濟(jì)南市加強(qiáng)地下水取水井管理工作探索

錢伯寧 ，王敏勇 ，田 園

（1.濟(jì)南市臥虎山水庫(kù)管理處，山東 濟(jì)南 250115；2.濟(jì)南市水政監(jiān)察支隊(duì)，山東 濟(jì)南 250014）

泉城濟(jì)南以泉水聞名，保泉工作一直是“加快科學(xué)發(fā)展，建設(shè)美麗泉城”中的一項(xiàng)重要任務(wù)，對(duì)地下水取水井的管理則是其中不可回避的重要內(nèi)容。

1 地下水取水管理現(xiàn)狀

1.1 濟(jì)南市地下水取水井管理現(xiàn)狀

通過全國(guó)第一次水利普查地下水取水井專項(xiàng)成果提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以了解到，目前，濟(jì)南市共有地下水取水井317 037眼，不計(jì)取水量較小的規(guī)模以下機(jī)電井及人力井，規(guī)模以上機(jī)電井有47 050眼。其中只有6 770眼辦理了取水許可證，僅占2%，其2011年取水量為19 105.62萬m3，占濟(jì)南市地下水取水井2011年總?cè)∷浚?3 841.96萬m3）的35%。

2013年初，濟(jì)南市組織了中心城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的歷下、市中、槐蔭、天橋、歷城、長(zhǎng)清和高新等7個(gè)區(qū)，針對(duì)城市周邊非灌溉取用地下水情況進(jìn)行了一次水資源專項(xiàng)調(diào)查行動(dòng)。截至3月初，共計(jì)調(diào)查企事業(yè)單位202家，行政自然村356個(gè)，居民小區(qū)51個(gè)，降排水工地6處。其中，取用地下水的356個(gè)自然村均未辦理取水許可手續(xù)，51個(gè)居民小區(qū)中，48個(gè)為舊村改造小區(qū)，僅1個(gè)小區(qū)辦理了取水許可手續(xù)。

通過對(duì)專項(xiàng)調(diào)查行動(dòng)匯總的數(shù)據(jù)、資料和信息分析，可以看出：1）原城市周邊因村居改造（舊村改造）建設(shè)的居民小區(qū)及周邊附屬區(qū)域取用地下水，未依法納入到正常的水資源管理范圍內(nèi)。2）村屬機(jī)井的管理是濟(jì)南市地下水取水井管理工作中的一個(gè)空白。本次專項(xiàng)調(diào)查行動(dòng)涉及的356個(gè)自然村均存在使用地下水的情況，但由于管理上的空白，這部分“非灌溉農(nóng)用井”的井位、井深、水量、用途等基本情況都無從掌握。

1.2 濟(jì)南市鑿井隊(duì)伍與取水許可審批管理現(xiàn)狀

自2002—2008年，隨著國(guó)家清理行政審批事項(xiàng)工作的開展，濟(jì)南市鑿井逐步不再需要辦理鑿井許可證。由此造成了目前濟(jì)南市水行政主管部門對(duì)鑿井隊(duì)伍管理的空白。鑿井隊(duì)伍單純以盈利為目的進(jìn)行無序鑿井施工，缺乏有效監(jiān)管。在哪里打的井，打了多少眼井，為什么打井等情況，水行政主管部門無法掌握。

目前，按照要求日取地下水50 m3以上的需要進(jìn)行水資源論證審批（50 m3以下的可以填寫論證表），但在具體的水資源執(zhí)法過程中，由于進(jìn)行水資源論證的程序和費(fèi)用等原因，進(jìn)行完整的水資源論證存在具體實(shí)施上的困難。

2 存在的問題

從濟(jì)南市地下水取水井管理現(xiàn)狀可以看出，濟(jì)南市目前針對(duì)地下水取水井的管理工作還僅局限于總量的40%，甚至更少的范圍內(nèi)展開。由濟(jì)南市創(chuàng)建水生態(tài)文明市的實(shí)施方案可知，到2015年濟(jì)南市納入取水許可管理的用水量占總用水量比例要達(dá)到80%以上，全市取用水計(jì)量率提升到80%，而現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)僅為不足40%和20%。同時(shí)由于對(duì)鑿井隊(duì)伍管理和約束的空白，這種情況還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。管理范圍之外絕大部分屬于村、鎮(zhèn)，甚至個(gè)人所有的地下水取水井，其中有一部分仍在作為農(nóng)業(yè)灌溉和農(nóng)村生活使用，但隨著城市城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，相當(dāng)一部分已經(jīng)改變了用水性質(zhì)，是屬于應(yīng)當(dāng)納入正常管理而未被納入的情況。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地下水取水井的管理，不僅是濟(jì)南市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的要求、鞏固保泉成果的要求、完成水生態(tài)文明市創(chuàng)建工作的要求，同時(shí)還是水行政主管部門工作職責(zé)的要求。

3 原因分析

造成這種狀況的原因，除了對(duì)鑿井過程中相關(guān)審批被取消的原因之外，主要是由于在原有的相關(guān)水法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉和農(nóng)村生活用水的取水許可管理、水資源費(fèi)征收管理上有規(guī)定不一致的地方。

1）1996年出臺(tái)的 《山東省取水許可管理辦法》中，為農(nóng)業(yè)灌溉月取水量4 000 m3以下的，不需要申請(qǐng)取水許可證的規(guī)定已經(jīng)不符合新出臺(tái)上位法的規(guī)定。2）2002年省政府135號(hào)令《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》中，農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性取水暫不征收水資源費(fèi)的規(guī)定也已經(jīng)不符合上位法的規(guī)定。3）國(guó)家新水法對(duì)合法取水權(quán)的規(guī)定，可以除外的只有為家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的情況。4）根據(jù)國(guó)務(wù)院460號(hào)令的規(guī)定，為農(nóng)業(yè)抗旱必須臨時(shí)應(yīng)急取水的不需要申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意。5）在《山東省取水許可管理辦法》《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》相關(guān)條款沒有修改、仍然具有法律效力的情況下，除人力井和為農(nóng)業(yè)灌溉月取水量4 000 m3以下的地下水取水井外，其余農(nóng)業(yè)灌溉月取水量4 000 m3以上的取水井和農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性取水井 （包括農(nóng)村生活集體使用的取水井），雖可暫不征收水資源費(fèi)，但都應(yīng)依法申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證。

4 對(duì)策建議

4.1 限期領(lǐng)取取水許可證

從水生態(tài)文明市的創(chuàng)建和實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的大局出發(fā)，以市政府名義向全社會(huì)發(fā)出公告，要求除人力井以外的所有地下水取水井（包括農(nóng)業(yè)生活和農(nóng)業(yè)灌溉用井）隸屬單位及個(gè)人在限期內(nèi)，到縣級(jí)以上水行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證。

4.2 規(guī)范管理

針對(duì)這部分已經(jīng)既成事實(shí)并且在用的地下水取水井，簡(jiǎn)化取水許可證辦理流程。先納入管理范圍、掌握詳細(xì)情況，然后在后續(xù)的工作中通過有效的工作手段加以約束和管理。另外，考慮到登記備案也是屬于審批之中的一項(xiàng)制度，如果難以操作，還可以探索成立隸屬于市水行政主管部門的地下水協(xié)會(huì)，通過協(xié)會(huì)對(duì)地下水取水井的登記備案和發(fā)放某種形式的身份證件，回避審批環(huán)節(jié)、掌握取水井信息資料。

此外，還可將審批權(quán)力下放。通過委托或授權(quán)的形式，將這部分已經(jīng)既成事實(shí)、在用的地下水取水井的取水許可審批權(quán)下放至各區(qū)，通過發(fā)放取水許可證或登記備案的方式納入管理范圍。

4.3 建立有效管理機(jī)制

取水井辦理取水許可證后，必須明確責(zé)任單位或個(gè)人，建立溝通及信息上報(bào)工作機(jī)制，便于水行政主管部門及時(shí)了解掌握該取水井的情況，尤其是因搬遷、征地、轉(zhuǎn)讓等因素出現(xiàn)責(zé)任人轉(zhuǎn)移的情況。

4.4 摸清家底，強(qiáng)化執(zhí)法力度

規(guī)范管理之后，可以考慮組織專門的勘測(cè)隊(duì)伍，對(duì)各取水井的情況進(jìn)行實(shí)地勘測(cè)，掌握地址坐標(biāo)、井深、地下水埋深等情況，形成完整的濟(jì)南市地下水取水井基礎(chǔ)檔案資料。

另外，通過呼吁市民積極提供線索和加強(qiáng)執(zhí)法巡查的方式，對(duì)繼續(xù)瞞報(bào)、拒不申領(lǐng)取水許可證地下水取水井的隸屬單位和個(gè)人，依法按照無證取水進(jìn)行處罰。

4.5 嚴(yán)格進(jìn)行封井管理

明確地下水取水井封閉技術(shù)規(guī)范，取水井因各種情況需封閉時(shí)，不僅要報(bào)水行政主管部門備案，還要根據(jù)場(chǎng)地以后使用情況，嚴(yán)格按照封井規(guī)范進(jìn)行封閉，以免造成地表污染物通過取水井管滲入地下而帶來的地下水污染隱患。必要的情況下，可以投入專門的資金，提供封井支持，使用專門的施工隊(duì)伍，以嚴(yán)格的封閉規(guī)范實(shí)施封井。

4.6 強(qiáng)化對(duì)鑿井隊(duì)伍的管理

對(duì)實(shí)施鑿井的施工隊(duì)伍加強(qiáng)管理，對(duì)鑿井隊(duì)伍進(jìn)行資格審查和施工備案，禁止其為未取得取水許可證的單位和個(gè)人鑿井施工，改變目前鑿井施工無序的狀況。

4.7 加強(qiáng)立法，探討成立專管機(jī)構(gòu)

建議省政府按照新的水法律法規(guī)條款及實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度辦法，修改相關(guān)條款。

地下水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)和保護(hù)是濟(jì)南市水生態(tài)文明建設(shè)中不可回避的環(huán)節(jié)。在對(duì)地下水取水井的管理工作中，作為水行政主管部門應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)，管好地下水取水井，發(fā)生特殊情況應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)。必要情況下，建議組建一個(gè)專門管理地下水取水井的機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步加強(qiáng)全市地下水取水井的管理。