教育領(lǐng)域非國(guó)家權(quán)力的約束與師生的權(quán)利保護(hù)

褚宏啟

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京100875）

各級(jí)政府及教育行政機(jī)關(guān)作為行政主體，由于擁有國(guó)家行政權(quán)力，容易對(duì)作為行政相對(duì)方的學(xué)校、教師和學(xué)生等構(gòu)成侵權(quán)。這種現(xiàn)象易于理解。

在學(xué)校管理和教育教學(xué)活動(dòng)中，師生的權(quán)利容易受到學(xué)校的侵害，學(xué)生的權(quán)利容易受到教師的侵害，相關(guān)的案例不勝枚舉。難道學(xué)校也擁有強(qiáng)制性的國(guó)家行政權(quán)力，也是行政主體？教師亦然？

本文提出并分析了“非國(guó)家權(quán)力”這一概念，以之解釋教育領(lǐng)域廣泛存在的侵權(quán)行為，最后提出了如何約束教育中的非國(guó)家權(quán)力以保護(hù)師生的合法權(quán)益。

一、教育中的兩類不對(duì)等關(guān)系

我國(guó)《教育法》第28條規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；（三）招收學(xué)生或者其他受教育者；（四）對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；（六）聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（七）管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；（八）拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉；（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

有的學(xué)者認(rèn)為，這些規(guī)定中，雖然法律條文并沒有區(qū)分“權(quán)利”和“權(quán)力”，但可以注意到，其中第三項(xiàng)規(guī)定的招生權(quán)，第四項(xiàng)規(guī)定的學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)，第五項(xiàng)規(guī)定的頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)，第六項(xiàng)規(guī)定的聘任教師及獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)等，具有明顯的單方意志性和強(qiáng)制性，符合行政權(quán)力的主要特征，因而在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)力或公共管理權(quán)力。據(jù)此可以斷定，高等學(xué)校經(jīng)由國(guó)家法律的授權(quán)，行使國(guó)家行政權(quán)力或公共管理權(quán)力，其又具有法人資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因此，高等學(xué)校具有行政主體地位。①

本文不完全認(rèn)同這種觀點(diǎn)。學(xué)校是一個(gè)事業(yè)單位，是一個(gè)法人組織，同其他社會(huì)組織一樣，具有一般法律主體資格即法人資格，但具有法人資格并不等于具備行政主體資格，是否為行政主體，關(guān)鍵是看有無法律、法規(guī)的授權(quán)。學(xué)校有無法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)呢？

學(xué)校雖不是行政機(jī)關(guān)，但卻擁有管理教師的權(quán)利，這種權(quán)利是法律法規(guī)所賦予的。《中華人民共和國(guó)教育法》明確規(guī)定學(xué)校有“按照章程自主管理”的權(quán)利，有“聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利，有“對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利，還規(guī)定，“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”。這些規(guī)定明確了學(xué)校中存在“行政管理”，明確了學(xué)校對(duì)教師和學(xué)生具有管理的權(quán)利。

因此，學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生之間存在著管理與被管理的關(guān)系，這是法律所明確規(guī)定的，能否據(jù)此認(rèn)為，學(xué)校就是行政主體呢？不能。因?yàn)槿魏我粋€(gè)社會(huì)組織或法人的存在和維護(hù)，都必須伴隨內(nèi)部管理行為，在這一點(diǎn)上，學(xué)校與醫(yī)院、公司、工廠等沒有什么區(qū)別，學(xué)校對(duì)教師、學(xué)生的管理與醫(yī)院對(duì)醫(yī)生、護(hù)士的管理在形式上和實(shí)質(zhì)上是非常相似的，但是這種管理是內(nèi)部管理行為，絕非管理社會(huì)公共事務(wù)的對(duì)外管理行為，行政法學(xué)上的行政職權(quán)是指后者而非前者。否則，所有的法人組織就都成為行政主體了。學(xué)校這一社會(huì)組織存在的目的，不是或不主要是為承擔(dān)或完成一定行政職能和行使行政職權(quán)。②

問題的關(guān)鍵是，教育法明確規(guī)定的由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理”中的“行政管理”與行政機(jī)關(guān)的“行政管理”有區(qū)別嗎？區(qū)別是十分顯著的。行政學(xué)和行政法學(xué)所研究的行政主要是指行政機(jī)關(guān)的行政，這種“行政”被稱為“公共行政”，是指國(guó)家行政部門基于公共利益對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和政府事務(wù)的組織和管理活動(dòng)。與公共行政相對(duì)應(yīng)的是“私人行政”，是指其他社會(huì)組織對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的組織和管理，也稱一般行政。③公共行政與一般行政在性質(zhì)、目的、手段等方面均有不同。在性質(zhì)上，公共行政具有鮮明的公共性質(zhì)，著眼于整個(gè)社會(huì)，行政活動(dòng)既不是為了國(guó)家機(jī)關(guān)本身，也不是主要為了自身事務(wù)的組織和管理；而一般行政所涉及的組織和管理活動(dòng)，只是以其組織內(nèi)部一般勤務(wù)性與服務(wù)性事務(wù)為對(duì)象和范圍。在目的上，公共行政以追求公共和社會(huì)利益為目的，而一般行政則是以追求團(tuán)體利益為目的，盡管一般行政往往也表現(xiàn)出與公共利益的一致性，但就管理活動(dòng)的直接目的而言，還是以該社會(huì)組織的利益為其主要目的。在手段上，行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中享有許多特權(quán)，可采用許多一般的組織管理活動(dòng)所不能具有的手段，如行政處罰、行政強(qiáng)制等。正因?yàn)榇嬖谌绱嗣黠@的區(qū)別，故不能將學(xué)校“行政管理”與行政機(jī)關(guān)的“行政管理”相比，不能將包括學(xué)校在內(nèi)的數(shù)量龐大的社會(huì)組織視為行政主體。④

因此，學(xué)校在民事法律關(guān)系中可以作為平權(quán)的民事主體，在與行政機(jī)關(guān)的行政法律關(guān)系中可以作為處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)方，但是在行政法律關(guān)系中，學(xué)校不能成為行政主體。

即便學(xué)校不是行政法意義上的行政主體，但在學(xué)校組織內(nèi)部的私人行政管理關(guān)系中，學(xué)校是管理方，教師和學(xué)生是被管理方，學(xué)校與師生的關(guān)系具有實(shí)質(zhì)上的不對(duì)等性。在學(xué)校中，教師與學(xué)生的關(guān)系也具有類似的不對(duì)等性。

教育中的侵權(quán)往往是因?yàn)殡p方關(guān)系不對(duì)等導(dǎo)致的。教育中的侵權(quán)，發(fā)生頻次較高的是教育行政機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校的侵權(quán)、學(xué)校對(duì)于師生的侵權(quán)、教師對(duì)于學(xué)生的侵權(quán)。之所以會(huì)如此，是因?yàn)殛P(guān)系的優(yōu)勢(shì)方擁有“權(quán)力”，不論是“國(guó)家權(quán)力”還是“非國(guó)家權(quán)力”都會(huì)侵害相對(duì)方的“權(quán)利”或自由。

此處我們必須對(duì)于“權(quán)力”（power）一詞進(jìn)行實(shí)質(zhì)解讀和寬泛解釋。

二、對(duì)教育中“權(quán)力”的拓展性解釋

權(quán)力是一個(gè)一般性的、綜合性的術(shù)語。權(quán)力是指使他人服從的力量，是對(duì)他人行為發(fā)生影響的能力。權(quán)力意味著“使他人做你想要他們做的事”。韋伯把權(quán)力定義為“在社會(huì)生活中，一個(gè)人即使遇到其他人的抵制，仍能有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自己意愿的能力”⑤。權(quán)力是指“掌握某種資源（財(cái)富、機(jī)會(huì)、強(qiáng)力等）的一方把意志強(qiáng)加于受其行為約束的一方”⑥的力量。權(quán)力的本質(zhì)是控制、是使他人服從。

這種能控制他人、使他人服從的權(quán)力有5種來源。⑦

第一，強(qiáng)制性權(quán)力（coercive power）。這種權(quán)力建立在懼怕的基礎(chǔ)上，一個(gè)人如果不服從的話就可能產(chǎn)生消極的后果。國(guó)家權(quán)力是典型的強(qiáng)制性權(quán)力。在組織水平上，如果甲能對(duì)乙進(jìn)行解雇、停職和降級(jí)，并且假設(shè)乙在乎他的工作，那么甲對(duì)乙就擁有了強(qiáng)制性權(quán)力。

第二，獎(jiǎng)賞性權(quán)力（reward power）。一個(gè)人的指示或者愿望之所以能讓人們服從，是因?yàn)檫@種服從能給他們帶來益處，因此，這個(gè)能給他人帶來好處和獎(jiǎng)賞的人就擁有了權(quán)力。這些好處可以是金錢性質(zhì)的如工資、獎(jiǎng)金，也可以是非金錢性質(zhì)的，如晉升、認(rèn)可、機(jī)會(huì)等。獎(jiǎng)賞性權(quán)力與強(qiáng)制性權(quán)力是相互對(duì)應(yīng)的概念。

第三，法定性權(quán)力（legitimate power）。通過組織結(jié)構(gòu)中的職位獲得的權(quán)力是法定性權(quán)力，它代表著控制和使用組織資源的正式職權(quán)。法定性權(quán)力包括強(qiáng)制性權(quán)力和獎(jiǎng)賞性權(quán)力，但其涵蓋面更寬。具體而言，這種權(quán)力包括組織成員對(duì)職位權(quán)威的接受和認(rèn)可，當(dāng)校長(zhǎng)對(duì)師生發(fā)話時(shí)，或者教師向?qū)W生發(fā)話時(shí)，后者往往都會(huì)洗耳恭聽并遵照?qǐng)?zhí)行。

在學(xué)校中，學(xué)校對(duì)于教師和學(xué)生，以及教師對(duì)于學(xué)生，都擁有上述三種權(quán)力。我國(guó)《教育法》規(guī)定學(xué)校有“聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利，有“對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利，這些權(quán)利對(duì)于師生而言也是學(xué)校施加的“權(quán)力”。我國(guó)《教師法》規(guī)定教師有“進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)，開展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)”的權(quán)利，有“指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)”的權(quán)利，這些權(quán)利對(duì)于學(xué)生而言是教師施加的“權(quán)力”。

上述三種權(quán)力都屬于組織的正式權(quán)力。此外，有人擁有足以導(dǎo)致他人服從的影響力或權(quán)力，并不是因?yàn)樵谝粋€(gè)組織中擁有權(quán)位或者崗位，而是因?yàn)閭€(gè)人因素。因此而生成的權(quán)力被稱為個(gè)人權(quán)力，包括專家性權(quán)力和參照性權(quán)力。

第四，專家性權(quán)力（expert power）。這種權(quán)力來源于專業(yè)知識(shí)和技能。大多數(shù)人都聽從專家的話，是因?yàn)閷＜覔碛谢趯I(yè)知識(shí)和技能的影響力。

第五，參照性權(quán)力（reference power）?？梢园堰@種權(quán)力理解為“魅力型權(quán)力”。這種權(quán)力來源于個(gè)人的品德、個(gè)性、特質(zhì)等因素產(chǎn)生的影響力。如果我喜歡、尊重和崇拜你，那么，你就對(duì)我擁有權(quán)力。深受一些學(xué)生喜歡的教師，對(duì)于這些學(xué)生具有非常強(qiáng)的參照性權(quán)力。

作為組織的學(xué)校，只擁有前三項(xiàng)正式權(quán)力。而教師，因其作為學(xué)校組織的正式成員而擁有前三項(xiàng)正式權(quán)力，同時(shí)，因其擁有知識(shí)優(yōu)勢(shì)和“為人師表”的品德優(yōu)勢(shì)還擁有后兩項(xiàng)個(gè)人權(quán)力。當(dāng)五種權(quán)力資源疊加在一起時(shí)，可以想象到教師對(duì)于學(xué)生的權(quán)力影響力會(huì)非常之大。而當(dāng)這些權(quán)力發(fā)生偏差時(shí)，又會(huì)對(duì)學(xué)生造成多么大的侵權(quán)和傷害。

因此，當(dāng)我們把權(quán)力理解為對(duì)他人的行為所產(chǎn)生的影響力的時(shí)候，就非常容易理解即便國(guó)家權(quán)力不在場(chǎng)的情況下，何以依然存在大量的侵權(quán)行為，包括學(xué)校對(duì)于教師和學(xué)生的侵權(quán)、教師對(duì)于學(xué)生的侵權(quán)。

學(xué)校和教師所擁有的這些權(quán)力，不是國(guó)家權(quán)力，本文將之稱為“非國(guó)家權(quán)力”。這些權(quán)力的存在有其必要性，學(xué)校組織的運(yùn)行、教師教育教學(xué)工作的開展，都需要借助于這些權(quán)力。國(guó)家的教育法律法規(guī)和社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)俗也賦予了這些權(quán)力，盡管沒有明確使用“權(quán)力”這個(gè)字眼。

但同時(shí)我們也要警醒，非國(guó)家權(quán)力與國(guó)家權(quán)力一樣，都具有自我膨脹的特性，如果不加約束，使人服從的權(quán)力就會(huì)造成教師或者學(xué)生的權(quán)利被侵害、自由受侵蝕。

三、對(duì)教育領(lǐng)域“非國(guó)家權(quán)力”的約束

約束“非國(guó)家權(quán)力”的方式主要有兩種：（1）合理劃定學(xué)校、教師、學(xué)生的應(yīng)然利益邊界，確定教師和學(xué)生的應(yīng)然自由范圍，并予以立法（或者修改原有立法）確定各自的權(quán)利和義務(wù)，把學(xué)校和教師所擁有的“非國(guó)家權(quán)力”進(jìn)行限制予以法律化，然后通過國(guó)家強(qiáng)制力予以實(shí)施立法，把權(quán)力放在法律的“籠子里”進(jìn)行約束；（2）加強(qiáng)學(xué)校信息公開，特別是加強(qiáng)校務(wù)公開，以利于各方監(jiān)督，把權(quán)力放在“陽(yáng)光下”予以約束。

用法律手段約束非國(guó)家權(quán)力，要點(diǎn)有三：

第一，通過立法確定學(xué)生、教師應(yīng)該擁有哪些權(quán)利。根據(jù)人的發(fā)展的需要和社會(huì)發(fā)展的需要，在深入研究的基礎(chǔ)上，確定反映時(shí)代精神的學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利和教師應(yīng)有的權(quán)利。并根據(jù)這些應(yīng)然的權(quán)利，通過立法或者通過修訂已有的立法，把應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化成法定權(quán)利。

我國(guó)《教育法》規(guī)定，受教育者享有下列權(quán)利：（一）參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料；（二）按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金；（三）在學(xué)業(yè)成績(jī)和品行上獲得公正評(píng)價(jià)，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書；（四）對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

我國(guó)《教師法》規(guī)定，教師享有下列權(quán)利：（一）進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)，開展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)；（二）從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流，參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，在學(xué)術(shù)活動(dòng)中充分發(fā)表意見；（三）指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)；（四）按時(shí)獲取工資報(bào)酬，享受國(guó)家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假；（五）對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理；（六）參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)。

這些規(guī)定確定了學(xué)生、教師權(quán)利和自由的范圍。但從應(yīng)然的角度看，我國(guó)學(xué)生、教師的權(quán)利和自由的范圍還應(yīng)該拓展，已有的規(guī)定在表述上也比較籠統(tǒng)，我國(guó)學(xué)生與教師的權(quán)利立法還有很大的改進(jìn)空間。此處以“學(xué)生表達(dá)自由權(quán)”中的“著裝自由”為例予以說明。

“著裝自由權(quán)”是表達(dá)自由權(quán)（freedom of expression）的一種，表達(dá)自由權(quán)是公民基本權(quán)利中最重要的權(quán)利之一，是指根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，公民有權(quán)自由表達(dá)自己的思想和意見，不受任何他人或組織干涉、限制或侵犯的權(quán)利。學(xué)生表達(dá)自由權(quán)主要包括言論自由、著裝自由、集會(huì)與結(jié)社自由等具體形式。對(duì)于這些方面，我國(guó)的法律法規(guī)都需要進(jìn)一步細(xì)化。

服飾是人類特有的文化現(xiàn)象。人們穿著服裝并不僅僅是為了蔽體保暖，還往往通過不同形式的著裝向外界展示自我所產(chǎn)生的各種主觀意念。從這種角度出發(fā)，著裝本身就是一種表達(dá)性行為。人應(yīng)該具有著裝的自由，這是人的天性。不過，在教育領(lǐng)域，出于學(xué)生成長(zhǎng)與發(fā)展的需要，允許學(xué)校對(duì)學(xué)生著裝予以適當(dāng)?shù)南拗?。學(xué)校一般要求學(xué)生不能穿著過于鮮艷、昂貴或裸露的服裝及高跟鞋，要求學(xué)生的著裝必須與學(xué)生的身份相符。比如，在英、美、日等國(guó)家，除舞臺(tái)表演以外，學(xué)校大多不允許女生穿過于裸露的背心裝或短至膝蓋以上10厘米的裙裝。同時(shí)，在一些特定的教育活動(dòng)中，為學(xué)生的身體安全考慮，學(xué)校還有權(quán)力要求學(xué)生穿著適合該活動(dòng)的服裝，如在體育課時(shí)要求學(xué)生穿著運(yùn)動(dòng)服和運(yùn)動(dòng)鞋等。

總的來說，不管控制學(xué)生著裝的動(dòng)機(jī)是什么，都應(yīng)該有明確的理由和依據(jù)。如果學(xué)生穿著統(tǒng)一校服的教育利益勝于學(xué)生個(gè)體自由著裝的私人利益，則穿著統(tǒng)一校服的舉措就是可取的，立法應(yīng)該對(duì)此予以保護(hù)。比如，為培養(yǎng)學(xué)生良好的行為習(xí)慣、為緩解學(xué)校治安問題等而要求學(xué)生穿著統(tǒng)一校服的舉措都是非常合理的教育舉措。但是，穿著統(tǒng)一校服僅僅只是解決問題的一種選擇，在很多情況下，學(xué)校只要制訂學(xué)生的著裝規(guī)則就能夠獲得相似的教育利益，例如“禁止學(xué)生在學(xué)校里穿不適合學(xué)生風(fēng)格的奇裝異服”、“不準(zhǔn)學(xué)生穿短褲、背心、拖鞋及超短的衣、褲、裙”等。在這種情況下，學(xué)校既可以約束學(xué)生的不當(dāng)著裝行為，又可以給予學(xué)生選擇著裝的自由，無疑是兩全其美的好事。換言之，學(xué)校教育的功能在于倡導(dǎo)社會(huì)行為規(guī)范，而非控制學(xué)生的行為，教育者要做的事是引導(dǎo)學(xué)生向規(guī)范的社會(huì)行為靠攏，而非剝奪學(xué)生行動(dòng)選擇的自由。從時(shí)代發(fā)展的角度來看，給予學(xué)生以更多的著裝自由更符合社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，也更符合成人社會(huì)的常態(tài)。

第二，確定為保護(hù)新確立的學(xué)生和教師的法定權(quán)利，應(yīng)該限定哪些主體的“非國(guó)家權(quán)力”。具體而言，為保護(hù)新的法定學(xué)生權(quán)利，應(yīng)該如何限制學(xué)校和教師的非國(guó)家權(quán)力，亦即應(yīng)該為學(xué)校和教師確定哪些義務(wù)；為保護(hù)新的法定教師權(quán)利，應(yīng)該如何限制學(xué)校的非國(guó)家權(quán)力，亦即應(yīng)該為學(xué)校確定哪些義務(wù)。

從邏輯上看，應(yīng)該先確定學(xué)生和教師的權(quán)利，再確定為保護(hù)這些權(quán)利相關(guān)主體應(yīng)該承擔(dān)什么義務(wù)。這是權(quán)利時(shí)代的立法應(yīng)有的內(nèi)在要求。

我國(guó)相關(guān)法律明確規(guī)定了學(xué)校對(duì)于師生、教師對(duì)于學(xué)生的義務(wù)。我國(guó)《教育法》規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（一）遵守法律、法規(guī)；（二）貫徹國(guó)家的教育方針，執(zhí)行國(guó)家教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證教育教學(xué)質(zhì)量；（三）維護(hù)受教育者、教師及其他職工的合法權(quán)益；（四）以適當(dāng)方式為受教育者及其監(jiān)護(hù)人了解受教育者的學(xué)業(yè)成績(jī)及其他有關(guān)情況提供便利；（五）遵照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開收費(fèi)項(xiàng)目；（六）依法接受監(jiān)督。

我國(guó)《教師法》規(guī)定，教師應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（一）遵守憲法、法律和職業(yè)道德，為人師表；（二）貫徹國(guó)家的教育方針，遵守規(guī)章制度，執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃，履行教師聘約，完成教育教學(xué)工作任務(wù)；（三）對(duì)學(xué)生進(jìn)行憲法所確定的基本原則的教育和愛國(guó)主義、民族團(tuán)結(jié)的教育，法制教育以及思想品德、文化、科學(xué)技術(shù)教育，組織、帶領(lǐng)學(xué)生開展有益的社會(huì)活動(dòng)；（四）關(guān)心、愛護(hù)全體學(xué)生，尊重學(xué)生人格，促進(jìn)學(xué)生在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展；（五）制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，批評(píng)和抵制有害于學(xué)生健康成長(zhǎng)的現(xiàn)象；（六）不斷提高思想政治覺悟和教育教學(xué)業(yè)務(wù)水平。為保護(hù)學(xué)生的權(quán)利和自由，《教師法》還規(guī)定，“教師有下列情形之一的，由所在學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)或者教育行政部門給予行政處分或者解聘：（一）故意不完成教育教學(xué)任務(wù)給教育教學(xué)工作造成損失的；（二）體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；（三）品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣的。教師有前款第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)所列情形之一，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

這些已有的法律條文對(duì)于限制學(xué)校的非國(guó)家權(quán)力對(duì)于師生權(quán)利的侵害，對(duì)于限制教師的非國(guó)家權(quán)力對(duì)于學(xué)生的侵害，發(fā)揮了良好的作用。但這些立法距今已有20年左右的歷史，需要修改以適應(yīng)時(shí)代要求。

第三，加強(qiáng)法律的實(shí)施，使法定的學(xué)生、教師的權(quán)利和自由成為實(shí)然的權(quán)利和自由。沒有嚴(yán)格的實(shí)施，再好的立法也只是紙上談兵。從我國(guó)教育法制的現(xiàn)實(shí)看，即便已有的師生權(quán)利立法還不夠完善，也沒有得到很好的落實(shí)，侵犯師生上述法定權(quán)利的案例屢屢發(fā)生。如果像治理“酒駕”那樣執(zhí)法，我國(guó)師生的權(quán)利會(huì)得到更好的保護(hù)。

相比較而言，對(duì)于學(xué)生權(quán)利和教師權(quán)利的法律保護(hù)，一些國(guó)家如美國(guó)做得深入而細(xì)致，可以為我國(guó)完善學(xué)生立法和教師立法提供借鑒。

除用法律手段約束學(xué)校和教師的非國(guó)家權(quán)力外，“學(xué)校信息公開”也是約束學(xué)校的非國(guó)家權(quán)力、保護(hù)師生法定權(quán)利的重要舉措。

我國(guó)關(guān)于學(xué)校信息公開的規(guī)定可以追溯到1999年全國(guó)教育工會(huì)發(fā)布的《全國(guó)教育工會(huì)關(guān)于推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》。2002年教育部、中華全國(guó)總工會(huì)在該意見的基礎(chǔ)上印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》。但這些意見都是針對(duì)校務(wù)公開的，校務(wù)公開不同于學(xué)校信息公開，校務(wù)公開僅對(duì)校內(nèi)人員而不向社會(huì)公開，校務(wù)公開的信息范圍較窄，目的是讓師生更好地參與學(xué)校管理，而沒有社會(huì)監(jiān)督的意圖。

教育部于2010年先后出臺(tái)了《高等學(xué)校信息公開辦法》和《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)信息公開工作的意見》，為我國(guó)高校和中小學(xué)校的信息公開工作提供了依據(jù)。此處主要介紹后者。

《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)信息公開工作的意見》指出，全面推進(jìn)中小學(xué)信息公開，“是深化校務(wù)公開、促進(jìn)依法治校、提高管理水平的重要舉措，是接受群眾監(jiān)督、提高教育工作透明度的迫切需要，也是保障師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力構(gòu)建和諧校園，辦好人民滿意教育的重要內(nèi)容”。

中小學(xué)要重點(diǎn)主動(dòng)公開下列信息：

（1）學(xué)?；厩闆r，包括歷史沿革、辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)地點(diǎn)、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)基本條件、機(jī)構(gòu)職能、聯(lián)系方式等；

（2）學(xué)?，F(xiàn)行規(guī)章制度以及辦事流程；

（3）學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃及其執(zhí)行情況；

（4）學(xué)校招生的計(jì)劃、范圍、對(duì)象，學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定和評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，非義務(wù)教育階段學(xué)校的報(bào)考條件、錄取辦法，獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款、助學(xué)金、勤工儉學(xué)和學(xué)費(fèi)減免的申請(qǐng)條件、審批程序和結(jié)果；

（5）學(xué)校收費(fèi)的類別、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、范圍、計(jì)費(fèi)單位和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以及監(jiān)督電話；

（6）學(xué)校教學(xué)科研工作的有關(guān)規(guī)定，教學(xué)與科研成果評(píng)選，課程設(shè)置方案與教學(xué)計(jì)劃及執(zhí)行情況；

（7）學(xué)校教職工招聘、職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)的條件、程序、結(jié)果及爭(zhēng)議解決辦法，績(jī)效考核及績(jī)效工資分配辦法，教師培訓(xùn)等師資建設(shè)情況；

（8）學(xué)校數(shù)量較多的物資采購(gòu)、基本建設(shè)與維修、房產(chǎn)承包與租賃等的招投標(biāo)結(jié)果及實(shí)際執(zhí)行情況；

（9）學(xué)校經(jīng)費(fèi)收支情況，學(xué)校資產(chǎn)和受贈(zèng)物的管理使用情況；

（10）學(xué)生住宿、用餐、組織活動(dòng)等服務(wù)事項(xiàng)及安全管理情況，自然災(zāi)害、傳染病等涉及師生安全的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案及處置情況；

（11）其他應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的情況。

我國(guó)教育領(lǐng)域的政府信息公開和學(xué)校信息公開盡管還處于起步階段，但已經(jīng)做到了有法可依，有了一個(gè)良好的開端。未來的進(jìn)展是值得樂觀期待的。

政府信息公開是為了約束國(guó)家權(quán)力，學(xué)校信息公開是為了約束非國(guó)家權(quán)力。兩者的共同點(diǎn)都是為了約束作為管理方的政府和學(xué)校的權(quán)力。

從學(xué)理上講，信息公開是為了解決教育管理中的信息不對(duì)稱問題。在教育管理中，管理方與被管理方在信息占有上是不一樣的，由于管理方在這個(gè)溝通網(wǎng)絡(luò)中處于樞紐和橋梁地位，其所掌握的信息相對(duì)于被管理方較多，從而形成相對(duì)優(yōu)勢(shì)，存在著典型的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。在管理中，信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致逆向選擇和敗德行為。逆向選擇是指掌握信息較多的一方隱瞞相關(guān)信息，獲取不當(dāng)利益的行為。敗德行為是指占有信息優(yōu)勢(shì)的一方為自身利益而故意隱瞞相關(guān)信息，對(duì)另一方造成損害的行為。逆向選擇和敗德行為都屬于教育管理中的徇私舞弊行為，屬于教育腐敗現(xiàn)象。

為削弱信息不對(duì)稱，縮小信息差距，就必須實(shí)行信息公開制度。教育管理中的信息公開有重要意義。

其一，有利于管理權(quán)力的規(guī)范使用與運(yùn)作，減少教育中的敗德行為與腐敗現(xiàn)象。既然權(quán)力清單、政府職能、學(xué)校權(quán)限要公開，既然權(quán)力的使用情況要公開，權(quán)力被暴露在陽(yáng)光下，被關(guān)在籠子里（受已經(jīng)公開的制度的約束），權(quán)力的行使就會(huì)更加理性。實(shí)際上信息公開形成了一種倒逼機(jī)制：既然做事的信息要公開、要見人，那么管理機(jī)構(gòu)和管理者就會(huì)做能見得人的事情，這樣見不得人的事情、謀取個(gè)人私利的事情、侵害他人權(quán)利的事情會(huì)大大減少。通過提高權(quán)力行使的透明度，減少甚至杜絕濫用權(quán)力、暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。

其二，有利于管理相對(duì)方權(quán)利的保護(hù)，有利于弱勢(shì)群體受教育權(quán)利的保障，有利于促進(jìn)教育公平。管理方在管理中處于優(yōu)勢(shì)地位，其所擁有的管理權(quán)力往往會(huì)侵害管理相對(duì)方的權(quán)利，如教育行政機(jī)關(guān)會(huì)侵害學(xué)校的權(quán)利，學(xué)校會(huì)侵害師生的權(quán)利，而信息公開有助于轉(zhuǎn)變政府教育行政職能，優(yōu)化政府與學(xué)校的關(guān)系，有助于解決政府在管理教育中存在的越位、缺位、錯(cuò)位問題，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，有助于學(xué)校規(guī)范管理行為，更好地維護(hù)和保護(hù)師生的合法權(quán)益。管理方在分配教育機(jī)會(huì)和教育資源時(shí)，有時(shí)錦上添花多于雪中送炭，教育機(jī)會(huì)與教育資源更多地向城市地區(qū)、向重點(diǎn)學(xué)校重點(diǎn)班級(jí)、向有權(quán)人和有錢人傾斜（招生中的暗箱操作往往如此），信息公開可以曝光教育機(jī)會(huì)與教育資源分配的真實(shí)狀況，有利于促進(jìn)教育公平。

其三，有利于保障和實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)信息溝通，提高管理效率，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，提升教育質(zhì)量。政府的行政權(quán)力屬于公共權(quán)力，學(xué)校所承辦的教育事業(yè)屬于公共服務(wù)事業(yè)，在教育管理過程中政府部門和學(xué)校所持有和保管的信息屬于“公共產(chǎn)品”，具有公共性，政府和學(xué)校有向社會(huì)進(jìn)行信息公開的義務(wù)。與之相應(yīng)，管理相對(duì)方和社會(huì)公眾有相應(yīng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過接收、感知、解碼、理解這些信息，相關(guān)主體的知情權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)，并為行使監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)奠定基礎(chǔ)。通過反饋環(huán)節(jié)提出管理工作的改進(jìn)建議，使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以落實(shí)，使溝通更有成效，進(jìn)而提高管理效率和教育質(zhì)量。

注釋

①湛中樂：《高等教育與行政訴訟》，北京：北京大學(xué)出版社，2003年，第5頁(yè)。

②褚宏啟：《論學(xué)校在行政法律關(guān)系中的地位》，《教育理論與實(shí)踐》2000年第3期。

③羅豪才：《行政法學(xué)》（新編本），北京：北京大學(xué)出版社，1996年，第1頁(yè)。

④褚宏啟：《學(xué)校法律問題分析》，北京：法律出版社，1998年，第35-36頁(yè)。

⑤韋恩·K·霍伊，塞西爾·G．米斯克爾：《教育管理學(xué)：理論·研究·實(shí)踐》（第7版），范國(guó)睿譯，北京：教育科學(xué)出版社，2007年，第197頁(yè)。

⑥公丕祥：《法理學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，第199頁(yè)。

⑦斯蒂芬·P·羅賓斯，蒂莫西·A· 賈奇：《組織行為學(xué)》（第12版），李原譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第398-400頁(yè)；韋恩·K·霍伊，塞西爾·G·米斯克爾：《教育管理學(xué)：理論·研究·實(shí)踐》（第7版），范國(guó)睿譯，北京：教育科學(xué)出版社，2007年，第202-204頁(yè)。