Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”，The China Quarterly，2005.182(6):301-318.。

導(dǎo)致這種制衡模式出現(xiàn)的原因，在于人大與黨委、政府之間的權(quán)力關(guān)系發(fā)生了微妙變化。首先，人大的權(quán)力與地位得到了鞏固與加強(qiáng)。經(jīng)過(guò)多年的制度建設(shè)后，人大已經(jīng)逐漸成長(zhǎng)為一個(gè)有著獨(dú)立行動(dòng)能力的權(quán)力機(jī)構(gòu)，能夠在一些關(guān)鍵議題方面發(fā)揮影響力。其次，黨委進(jìn)行了權(quán)力收縮與調(diào)試，其對(duì)下級(jí)黨委與政府的控制能力逐漸減弱，迫使它需要賦予人大更多的權(quán)力，來(lái)制衡與控制下級(jí)黨委與政府的腐敗與瀆職。比如，墨寧發(fā)現(xiàn)，由于中央與地方黨委之間存在著比較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，為了更好地監(jiān)督和控制地方黨委以及選拔更加勝任的地方官員，在1995年的地方人大組織法改革中，中央賦予地方人大代表候選人提名權(quán)，以便讓人大代表提名的候選人同地方黨委提名的候選人相互競(jìng)爭(zhēng)，從而產(chǎn)生了事實(shí)上的地方人大與地方黨委在人事權(quán)方面的制衡關(guān)系①M(fèi)anion Melanie，“When Communist Party Candidates can Lose，Who Wins?Assessing the Role of Local People's Congresses in the Selection of Leaders in China”，The China Quarterly，2008.195(1):607-630.。

然而，中國(guó)人大的這種權(quán)力制衡模式與西方議會(huì)的權(quán)力制衡模式相比，又有著截然不同的特征。首先，中國(guó)人大并不存在類似西方議會(huì)中明確的行政—立法之間的委托代理關(guān)系;其次，中國(guó)人大由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，也不存在類似于西方議會(huì)的政黨制度和多元競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。人大與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)下的“勞動(dòng)分工”關(guān)系。對(duì)此，麥克法夸爾在考察中國(guó)省級(jí)人大的作用時(shí)就認(rèn)為，中國(guó)人大更像是明代的帝國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而與制衡模式下的美國(guó)議會(huì)迥然有別。這種類似于帝國(guó)檢查機(jī)構(gòu)的制度專門用于對(duì)其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)視和控制，之前其大部分官員都身居黨政要職，這可以讓他們以一種大致平等的地位與現(xiàn)任政府官員進(jìn)行周旋②Mac Farquhar Roderick，“Report from the Field:Provincial People's Congresses”，The China Quarterly，1998.155(9):656-667.。

由于人大制衡模式的這些特征，它在很多問(wèn)題的處理上不會(huì)像西方議會(huì)那樣，以一種不合作、不妥協(xié)、對(duì)抗性的姿態(tài)與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行博弈，而是以沖突與合作并存的方式與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通與聯(lián)系，這就引發(fā)了學(xué)者們對(duì)人大權(quán)力運(yùn)作的第三種模式，即磨合模式的討論。

3.磨合模式

在夏明看來(lái)，制衡模式并沒(méi)能很好地理解中國(guó)政治的內(nèi)在特點(diǎn)。中國(guó)政治在本質(zhì)上極為重視政治的內(nèi)在和諧和圓通，即使存在沖突和分歧，它也會(huì)試圖將其最小化，以保持政治的和諧和穩(wěn)定。由此，與這種政治特點(diǎn)相聯(lián)系的磨合模式更能夠解釋人大權(quán)力運(yùn)作的實(shí)質(zhì)。他如此描述“磨合模式”的特征:

像開(kāi)一輛新車或運(yùn)轉(zhuǎn)一種新的機(jī)器，所有的部件都需要“試運(yùn)行”與“碾磨”，以便讓彼此相互適應(yīng)。不同的部分有著差異，于是分歧就產(chǎn)生了。但這是一個(gè)雙向調(diào)試過(guò)程:每一個(gè)部分都抹去了不和諧的質(zhì)性，而變得圓滑與靈巧。分歧最終促成合作而非沖突，“磨合”的概念最好被理解為“合作競(jìng)爭(zhēng)”的關(guān)系③Xia Ming，“China's National People's Congress:Institutional Transformation in the Process of Regime Transition(1978-98)”，The Journal of Legislative Studies，1998.4(4):122.。

首先，與制衡模式不同的是，磨合模式并不挑戰(zhàn)黨的權(quán)威，而是尋求黨的支持。雖然在市場(chǎng)化的過(guò)程中，黨逐漸改變了自身的統(tǒng)治策略，減少了對(duì)公民私人領(lǐng)域的干預(yù)，只關(guān)注一些關(guān)鍵的公共領(lǐng)域問(wèn)題，對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行了相應(yīng)的收縮和調(diào)試④［美］沈大偉:《中國(guó)共產(chǎn)黨:收縮與調(diào)試》，呂增奎等譯，俞可平校，中央編譯出版社2012年版。;但是，人大并沒(méi)有就此采取與黨委對(duì)抗的權(quán)力模式，而是小心翼翼地處理它與黨的關(guān)系。在許多重大問(wèn)題上，比如人事任免、選舉程序等，人大都向黨委咨詢、協(xié)商、請(qǐng)示和匯報(bào)，以爭(zhēng)取黨委的支持和信任，否則人大權(quán)力的正常運(yùn)作便無(wú)法進(jìn)行，權(quán)力擴(kuò)張也就失去堅(jiān)實(shí)的依靠。

其次，磨合模式的關(guān)鍵特征還在于地方人大面對(duì)不同的權(quán)力主體，分別采取了不同的策略⑤Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press.2008.。在它與黨的關(guān)系上，地方人大力圖取得黨的支持，而不是試圖獲得獨(dú)立于黨的權(quán)力;在它與政府的關(guān)系上，地方人大通常與政府合作而非對(duì)抗;在與兩院的關(guān)系方面，它往往對(duì)權(quán)力相對(duì)弱勢(shì)的法院和檢察院采取比較強(qiáng)硬的姿態(tài);在與社會(huì)組織和公眾的關(guān)系上，它鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)組織、社會(huì)公眾參與人大的立法協(xié)商，并試圖成為他們的利益代言人，由此構(gòu)成了人大與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間既合作又對(duì)抗、既協(xié)商又沖突的豐富圖景。

相對(duì)于合作模式和制衡模式，磨合模式的優(yōu)點(diǎn)在于，它看到了人大權(quán)力運(yùn)作中既合作又競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜關(guān)系，也看到了人大在面對(duì)不同權(quán)力主體時(shí)采取的不同策略。然而，它還留下一個(gè)讓人困惑的問(wèn)題:這種磨合策略的運(yùn)用為何能夠奏效，它以怎樣的組織形式進(jìn)行運(yùn)作?針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，海外中國(guó)人大制度研究又發(fā)展出人大權(quán)力運(yùn)作的第四種模式:網(wǎng)絡(luò)模式。

4.網(wǎng)絡(luò)模式

與磨合模式相比而言，網(wǎng)絡(luò)模式既關(guān)注到了磨合模式中人大權(quán)力運(yùn)作的行動(dòng)者之間合作和競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，也注意到了這種復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系建立的制度基礎(chǔ)。

首先，在行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系上，市場(chǎng)模式強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體之間的分歧與沖突、競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗;官僚模式強(qiáng)調(diào)命令與服從、協(xié)商與合作;網(wǎng)絡(luò)模式則強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體之間既競(jìng)爭(zhēng)又合作、既沖突又和諧的互動(dòng)模式①Xia Ming，The People's Congress and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance，Routledge，2008.p.15.。在人大的權(quán)力運(yùn)作中存在著市場(chǎng)模式與官僚模式相混合的現(xiàn)象。比如一方面，人大內(nèi)部已經(jīng)逐漸形成了理性化的官僚科層結(jié)構(gòu);另一方面，各級(jí)人大之間又沒(méi)有發(fā)展出類似政府組織的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，而是形成了相對(duì)松散的“法律監(jiān)督”、“工作指導(dǎo)”、“業(yè)務(wù)聯(lián)系”等關(guān)系②蔡定劍:《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年第4版，第253—257頁(yè)。。因此，無(wú)論官僚模式還是市場(chǎng)模式都不能很好地描述與解釋上述現(xiàn)象。相反，兼有市場(chǎng)模式和官僚模式優(yōu)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)模式則能較好地解釋人大權(quán)力的這種運(yùn)作邏輯:一方面它繼承了后共產(chǎn)主義體制的官僚權(quán)威結(jié)構(gòu)，能夠?qū)⒎稚⒌男袆?dòng)者整合起來(lái)，降低集體行動(dòng)的交易費(fèi)用;另一方面它也能在市場(chǎng)模式下組織相對(duì)松散的各級(jí)人大跨越組織邊界，進(jìn)行制度學(xué)習(xí)、溝通、調(diào)試與滲透③Xia Ming，“Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics:A Network Explanation”，The Journal of Contemporary China，2000.24(9).p.192，p.187.。

其次，在權(quán)力互動(dòng)的制度基礎(chǔ)方面，合作模式將早期人大的制度發(fā)展看作優(yōu)先選擇。人大選擇了犧牲自主性來(lái)?yè)Q取制度的發(fā)展和能力的提高。制衡模式把爭(zhēng)取獲得權(quán)力與自主性作為優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。不過(guò)，在夏明看來(lái)，人大的發(fā)展既不是制度優(yōu)先，也不是權(quán)力優(yōu)先，而是序列策略模式 (the strategy sequencing)。也就是說(shuō)，在同一個(gè)時(shí)期，制度建設(shè)與權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出交互發(fā)展形式，并沒(méi)有截然分離開(kāi)來(lái)④Xia Ming，“Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics:A Network Explanation”，The Journal of Contemporary China，2000.24(9).p.192，p.187.。人大通過(guò)權(quán)力運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)模式，既實(shí)現(xiàn)了制度發(fā)展的內(nèi)嵌化，也在制度的內(nèi)嵌化過(guò)程中與其他權(quán)力主體不斷地發(fā)生沖突與對(duì)抗、溝通與協(xié)商、妥協(xié)與合作。

5.垃圾桶模式

上述幾種模式存在著若干共同的理論預(yù)設(shè):其一，人大的權(quán)力擴(kuò)張建立在官僚制度的發(fā)展之上，無(wú)論這種制度發(fā)展是以內(nèi)嵌化的方式進(jìn)行，還是以網(wǎng)絡(luò)化的方式進(jìn)行;其二，人大與其他機(jī)構(gòu)之間存在著不同的目標(biāo)和偏好，這導(dǎo)致人大與其他機(jī)構(gòu)之間的分歧和沖突，促使它們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗、合作與協(xié)商等方式解決分歧。然而，這些模式也面臨著某些共同的問(wèn)題:首先，它們只關(guān)注人大與其他機(jī)構(gòu)之間的意見(jiàn)和共識(shí)的緩慢達(dá)成以及制度的“邊際性創(chuàng)新”⑤何俊志:《制度等待利益:中國(guó)縣級(jí)人大制度模式研究》，重慶出版社2005年版，第199—233頁(yè)。，具有強(qiáng)烈的漸進(jìn)主義偏好;但在實(shí)際政治權(quán)力運(yùn)作中，激進(jìn)的制度創(chuàng)新和非漸進(jìn)性政策創(chuàng)議也時(shí)有發(fā)生。其次，它們大多只對(duì)國(guó)家層面的制度行動(dòng)者感興趣，對(duì)社會(huì)層面的個(gè)體行動(dòng)者則關(guān)注不足⑥Tanner Murray，The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，Processes，and Democratic Prospects.Oxford University Press.1999.pp.25-35.。比如它們很少關(guān)注代表和選民的角色。由于組織政治模式有這些弊端，譚睦瑞提出用垃圾桶模式取代組織政治模式，用于解釋人大在立法方面的權(quán)力運(yùn)作。

所謂垃圾桶模式，即政策制定是一個(gè)“組織的無(wú)政府狀態(tài)”(organized anarchy)⑦關(guān)于垃圾桶模式的論述請(qǐng)參閱 Cohen Micheal，March James＆Olsen Johan，“A Garbage Can Model of Organizational Choice”，Administrative Science Quarterly，1972.17(1):1-25。。在譚睦瑞看來(lái)，人大的立法過(guò)程非常契合于這樣一種“組織的無(wú)政府狀態(tài)”。首先，人大立法程序比較模糊。在國(guó)家層次的立法過(guò)程中，多個(gè)中央機(jī)構(gòu)，如中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大、人大常委會(huì)以及最高法院等都有相應(yīng)的立法權(quán)，但各自的正式立法程序、規(guī)則以及制度分工等并不清楚。與此同時(shí)，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大立法之間也沒(méi)有形成明確的規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致法律與黨的政策之間的模糊①Tanner Murray，The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，Processes，and Democratic Prospects.Oxford University Press.1999.pp.32-33.。其次，人大立法的關(guān)鍵行動(dòng)者和參與者比較模糊。由于中央的制度化分權(quán)，黨對(duì)立法過(guò)程的控制能力下降，削弱了黨所扮演的關(guān)鍵立法行動(dòng)者的角色②Tanner Murray，“The Erosion of Communist Party Control over Lawmaking in China”，The China Quarterly，1994，(138):381-403.。與此同時(shí)，出于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院法制辦承擔(dān)了大量與經(jīng)濟(jì)事務(wù)相關(guān)的法案起草和審議。并且，在立法的不同階段中，與政權(quán)有著緊密聯(lián)系的社會(huì)“法團(tuán)組織”也不斷地參與到相關(guān)立法議案的起草和審議中來(lái)③Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press，2008.pp.113-142.。最后，人大立法目標(biāo)比較模糊。人大立法處于多重目標(biāo)的交疊沖突之中:一方面，它試圖追求“依法治國(guó)”的目標(biāo)，以此擴(kuò)大自身的權(quán)力;另一方面，它又受到黨的領(lǐng)導(dǎo)，以立法來(lái)體現(xiàn)黨的政治意圖和控制。一方面，它試圖維持法律體系的穩(wěn)定性，以增強(qiáng)法律的權(quán)威性;另一方面，它又嘗試與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速變化來(lái)修改和調(diào)整法律。

盡管垃圾桶模式在解釋人大權(quán)力的運(yùn)作方面，看到了人大立法過(guò)程中的非漸進(jìn)性和政治參與的多元化，但它也存在一些問(wèn)題。首先，在黨國(guó)體制中，黨雖然有選擇地進(jìn)行了權(quán)力收縮，不直接干預(yù)人大的立法過(guò)程;但它在某些領(lǐng)域卻強(qiáng)化了政治控制，比如選舉和人事方面。因此，黨依然是最重要的領(lǐng)導(dǎo)者。其次，中國(guó)政治中以精英為中心的決策模式依然是主要的權(quán)力運(yùn)作模式，政治體制對(duì)外界的開(kāi)放程度有限，普通的政治參與者無(wú)法參與諸如立法等政治決策過(guò)程。最后，人大的制度化程度越來(lái)越高，無(wú)論正式的立法、選舉、監(jiān)督等制度或程序，還是非正式的如黨與人大之間的制度性聯(lián)系等，都在逐漸變得清晰化和規(guī)范化。這些情況的出現(xiàn)勢(shì)必對(duì)垃圾桶模式的解釋力構(gòu)成有力的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。

三、海外中國(guó)人大制度研究的趨勢(shì)與問(wèn)題

通過(guò)上述分析，我們發(fā)現(xiàn)海外中國(guó)人大制度研究體現(xiàn)出了若干鮮明的特點(diǎn)與趨勢(shì)。在理論建構(gòu)方面，研究者運(yùn)用了豐富的政治學(xué)理論和模式，對(duì)于解釋人大的角色轉(zhuǎn)變提供了多樣的解釋視角。在研究視角方面，他們大致經(jīng)歷了從制度范式向權(quán)力范式的演變。在研究對(duì)象方面，他們從早期的全國(guó)人大制度研究逐漸地轉(zhuǎn)向了對(duì)地方人大制度研究，特別是省級(jí)人大和基層人大的研究。然而，在這些研究中，我們也發(fā)現(xiàn)一些值得進(jìn)一步討論的問(wèn)題。比如，為何海外的人大制度研究會(huì)從制度范式轉(zhuǎn)向了權(quán)力范式?這與地方人大的角色轉(zhuǎn)變有著何種關(guān)系?事實(shí)上，如果不了解人大角色的歷史演變、類型以及地區(qū)、層級(jí)差異，也就無(wú)法理解導(dǎo)致這種范式轉(zhuǎn)換的深層次原因。

首先，中國(guó)人大的角色經(jīng)歷了歷時(shí)性的演變。由于存在著與強(qiáng)勢(shì)權(quán)力主體之間的強(qiáng)烈的政治依附關(guān)系，1979年以前的中國(guó)人大只是一個(gè)邊緣化的角色;1979年之后，作為一個(gè)正在崛起的角色，人大在處理與其他權(quán)力主體之間的關(guān)系時(shí)，通常會(huì)以制度建設(shè)作為優(yōu)先取向，增強(qiáng)自身的能力和話語(yǔ)權(quán)，而不是急于擺脫政治依附關(guān)系。當(dāng)人大制度建設(shè)已有所發(fā)展，人大已經(jīng)崛起為一個(gè)重要的角色時(shí)，它在面對(duì)其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的時(shí)候就會(huì)顯得更加自信。此時(shí)，人大一方面會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化自身的制度建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)嵌化和網(wǎng)絡(luò)化制度建設(shè)來(lái)增強(qiáng)組織的復(fù)雜性，運(yùn)用“依法治國(guó)”政策、基層選舉制度、代表聯(lián)系制度等政策或制度來(lái)鞏固和擴(kuò)大職權(quán)，從而形成與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間相互競(jìng)爭(zhēng)、抗衡和制約的場(chǎng)景。另一方面，盡管中央試圖將人大打造成治理和監(jiān)督地方政府的權(quán)力主體，地方黨委也嘗試讓地方人大制衡和約束地方政府，預(yù)防、遏制和消除腐敗現(xiàn)象，黨組織本身也在改革中進(jìn)行了權(quán)力收縮和調(diào)適;但這些變化在擴(kuò)張人大權(quán)力政治空間的同時(shí)，卻并沒(méi)有觸動(dòng)或者改變既有的政治依附關(guān)系。因此，人大在中國(guó)的政治體系中仍然只是一個(gè)權(quán)力變化的焦點(diǎn)，而非政治權(quán)力的中心。

其次，人大的角色類型開(kāi)始趨向多元化。海外的中國(guó)人大制度研究者在分析人大的功能時(shí)，常常會(huì)以某種單一的維度審視人大所扮演的角色，他們或者把人大看作僅僅提供政治合法性的象征機(jī)構(gòu)，或者把它看作派系政治或非正式政治的權(quán)力斗爭(zhēng)場(chǎng)所①Nathan Andrew，“A Factionalism Model for CCP Politics”，The China Quarterly，1973，(53):34-66;Dittmer Lowell，“Chinese informal Politics”，The China Journal，1995，(34):1-34.，而鮮有把它看作準(zhǔn)民主機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)官僚組織。事實(shí)上，隨著中國(guó)政治內(nèi)部的悄然變化，人大已成長(zhǎng)為有著多重政治功能的角色。在制度合法性方面，一方面人大仍然在形式上保留著人民主權(quán)的儀式性象征作用，為政權(quán)的合法性提供民主資源;另一方面，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，人大選舉的民主性、人大代表的代表性和履職能力、選民的政治參與程度等民主化指標(biāo)都得到明顯的提高。在制度結(jié)構(gòu)方面，盡管在早期人大的發(fā)展中，尤其在全國(guó)人大的早期發(fā)展中，特殊政治領(lǐng)導(dǎo)人和政治精英在人大的權(quán)力運(yùn)作中扮演過(guò)重要角色，但隨著人大制度化的不斷演進(jìn)，政治精英之間的關(guān)系越來(lái)愈依循正式的制度和規(guī)范②Bo Zhiyue，China's Elite Politics:Political Transition and Power Balance.World Scientific Public，2007.，人大的發(fā)展也越來(lái)越按照一個(gè)準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)的邏輯進(jìn)行運(yùn)作。在制度功能方面，人大既為精英提供了一個(gè)參政議政的論壇，以此平衡利益分化后的精英內(nèi)部權(quán)力分配，強(qiáng)化精英同政權(quán)的依附關(guān)系;它也為行政機(jī)構(gòu)提供政策咨詢和建議，并督促其完善施政方案，提高其執(zhí)政績(jī)效。

再次，人大的角色呈現(xiàn)出地域與層級(jí)的差異性。在地域上，地方人大的制度發(fā)展與權(quán)力運(yùn)作呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在行為模式上表現(xiàn)為先鋒者、追隨者和沉默者三種角色。有學(xué)者認(rèn)為，這種不平衡的發(fā)展與各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、富裕程度沒(méi)有特別的關(guān)系，而關(guān)鍵原因在于各地的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。如果地方人大的領(lǐng)導(dǎo)有著強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)，并且能夠得到當(dāng)?shù)攸h委的堅(jiān)定支持，那么人大的權(quán)力運(yùn)作和行使就會(huì)比較活躍，反之則會(huì)無(wú)所作為③Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press，2008.。盡管這種解釋仍有待通過(guò)案例和數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)一步驗(yàn)證，但在現(xiàn)實(shí)政治中，不同地域人大的運(yùn)作模式確實(shí)存在差異。另外，在層級(jí)上，較低層級(jí)的人大可能要比較高層級(jí)的人大更加活躍。換言之，基層人大要比省市一級(jí)的人大活躍，而省市人大要比全國(guó)人大活躍。選舉法規(guī)定，縣級(jí)以下的人大由選民直接選舉產(chǎn)生，縣級(jí)以上的人大由下一級(jí)人大間接選舉產(chǎn)生。因此，相比之下，縣級(jí)以下人大容易受選民的影響，在立法、監(jiān)督和決定地方重大事件方面與地方政府的對(duì)抗和沖突可能會(huì)更多;省市一級(jí)人大在人大制度中處于基層人大與全國(guó)人大之間，發(fā)揮著“信息經(jīng)紀(jì)人”的作用，這就決定了省市一級(jí)的人大必然會(huì)以某種更加緩和的方式處理與地方政府的關(guān)系，更加注重在合作與競(jìng)爭(zhēng)中找到平衡點(diǎn)。全國(guó)人大處于中央的核心決策層，任何政治改革或者創(chuàng)新都必然會(huì)引起巨大的連鎖反應(yīng)，這就導(dǎo)致它在處理與黨中央、國(guó)務(wù)院等其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系時(shí)更加謹(jǐn)慎和保守。

正是各級(jí)人大特別是地方人大的角色變化，引發(fā)了海外中國(guó)人大制度研究者反思制度研究范式所存在的問(wèn)題。在理論層面，制度范式簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)人大制度的漸進(jìn)演變和制度行動(dòng)者對(duì)制度的能動(dòng)作用，忽視了制度背后人大與其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及在這種關(guān)系下人大權(quán)力擴(kuò)張的策略，而這些問(wèn)題恰恰是權(quán)力范式所關(guān)注的問(wèn)題。在權(quán)力范式看來(lái)，獲取權(quán)力才是人大各種行為的根本動(dòng)機(jī)。無(wú)論加強(qiáng)其自身的制度建設(shè)，還是對(duì)其他機(jī)構(gòu)采取的種種策略，都是為了提高人大的機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率，增強(qiáng)人大的影響力。在現(xiàn)實(shí)層面，自1979年的分權(quán)改革以來(lái)，地方人大的角色與作用日趨活躍與重要，這使得對(duì)人大制度化的研究已經(jīng)不足以反映各級(jí)人大變化的全貌，尤其是反映地方人大的各種權(quán)力運(yùn)作模式。在這種情況下，如果要對(duì)人大作深入且前沿的研究，就必須對(duì)地方人大的權(quán)力運(yùn)作模式深入探索，以彌補(bǔ)制度范式研究的局限。在這種情況下，以地方人大權(quán)力運(yùn)作模式為分析對(duì)象的權(quán)力范式也就成為海外人大制度研究的必然選擇與發(fā)展趨勢(shì)。

總之，制度范式可以為人大的制度化提供分析的框架，權(quán)力范式可以為人大的權(quán)力運(yùn)作提供解釋模型，兩種范式各有所長(zhǎng)。在地方人大的角色轉(zhuǎn)型的推動(dòng)下，海外中國(guó)人大制度研究逐漸從制度范式轉(zhuǎn)向權(quán)力范式，彌補(bǔ)了制度范式所存在的問(wèn)題，而制度范式所提供的制度化分析框架依然對(duì)人大的制度分析有所幫助。由此可見(jiàn)，今后我國(guó)的人大制度研究應(yīng)該吸取這兩種范式的特長(zhǎng)，對(duì)地方人大的制度化和權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行全面而深入的研究。

四、結(jié)論與研究展望

本文總結(jié)和分析了海外中國(guó)人大制度研究的現(xiàn)狀、趨勢(shì)與問(wèn)題。在現(xiàn)狀方面，海外中國(guó)人大制度研究存在著制度范式與權(quán)力范式兩種主要分析路徑。制度范式強(qiáng)調(diào)人大的制度建設(shè)和制度行動(dòng)者的能動(dòng)作用。權(quán)力范式強(qiáng)調(diào)人大與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系與模式，在此過(guò)程中形成了合作模式、制衡模式、磨合模式、網(wǎng)絡(luò)模式與垃圾桶模式等模型。在趨勢(shì)方面，它經(jīng)歷了從制度范式向權(quán)力范式的轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換與演變與地方人大的角色轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。它們?cè)谥袊?guó)政治中的角色與地位越來(lái)越重要，其權(quán)力運(yùn)作的活躍程度也越來(lái)越高，這使得單純地從制度范式來(lái)解釋和分析其角色變化面臨著諸多問(wèn)題。相反，權(quán)力范式能夠在一定程度上彌補(bǔ)制度范式所存在的問(wèn)題，對(duì)于我們理解人大與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系途徑提供了可能解釋的模型。在今后的人大制度研究中，一方面，我們可以從制度范式出發(fā)，對(duì)地方人大的制度化進(jìn)行深入的考察，揭示其制度化過(guò)程中的特征與趨勢(shì);另一方面，也需要通過(guò)權(quán)力范式下的權(quán)力模型對(duì)其權(quán)力運(yùn)作開(kāi)展深入研究，勾畫(huà)出它們與其它權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系的豐富圖景。需要注意的是，我們應(yīng)避免將這些范式削足適履地套用于人大發(fā)展之復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。惟有在吸收海外政治科學(xué)理論與模式的同時(shí)，進(jìn)行深入的調(diào)查與分析，對(duì)既有的理論與模式進(jìn)行檢驗(yàn)，才有可能對(duì)中國(guó)人大制度作比較扎實(shí)的社會(huì)科學(xué)研究，并將本土的人大制度研究進(jìn)一步理論化，形成人大制度研究領(lǐng)域“從一個(gè)‘消費(fèi)者’領(lǐng)域成長(zhǎng)為一個(gè)‘生產(chǎn)者’領(lǐng)域”的轉(zhuǎn)變①Perry Elizabeth，“Trends in the Study of Chinese Politics:State-Society Relations”，The China Quarterly，1994.(139):713.。