當(dāng)前我國(guó)保健食品市場(chǎng)存在的問題與監(jiān)管對(duì)策

耿莉萍

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100048)

保健食品(簡(jiǎn)稱保健品),是介于普通食品與藥品之間的一類產(chǎn)品.我國(guó)對(duì)保健食品的定義是適合特定人群的、具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能的食品.保健食品可分為兩大類,一類是具有特定保健功能,主要是具有調(diào)節(jié)機(jī)體的功能(如增強(qiáng)免疫力、抗疲勞、調(diào)節(jié)血脂、輔助降血糖、改善睡眠、養(yǎng)顏、減肥、抗衰老、健腦益智等),而不以治療疾病為目的,并且對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品;另一類是營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)劑,用來補(bǔ)充人們從食物中難以獲得或者獲得的量不足、同時(shí)又是人體健康所需要的營(yíng)養(yǎng)成分,如補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)和各種微量元素等的食品.總之,保健品的主要功效是調(diào)節(jié)機(jī)體功能和促進(jìn)人體健康.

伴隨人們生活條件的改善與健康意識(shí)的增強(qiáng),保健品逐漸納入城市居民(特別是處于亞健康狀態(tài)的人群和中老年人)的日常消費(fèi),人們希望通過服用保健品以達(dá)到擺脫亞健康狀態(tài)、強(qiáng)身健體、預(yù)防疾病甚至延緩衰老的目的.近年來,伴隨我國(guó)人口老齡化速度的加快和居民亞健康狀況的日益嚴(yán)重,國(guó)內(nèi)保健品市場(chǎng)迅速擴(kuò)大.據(jù)統(tǒng)計(jì),2000—2010年,國(guó)內(nèi)保健食品行業(yè)年均增速均超過兩位數(shù),2010年更高達(dá)20.75%,同年國(guó)內(nèi)保健品行業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到1 100億元人民幣,比2005年翻了一番[1].但是,目前我國(guó)保健品市場(chǎng)環(huán)境、消費(fèi)安全卻令人擔(dān)憂.

1 目前我國(guó)保健品市場(chǎng)狀況與主要特點(diǎn)

1.1 夸大保健品功效的廣告宣傳十分普遍

為了擴(kuò)大銷售從而獲取更多的利益,保健品的生產(chǎn)者與銷售商往往利用夸張的廣告宣傳誘導(dǎo)人們消費(fèi).考慮到我國(guó)保健品的消費(fèi)對(duì)象主要是中老年人群,保健品廣告宣傳就專門針對(duì)這一人群的健康問題.由于許多老年性疾病如高血壓、高血脂、心腦血管病、糖尿病等無法完全治愈,就給了保健品夸大其功效宣傳的空間.在國(guó)內(nèi)正規(guī)出版的報(bào)紙上,經(jīng)常可以看到“納豆激酶兩小時(shí)化開渾身血栓”、“服用某保健品,高血壓不吃藥降壓又穩(wěn)壓”等極富誘惑力的廣告詞;廣播中的健康欄目,也常有“醫(yī)學(xué)專家”向公眾推薦保健品,還會(huì)讓一些“老病號(hào)”出來現(xiàn)身說法;此外在公園、社區(qū)、醫(yī)院等公共場(chǎng)所向公眾散發(fā)的含有不實(shí)宣傳不計(jì)其數(shù)的保健品小廣告……總之,大部分廣告宣傳都在以各種方式極力夸大保健品的功效,以誘使消費(fèi)者購買.

1.2 一些銷售商以特殊的營(yíng)銷方式進(jìn)行欺騙式銷售

目前,我國(guó)城市中保健品的銷售方式大多帶有明顯的欺詐傾向.越來越多的保健品是通過電話和大型健康咨詢會(huì)進(jìn)行銷售,繞過了政府相關(guān)部門的監(jiān)管.電話銷售員經(jīng)常假冒保健醫(yī)師,以關(guān)心老人健康為名打電話與老人聊天,“問寒問暖、了解病情”,然后以高價(jià)向老人推銷保健品(或者假藥).一些人(即保健品生產(chǎn)者或相關(guān)利益方)假借某某醫(yī)學(xué)研究會(huì)、保健學(xué)會(huì)或是編造一個(gè)根本不存在的醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu),租一個(gè)禮堂舉辦大型健康咨詢活動(dòng),以免費(fèi)為參會(huì)者“體檢”為名,向中老年消費(fèi)者推銷保健品,并由此獲得中老年人的電話,以后變著花樣騙取他們(特別是獨(dú)居老人)的錢財(cái).據(jù)搜狐網(wǎng)2012年6月2日?qǐng)?bào)道:“一位8旬離休老干部,兩年內(nèi),被蕪湖一家健康咨詢中心騙購保健品25萬元,其中13萬元尚欠貨……”這種近年來興起的“會(huì)議營(yíng)銷”(即通過針對(duì)目標(biāo)顧客依次提供陪護(hù)服務(wù)、文娛活動(dòng)、消費(fèi)培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)促銷等一系列經(jīng)營(yíng)行為,最終達(dá)到產(chǎn)品銷售目的)的銷售模式,估計(jì)年銷售保健食品總額達(dá)200～300億元,其市場(chǎng)份額仍在逐年提高[2],但目前尚處于監(jiān)管的盲區(qū).

1.3 一些生產(chǎn)者制售假保健品

由于在保健品供應(yīng)商與消費(fèi)者之間存在著信息不對(duì)稱,保健品真實(shí)的質(zhì)量只有供應(yīng)商自己知道,而普通消費(fèi)者無從知曉.如果對(duì)保健品的廣告監(jiān)管不嚴(yán),又默許上述電話與會(huì)議營(yíng)銷方式的存在,在缺乏監(jiān)管的情況下很難辨識(shí)保健品的真假.如果說保健品只不過是些淀粉之類無害的物質(zhì),沒有任何功效,老人只是損失點(diǎn)錢財(cái),但危險(xiǎn)的是不論單純服用真假(無害的)保健品,都可能耽誤治療,使患者病情更加嚴(yán)重.更令人擔(dān)心的還有用藥品冒充保健品的,即在保健品中加入化學(xué)成分(如大劑量降糖藥、降壓藥等),在沒有任何醫(yī)囑的情況下長(zhǎng)期服用,其毒副作用必定會(huì)對(duì)患者的健康和生命安全造成危害.

1.4 不法銷售商以虛高價(jià)格騙取老年消費(fèi)者錢財(cái)

非正規(guī)渠道銷售的保健品,即使不是假貨,銷售者也往往會(huì)以一個(gè)虛高的價(jià)格賣給老年人.因?yàn)?老人(特別是獨(dú)居高齡老人)往往因行動(dòng)不便,家中兒女不在身邊,無從獲得該保健品的真假及價(jià)格的信息;又因?yàn)槎鄶?shù)老人治病心切,對(duì)保健品的推銷者缺乏防范意識(shí),用了高價(jià)保健品后發(fā)現(xiàn)對(duì)自己的病沒有任何效果,多數(shù)老人也會(huì)認(rèn)為自己的病就是難治,買保健品本來就是試試看的,因此不會(huì)去投訴或舉報(bào)銷售者.摸透了老人的心理,推銷者往往以進(jìn)口產(chǎn)品、高科技制品、新產(chǎn)品、具有特殊功效等“原因”要求老人支付極高的價(jià)格,并以買三送一或送二等為誘餌盡可能讓老人更多的購買.目前城市當(dāng)中中等收入以上的老人,每個(gè)月花上千元甚至幾千元吃保健品不在少數(shù).但事實(shí)上,多數(shù)保健品不值推銷者向老人出售時(shí)那么高的價(jià)格.

此外,還有保健品生產(chǎn)者用一個(gè)批號(hào)生產(chǎn)多種產(chǎn)品、偽造批準(zhǔn)文號(hào)、將問題產(chǎn)品更換名稱或包裝再上市、普通食品套用保健食品批號(hào),甚至用國(guó)產(chǎn)保健品冒充進(jìn)口保健品等其他市場(chǎng)亂象.

2 國(guó)內(nèi)保健品市場(chǎng)混亂的原因

2.1 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者過度追逐利益,缺乏職業(yè)道德與社會(huì)責(zé)任感

生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者超越道德底線,違法制售假冒偽劣產(chǎn)品或以夸大其效果的虛假宣傳、欺詐式銷售方式等手段獲取不義之財(cái),已不是保健品行業(yè)特有的現(xiàn)象.可以說,這是目前我國(guó)商品市場(chǎng)和服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境中的一個(gè)普遍現(xiàn)象.從媒體的相關(guān)報(bào)道中,我們不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品、加工食品、藥品,服務(wù)業(yè)中餐飲、旅游、金融、保險(xiǎn)等,生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者都存在著以各種方式坑害消費(fèi)者的現(xiàn)象.這說明我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,包括個(gè)人、企業(yè)、甚至包括政府部門在內(nèi)的全社會(huì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了很大改變.人們判斷個(gè)人與企業(yè)是否成功,往往更關(guān)注結(jié)果(如個(gè)人和企業(yè)是否掙到了錢),而不太關(guān)注過程(即以何種手段與方式掙到的錢).于是有一部分企業(yè)為了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取勝并獲得更大的利益,就會(huì)不斷地挑戰(zhàn)法律和道德的底線,甚至不擇手段.更為嚴(yán)重的是如果一部分企業(yè)因違規(guī)甚至違法生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)獲得了利益和競(jìng)爭(zhēng)力,市場(chǎng)就會(huì)依經(jīng)濟(jì)學(xué)上“劣幣驅(qū)逐良幣”的原理使負(fù)有社會(huì)責(zé)任感規(guī)范生產(chǎn)的企業(yè)難以生存.當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境被搞亂以后,消費(fèi)者就無法判斷哪個(gè)企業(yè)是守法生產(chǎn)的,哪家企業(yè)的產(chǎn)品是安全的,最終全社會(huì)都將為此付出代價(jià)(消費(fèi)者付出健康與金錢的代價(jià),社會(huì)也將不得不增加監(jiān)管的成本).所以目前包括保健品在內(nèi)的食品安全問題頻發(fā),實(shí)質(zhì)是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境不完善、企業(yè)與個(gè)人誠(chéng)信缺失的集中表現(xiàn).

2.2 市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過低

據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)表明,截止到2009年底,全國(guó)保健品生產(chǎn)企業(yè)5 300多家,規(guī)模普遍偏小.有調(diào)查顯示,投資總額在1億元以上的大型企業(yè)只占1.45%,投資總額在1億元以下5 000萬元以上的中型企業(yè)占38%,投資在5 000萬元以下100萬元以上的企業(yè)占6.66%,投資在100萬元以下10萬元以上的小型企業(yè)占41.39%,投資不足10萬元的作坊式企業(yè)占12.5%[3].這表明,我國(guó)保健品的生產(chǎn)企業(yè)中,中小企業(yè)占絕大多數(shù),大型企業(yè)較少.由于保健品是一個(gè)有著巨大潛力的市場(chǎng),近20年來吸引了大量的投資者和生產(chǎn)者涌入.保健品行業(yè)發(fā)展速度雖然很快,但是市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過低,生產(chǎn)者過于分散,使監(jiān)管成本高、難度大.目前,一些企業(yè)誠(chéng)信缺失、道德滑坡,行業(yè)小、散、亂已經(jīng)嚴(yán)重制約了保健品整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展.進(jìn)行企業(yè)整頓,提高準(zhǔn)入門檻,規(guī)范企業(yè)行為已刻不容緩.

2.3 市場(chǎng)監(jiān)管薄弱

保健品市場(chǎng)監(jiān)管相對(duì)薄弱甚至存在監(jiān)管盲區(qū),是保健品市場(chǎng)混亂的又一重要原因.而監(jiān)管的薄弱又有其客觀和主觀兩個(gè)方面的原因.從客觀上講,一方面與糧食、肉蛋奶、蔬菜、水果等食品相比,保健食品消費(fèi)人群有限,服用量小,不易出現(xiàn)惡性食品安全事件,故各級(jí)政府都將有限的監(jiān)管力量主要集中在保障大類食品安全上,客觀上造成保健品市場(chǎng)監(jiān)管薄弱;另一方面保健品的質(zhì)量問題短期內(nèi)很難從消費(fèi)環(huán)節(jié)反映出來,消費(fèi)者服用保健品對(duì)健康是否有所幫助本來就是很難確定的,所以即使購買了無毒無害也無益的保健品,消費(fèi)者往往在感覺作用不明顯時(shí)便不再購買,一般不會(huì)去投訴,因此難以引起媒體的關(guān)注和監(jiān)管部門的注意.至于用欺詐的營(yíng)銷方式騙取消費(fèi)者錢財(cái),由于信息不對(duì)稱,消費(fèi)者很難感覺到這一點(diǎn).

從主觀上講,首先,由于政府監(jiān)管力量不足、監(jiān)管技術(shù)滯后、監(jiān)管成本高,監(jiān)管部門對(duì)保健品市場(chǎng)往往實(shí)行的是被動(dòng)式監(jiān)管.通常只有當(dāng)媒體曝光后,政府監(jiān)管部門才會(huì)對(duì)問題產(chǎn)品實(shí)行下架,對(duì)問題企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)整頓和查處,并對(duì)市場(chǎng)上的同類產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量普查.而對(duì)保健品生產(chǎn)與市場(chǎng)的日常監(jiān)管卻缺乏主動(dòng)性與制度性.其次,目前國(guó)內(nèi)尚缺乏健全的藥用植物保健功能的評(píng)價(jià)體系,企業(yè)往往僅根據(jù)產(chǎn)品所含的成分來推測(cè)其生理功能,在廣告中也經(jīng)常會(huì)按中藥的功效加以宣傳,這一方面會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者,另一方面也使監(jiān)管部門缺乏規(guī)范保健品企業(yè)廣告宣傳的具體標(biāo)準(zhǔn).再次,各政府部門監(jiān)管環(huán)節(jié)劃分過于僵化,導(dǎo)致市場(chǎng)既存在重復(fù)監(jiān)管也存在監(jiān)管真空.雖然,今年“第十二屆全國(guó)人大”開過以后,中央政府已經(jīng)組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局,對(duì)包括保健食品在內(nèi)的食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理,但是目前地方食品藥品監(jiān)督管理體制改革才剛剛開始[4].以往保健食品行業(yè)的監(jiān)管一直是由各個(gè)部門分段監(jiān)管,即產(chǎn)品審批及廣告審批職能歸食品藥品監(jiān)管部門;生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督職能歸質(zhì)監(jiān)部門;流通領(lǐng)域的監(jiān)管職能歸工商部門;保健品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可證的發(fā)放歸衛(wèi)生行政部門,農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商等職能部門都擁有食品安全檢測(cè)檢驗(yàn)設(shè)備.這種“馬路警察各管一段”的監(jiān)管方式,各監(jiān)管部門間看似分工明確,但未建立起行之有效的互通機(jī)制.發(fā)現(xiàn)問題協(xié)調(diào)困難,從而導(dǎo)致監(jiān)管的缺位、多頭管理、交叉管理同時(shí)存在,大大降低了監(jiān)管的效率,并造成監(jiān)管資源的嚴(yán)重浪費(fèi).

此外,即使我們擁有了完善的法律法規(guī)體系,中央政府在保健品安全監(jiān)管上有著明確的目標(biāo)與措施,地方政府在執(zhí)行監(jiān)管時(shí)仍然有可能與中央政府進(jìn)行博弈,在監(jiān)管與不監(jiān)管、監(jiān)管力度的大小、對(duì)違法企業(yè)的懲罰力度等方面選擇最有利于自己的行動(dòng),必要時(shí)甚至袒護(hù)違法生產(chǎn)和存在安全隱患的企業(yè)與個(gè)人,以使監(jiān)管流于形式.

2.4 政府對(duì)違法者懲處過輕遠(yuǎn)未起到震懾作用

國(guó)內(nèi)保健品市場(chǎng)的混亂局面,與對(duì)違法企業(yè)懲處過輕有直接關(guān)系.事實(shí)上我國(guó)在2003—2009年對(duì)保健食品安全與管理就制定和頒布了多部法律法規(guī)(雖然還需要進(jìn)一步完善),如《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》(2003年版),2005年7月1日,頒布實(shí)施了《保健食品注冊(cè)管理辦法》;2005年8月,頒布實(shí)施了《直銷管理?xiàng)l例(草案)》和《禁止傳銷條例(草案)》;2005年7月,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布了《保健品廣告審查暫行規(guī)定》,其中明確規(guī)定了廣告中禁止出現(xiàn)的有關(guān)內(nèi)容(如不科學(xué)的表示功效的斷言或保證;不得利用國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員名義或利用醫(yī)藥科研單位、學(xué)術(shù)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)或?qū)＜摇⑨t(yī)生、患者等名義和形象作證明;不得宣傳治療作用,使用與藥品相混淆的用語……),為規(guī)范保健食品的命名,確保保健食品名稱的科學(xué)、準(zhǔn)確;2007年5月政府出臺(tái)了《保健食品命名規(guī)定(試行)》;2009年6月1日,國(guó)家頒布實(shí)施了《食品安全法》.但是由于對(duì)違法者過于寬容,違法行為成本過低,大量的法律法規(guī)并沒有對(duì)企業(yè)違法行為起到多大的約束作用.對(duì)于保健品廣告違規(guī),通常只做停播、停止刊登和少量罰款的處理;對(duì)保健產(chǎn)品不合格一般也只是做下架、停售、企業(yè)停業(yè)整頓和少量罰款的處理,既沒有產(chǎn)品召回制度,也很少有取消產(chǎn)品批準(zhǔn)文號(hào),吊銷生產(chǎn)許可證和按其銷售所得數(shù)十倍以上罰款的嚴(yán)厲處罰.從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講,如果違法的成本過低甚至低于守法的成本,企業(yè)違法就成為必然.因此,加大對(duì)違法行為的懲罰力度,不僅可以抑制違法行為,而且是降低監(jiān)管成本提高監(jiān)管效率的有效方法.

3 保健品市場(chǎng)混亂產(chǎn)生的不良后果

3.1 直接威脅消費(fèi)者健康

保健品的主要功能本應(yīng)是增強(qiáng)體質(zhì)、防病或改善亞健康的狀況,不可能根治那些醫(yī)學(xué)上目前不可能治愈的疾病.但是由于保健品的供給與需求方之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,消費(fèi)者無法知道保健品真實(shí)的質(zhì)量與功效,往往只能聽信權(quán)威媒體上廣告宣傳.如果對(duì)保健品廣告監(jiān)管不嚴(yán),在主流媒體上廣告中存在大量夸大保健品功效的虛假宣傳,就會(huì)嚴(yán)重誤導(dǎo)消費(fèi)者(特別是一些老年消費(fèi)者),當(dāng)消費(fèi)者改用保健品代替藥品,就會(huì)延誤治療或加重病情.另外,如果長(zhǎng)期服用企業(yè)擅自添加了化學(xué)成分的保健品,可能會(huì)造成患者過量用藥產(chǎn)生對(duì)身體的毒副作用等更為嚴(yán)重的后果.總之,保健品市場(chǎng)混亂最嚴(yán)重的后果就是危害消費(fèi)者健康乃至生命安全.

3.2 影響消費(fèi)者信心

市場(chǎng)上充斥大量對(duì)保健品功效虛假宣傳的廣告,生產(chǎn)者制造與銷售低質(zhì)量甚至是假保健品,大量帶有欺詐性質(zhì)不規(guī)范的銷售方式,媒體上代表不同商家利益的“專家”對(duì)保健品的褒貶評(píng)價(jià),以及保健品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的缺乏與政府監(jiān)管的不到位,都使越來越多的消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)保健品的消費(fèi)失去了信心,消費(fèi)者不知道在選擇保健品時(shí)應(yīng)該相信哪位專家、哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、哪個(gè)企業(yè)、哪家銷售商.為此,一部分消費(fèi)者干脆不再消費(fèi)保健品,另有一部分消費(fèi)者轉(zhuǎn)而從國(guó)外購買保健品.

3.3 影響國(guó)內(nèi)保健品市場(chǎng)的健康與可持續(xù)發(fā)展

保健品市場(chǎng)混亂的環(huán)境如不進(jìn)行及時(shí)和徹底地整頓,我國(guó)保健品市場(chǎng)將難以健康發(fā)展.隨著我國(guó)居民收入水平的上升,國(guó)民保健意識(shí)的增強(qiáng),保健品市場(chǎng)本應(yīng)成為居民食品消費(fèi)具有巨大增長(zhǎng)潛力的領(lǐng)域.2012年我國(guó)保健食品的產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到2 800億元[5].據(jù)估計(jì),營(yíng)養(yǎng)保健食品市場(chǎng)的銷售規(guī)模已經(jīng)超過6 000億元,按照國(guó)家《食品工業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》對(duì)營(yíng)養(yǎng)與保健食品制造業(yè)的預(yù)測(cè),到2015年,中國(guó)營(yíng)養(yǎng)與保健品的產(chǎn)值將達(dá)到10 000億元,年均增長(zhǎng)達(dá)20%[6].但是如若對(duì)不法生產(chǎn)、不規(guī)范的宣傳和欺詐性的銷售等市場(chǎng)混亂局面整治不利,將會(huì)嚴(yán)重抑制消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)保健品的消費(fèi),中國(guó)保健品市場(chǎng)最終也會(huì)很快被國(guó)外生產(chǎn)商與經(jīng)銷商所蠶食,國(guó)內(nèi)嬰幼兒奶粉市場(chǎng)發(fā)展中的教訓(xùn)值得記取[7].

4 加強(qiáng)保健品市場(chǎng)監(jiān)管的措施

4.1 要加快保健品安全、監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的制定與頒布

為應(yīng)對(duì)我國(guó)食品安全的嚴(yán)峻形勢(shì),繼《中華人民共和國(guó)食品安全法》頒布實(shí)施之后,目前國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局也在加快與保健食品監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)的制定.《保健食品功能范圍調(diào)整方案(征求意見稿)》、《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》(草案)目前正在征求社會(huì)各界的意見;新的《保健食品注冊(cè)管理辦法》、《保健食品原料安全標(biāo)準(zhǔn)》、《保健食品廣告審查辦法》和《保健食品廣告審查發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)》等一系列重要的法規(guī)文件也將陸續(xù)出臺(tái).整個(gè)保健食品行業(yè)的法規(guī)管理正在趨于嚴(yán)格.特別是近期將要出臺(tái)的《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》,將涉及保健食品的產(chǎn)品審批、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié),這將會(huì)使市場(chǎng)的監(jiān)管真正做到有法可依,并具有現(xiàn)實(shí)的可操作性.

4.2 改革完善包括保健品在內(nèi)的食品安全監(jiān)管體制,并建立責(zé)任追究制度

從發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管的實(shí)踐看,食品安全監(jiān)管橫向配置的一個(gè)明顯趨勢(shì)是規(guī)制機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性,即由多部門聯(lián)合監(jiān)管模式向獨(dú)立監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變[8].我國(guó)成立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局,并逐漸形成從中央到地方直至村鎮(zhèn)上下貫通,從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通到消費(fèi)涉及食品全產(chǎn)業(yè)鏈的“綜合型”的食品安全監(jiān)管體制.其目的就是要通過整合職能與機(jī)構(gòu)、整合監(jiān)管隊(duì)伍與技術(shù)資源[4],改變目前食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)過多、監(jiān)管力量分散,各地區(qū)之間和食品產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間監(jiān)管難以協(xié)調(diào)等難題,最終實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管能力與效率的全面提升.

食品安全是關(guān)乎全體國(guó)民生命安全與健康的大事,各級(jí)政府負(fù)有重要的監(jiān)管責(zé)任.因此,從法律法規(guī)的制定上,要明確各級(jí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相關(guān)責(zé)任人的職責(zé),建立食品安全責(zé)任追究制度,用以約束各級(jí)政府的執(zhí)行監(jiān)管,以防止其不作為.2012年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》,除了規(guī)定食品企業(yè)法人代表的食品安全負(fù)首要責(zé)任以外,還明確將食品安全列入地方政府年度績(jī)效考核項(xiàng)目.這種中央政府對(duì)地方政府在食品安全監(jiān)管問題上的強(qiáng)約束,意在迫使各級(jí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮主觀能動(dòng)性履行自己的監(jiān)督職責(zé).

4.3 要加強(qiáng)對(duì)保健品廣告的審查,杜絕虛假宣傳

要治理保健品市場(chǎng)的亂象,首先要把住廣告宣傳關(guān),一定要杜絕虛假宣傳.政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)監(jiān)督主流媒體(特別是老年報(bào)、參考消息、廣播、電視、晚報(bào)等老年人比較信賴且受其影響比較大的媒體),要按照《保健食品廣告審查辦法》嚴(yán)格把關(guān)每一則廣告,對(duì)于擅自更改已經(jīng)審查過的廣告,而且違反廣告用語有關(guān)規(guī)定夸大產(chǎn)品功效進(jìn)行虛假宣傳的企業(yè)與媒體,都要追究相關(guān)責(zé)任,并給予嚴(yán)厲的處罰.只有嚴(yán)把廣告關(guān),才能讓消費(fèi)者科學(xué)、合理的使用保健品,并避免上當(dāng)受騙.

4.4 加大保健品市場(chǎng)的監(jiān)管與對(duì)違法企業(yè)和責(zé)任人的懲處力度

研究表明,企業(yè)違法生產(chǎn)的概率取決于違法生產(chǎn)的潛在利益、監(jiān)管的力度和違法處罰力度[9].保健品違法生產(chǎn)的潛在利益比一般食品要大(一方面違法生產(chǎn)利潤(rùn)大,另一方面即使違法生產(chǎn)也不易出現(xiàn)惡性安全事故而被查處),企業(yè)違法生產(chǎn)與銷售的沖動(dòng)也大,加強(qiáng)監(jiān)管是必要的.但是,面對(duì)目前國(guó)內(nèi)保健品行業(yè)存在大量企業(yè)違規(guī)、違法的現(xiàn)實(shí),加大監(jiān)管力度必將大大增加監(jiān)管成本.而加大對(duì)違法企業(yè)與個(gè)人懲處的力度,讓違法宣傳和制售假冒偽劣保健食品的企業(yè)與個(gè)人付出其違法收益數(shù)十倍甚至幾百倍的經(jīng)濟(jì)代價(jià),嚴(yán)重者還要讓其承擔(dān)刑事責(zé)任,并令其永遠(yuǎn)退出保健品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,用增加違法成本抑制企業(yè)的違法行為,可降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率.

此外,對(duì)會(huì)議營(yíng)銷這種新的保健食品營(yíng)銷方式必須設(shè)法進(jìn)行監(jiān)管,不能讓其成為監(jiān)管的盲區(qū).如果目前仍難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管,建議暫時(shí)禁止這種營(yíng)銷方式.因?yàn)榘次覈?guó)目前的市場(chǎng)環(huán)境,如果失去監(jiān)管,欺詐消費(fèi)者的現(xiàn)象將必然發(fā)生,允許會(huì)議營(yíng)銷,某種程度上講意味著默許欺詐式銷售.

4.5 要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)上銷售保健食品質(zhì)量的日常檢測(cè)

加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)上銷售的保健品的抽檢,是監(jiān)測(cè)進(jìn)而保證保健品質(zhì)量的有效方法.對(duì)于藥食兩用直接可食用的中藥材類保健品,工商部門要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)銷售的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行重點(diǎn)抽檢;對(duì)于加工成片劑、膠囊、液態(tài)飲品的保健品,要求生產(chǎn)廠家在產(chǎn)品出廠前進(jìn)行質(zhì)量自檢,工商部門要對(duì)超市、保健品專賣店和各大批發(fā)零售網(wǎng)站銷售的保健品進(jìn)行不定期的抽檢;還要設(shè)法通過消費(fèi)者對(duì)電話、廣播和電視直銷、會(huì)議營(yíng)銷等方式進(jìn)行銷售的保健品進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè).各城市要向廣大消費(fèi)者公布監(jiān)管部門和相應(yīng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的電話,以方便消費(fèi)者的投訴和對(duì)可疑產(chǎn)品的檢測(cè).此外,針對(duì)目前對(duì)包括保健品在內(nèi)的食品檢測(cè)成本過高的情況,地方財(cái)政應(yīng)對(duì)食品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的補(bǔ)貼,以降低企業(yè)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)和消費(fèi)者參與食品質(zhì)量監(jiān)管的成本.

4.6 教育消費(fèi)者學(xué)會(huì)保護(hù)自己

1)要利用媒體(如廣播、電視的一些生活類欄目)讓真正的營(yíng)養(yǎng)學(xué)專家向公眾介紹各類保健品的成分、功效與正確的使用方法,從而引導(dǎo)消費(fèi)者正確的使用保健品.2)消費(fèi)者協(xié)會(huì)要向消費(fèi)者普及廣告法律常識(shí),增強(qiáng)消費(fèi)者識(shí)別虛假廣告的能力和維護(hù)合法權(quán)益的意識(shí).消費(fèi)者報(bào)、消費(fèi)日?qǐng)?bào)、法制報(bào)、晚報(bào)的相關(guān)媒體,應(yīng)經(jīng)常將騙子不斷翻新的騙術(shù)公之于眾,讓消費(fèi)者提高警惕,防止受騙上當(dāng).3)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與法律部門要提供消費(fèi)者投訴與維權(quán)的便利,鼓勵(lì)消費(fèi)者在自己權(quán)益受到侵害時(shí)積極投訴,由此形成全民參與監(jiān)督的社會(huì)氛圍.

國(guó)務(wù)院辦公廳在今年5月3日下發(fā)的2013年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知中,已將開展保健食品專項(xiàng)整治列為今年食品安全的重點(diǎn)工作[10].5月16日國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局召開了保健食品打“四非”專項(xiàng)行動(dòng)新聞發(fā)布會(huì),向媒體介紹總局保健食品打“四非”專項(xiàng)行動(dòng)的總體部署和具體安排.此次打擊對(duì)象主要針對(duì)保健食品非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營(yíng)、非法添加、非法宣傳等違法違規(guī)行為.在生產(chǎn)過程中偷工減料、摻雜摻假或者不按照批準(zhǔn)內(nèi)容生產(chǎn)保健食品;以會(huì)議、講座等形式違法銷售保健食品;在生產(chǎn)減肥、輔助降血糖、緩解體力疲勞、輔助降血壓等功能保健食品中非法添加藥物;宣稱保健食品具有疾病預(yù)防或治療作用;不按照保健食品廣告審查內(nèi)容發(fā)布廣告等[5]行為,均在此次重點(diǎn)打擊與查處之例.此次將持續(xù)4個(gè)月的專項(xiàng)整治行動(dòng),必將為凈化國(guó)內(nèi)保健品市場(chǎng)起到積極的作用.

總之,只有政府嚴(yán)格監(jiān)管、企業(yè)加強(qiáng)自律、消費(fèi)者以舉報(bào)的方式配合政府監(jiān)管,我國(guó)保健品市場(chǎng)才有望健康發(fā)展,居民的保健品消費(fèi)安全才能得到保障.

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