大學(xué)院(區(qū))制改革的悖謬與反思*

廣少奎

(曲阜師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，曲阜 273165)

南京國民政府成立之初，曾試行過大學(xué)院(區(qū))制改革。這是我國教育行政制度的一次重大變革，是將國外教育理念引入中國的一次重要嘗試。改革雖然迅即告敗，然其歷史價(jià)值并未消失，因?yàn)槌晒倘豢上玻∫材芙o人更多警示，這對(duì)于當(dāng)前我國教育的健康發(fā)展不無裨益。

一、實(shí)踐檢視:改革過程的幾大悖謬

此次大學(xué)院(區(qū))制改革之初衷，是希望改變?cè)薪逃姓贫鹊姆e弊，實(shí)現(xiàn)教育行政的民主化、獨(dú)立化和學(xué)術(shù)化。為何此次改革試行不久即被廢止?約略檢視相關(guān)實(shí)踐過程，再與改革設(shè)想相對(duì)照，即會(huì)發(fā)現(xiàn)其中存在不少悖謬之處。

1.企望民主卻呈現(xiàn)專制

企望民主治教，以求集思廣益，是此次改革的一大理念;體現(xiàn)和落實(shí)這一理念的，則是大學(xué)院中的大學(xué)委員會(huì)。從該委員會(huì)組織條例看，無論是對(duì)各類委員人選的確定，對(duì)委員會(huì)議決事項(xiàng)的規(guī)定，還是對(duì)委員出席活動(dòng)的要求，無不是圍繞這一理念設(shè)計(jì)的。其性質(zhì)正如蔡元培所坦言的:“我們?yōu)樾淖砗献h制，還設(shè)有大學(xué)委員會(huì)，聘教育界先進(jìn)吳稚暉、李石曾諸君為委員?！雹佟耙栽洪L負(fù)行政全責(zé)，以大學(xué)委員會(huì)負(fù)議事及計(jì)劃之責(zé)。”②時(shí)人也評(píng)論說:“本院以院長綜理其成，而以‘大學(xué)委員會(huì)’為立法及咨議機(jī)關(guān)。內(nèi)部行政雖各分組分股，但所注重者為各種專門委員會(huì)，延聘全國專家，共襄盛舉，完全采公開之態(tài)度焉?！雹廴欢贾T實(shí)踐卻發(fā)現(xiàn)，在新制推行過程中，卻呈現(xiàn)出主政者和強(qiáng)勢(shì)人物軟硬兼施、一意孤行的狀況，致使專制特征日益鮮明。教育部長對(duì)北大學(xué)生“剴切曉諭”、北平大學(xué)區(qū)“二李”強(qiáng)制并校、國民政府駁回河北省呈請(qǐng)等皆是明證。至于上海、南京兩市長“大學(xué)區(qū)制度就行政方面言之，其精神為中央集權(quán)”④之高論，更是驚世駭俗的專制表白。這說明，民主治教云云，乃是改革設(shè)計(jì)者的一廂情愿，實(shí)際推行時(shí)卻大相徑庭。

2.推重學(xué)術(shù)卻催生學(xué)閥

推重學(xué)術(shù)地位，以求專家治教，是此次改革的又一理念。這從蔡元培的自我坦言，從《大學(xué)委員會(huì)組織條例》的相關(guān)規(guī)定中皆可看出。用教育行政委員會(huì)呈文中的話說，就是要改變以往“簿書而外，幾無他事，其所恃以為判斷之標(biāo)準(zhǔn)者，法令成例而已”⑤的狀況，提升教育行政的學(xué)術(shù)化水平。從大學(xué)委員會(huì)的構(gòu)成來看，無論是當(dāng)然委員朱家驊、蔣夢(mèng)麟、張乃燕、易培基，還是聘任委員李石曾、褚民誼、胡適、許崇清、高魯，都確是教育專家的一時(shí)之選。然而實(shí)際情形卻是，一方面，這些專家未必皆能治教，如張乃燕之任中央大學(xué)校長、李石曾之任北平大學(xué)校長期間，皆政績并不見佳;另一方面，將各種權(quán)力等集中于專家之手，更易于催生學(xué)閥。經(jīng)亨頤批評(píng)說，將培養(yǎng)與支配人才之權(quán)集于一手，“大學(xué)畢業(yè)順手安置于中學(xué)，一若附學(xué)當(dāng)然升學(xué)，無須試驗(yàn)者然。殊不知學(xué)閥之漸，自此肇其端。”⑥中央大學(xué)區(qū)中等教育聯(lián)合會(huì)也呈文曰:“職此之故，大學(xué)評(píng)議會(huì)至今未能成立;即便組織成立，而其中分子大學(xué)方面仍居多數(shù)，至中小學(xué)代表不過略事點(diǎn)綴，藉以掩飾。試一閱評(píng)議會(huì)組織法，可為寒心，雖欲不造成學(xué)閥不可得也。”⑦所云雖不無憤激，但證之實(shí)踐也并非空穴來風(fēng)。這說明，專家治教之理念雖良法美意，但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，其效果必然與想法南轅北轍。

3.謀求獨(dú)立卻倚恃政府

謀求教育獨(dú)立，抵制政潮影響，是此次改革的再一理念。事實(shí)上，早在“新教育運(yùn)動(dòng)”時(shí)期，學(xué)界就開展了頗有聲勢(shì)的教育獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。其關(guān)注的核心問題之一，就是希望成立一個(gè)獨(dú)立于政治影響之外的教育行政機(jī)構(gòu)。1922年，蔡元培曾撰文對(duì)教育行政制度改革提出過如下設(shè)想:“分全國為若干大學(xué)區(qū)，每區(qū)立一大學(xué);……大學(xué)的事務(wù)，都由大學(xué)教授所組織的教育委員會(huì)主持。大學(xué)校長，也由委員會(huì)舉出。由各大學(xué)校長，組織高等教育會(huì)議，辦理各大學(xué)區(qū)互相關(guān)系的事務(wù)。教育部，專辦理高等教育會(huì)議所議決事務(wù)之有關(guān)系于中央政府者，及其他全國教育統(tǒng)計(jì)與報(bào)告等事，不得干涉各大學(xué)區(qū)事務(wù)。教育總長必經(jīng)高等教育會(huì)議承認(rèn)，不受政黨內(nèi)閣更迭的影響?！雹嗖淌嫌谄渫砟暌不貞浾f:“教育是幫助被教育的人，給他能發(fā)展自己的能力，完成他的人格，于人類文化上能盡一分子的責(zé)任;不是把被教育的人，造成一種特別器具，給抱有他種目的的人去應(yīng)用的。所以，教育事業(yè)當(dāng)完全交與教育家，保有獨(dú)立的資格，毫不受各派政黨或各派教會(huì)的影響?！雹岽舜斡刹淘嗟热肆χ鞯拇髮W(xué)院(區(qū))制改革，其構(gòu)想之一就是希望擺脫屢受政潮影響的弊端，實(shí)現(xiàn)教育行政的獨(dú)立化。然而耐人尋味的是，縱觀改革的整個(gè)過程，無論是方案的議決與啟動(dòng)，還是改革的開展與推行，卻無不是借助政權(quán)、倚恃政府，靠法律和行政命令實(shí)現(xiàn)的?？梢?，理論上想謀求獨(dú)立，事實(shí)上卻不能不倚恃政府，乃是此次改革實(shí)踐中的又一悖謬。

4.欲行簡約卻終至繁雜

精簡行政機(jī)構(gòu)，提高工作效率，是此次改革的又一理念。眾所周知，蔡元培民元時(shí)出長的教育部，乃是簡約高效之機(jī)構(gòu)的一個(gè)范例。之后，教育部機(jī)構(gòu)日益膨脹，人員與日俱增。如據(jù)1914年7月頒布的《教育部官制》而言，教育部就設(shè)有總務(wù)廳、參事室等8個(gè)機(jī)構(gòu)，其下還有中學(xué)科、小學(xué)科等13個(gè)科室。蔡元培等人對(duì)此深為不滿，因此主張“近來官僚化之教育部，實(shí)有改革之必要。欲改官僚化為學(xué)術(shù)，莫若改教育部為大學(xué)院?！雹獠锰瓩C(jī)關(guān)冗余，重?zé)ㄐ姓鷻C(jī)，可視為此次改革的又一嘗試。從1928年1月公布的《大學(xué)院組織系統(tǒng)圖》來看，除大學(xué)委員會(huì)外，大學(xué)院組織構(gòu)架可略分為三:一是秘書處和教育行政處及下屬各組、股，負(fù)責(zé)處理教育行政日常事務(wù);二是國立學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)研究高深學(xué)問及專門學(xué)術(shù);三是專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)研討各類教育及專業(yè)之推展事宜。其中，第一類構(gòu)架與以往教育部常設(shè)機(jī)構(gòu)相類，但其設(shè)置卻極為簡約。因此，欲行簡約可視為大學(xué)院制改革的一大構(gòu)想。但是，隨著國統(tǒng)區(qū)政局的逐步穩(wěn)定，組織簡約問題就成為一些人攻擊的目標(biāo)。所謂大學(xué)院之組織“與國府其他各部院相差太遠(yuǎn)”、“行政上不無窒礙”、“實(shí)不足以應(yīng)付實(shí)際的需要”云云，一時(shí)間甚囂塵上。?在此背景下，從1928年1月至6月的不到半年間，大學(xué)院組織法就進(jìn)行了4次修正，總體趨勢(shì)是機(jī)構(gòu)日增、人員日眾，與之前與其后的教育部幾無二致。如此一來，所謂大學(xué)院，就變成了教育部、學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)、專門委員會(huì)三者合一的更為龐大的機(jī)構(gòu)了。因之，欲求簡約卻終至繁雜，可以說是大學(xué)院制試行實(shí)踐中的再一悖謬。

以上種種悖謬表明，此次改革理念雖不無可取之處，卻嚴(yán)重低估了其實(shí)踐難度和可行程度，從而導(dǎo)致理念在現(xiàn)實(shí)中處處碰壁。這說明，教育改革固然要有良好的愿望和設(shè)想，但必須認(rèn)真考慮現(xiàn)實(shí)、預(yù)測(cè)實(shí)踐，否則改革不是被迫出現(xiàn)理論變異，就會(huì)在現(xiàn)實(shí)中舉步維艱，其失敗也就在所難免。

二、理論思考:改革告敗的三點(diǎn)分析

除以上悖謬外，大學(xué)院(區(qū))制改革之所以迅即告敗，還可以借助某些理論加以分析。從相關(guān)理論看，首先，自中華民國成立后，在近20年的時(shí)間里已建立起一套比較完整的行政制度體系，從中央到地方也已構(gòu)架起龐大的制度執(zhí)行體系，即是說，原有制度已呈現(xiàn)出鮮明的“路徑依賴”特征。如果貿(mào)然將這兩套體系廢除，不僅會(huì)導(dǎo)致制度安排的紊亂，還會(huì)引起執(zhí)行系統(tǒng)的錯(cuò)位和動(dòng)蕩。因此，如果沒有足夠的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景及其他條件作支撐，新制就很難推行下去。南京國民政府成立之初，為了招攬俊彥，標(biāo)榜除舊布新，當(dāng)局可以允許新制出臺(tái)。一旦權(quán)力之爭勢(shì)頭稍減，當(dāng)局就往往會(huì)“穩(wěn)”字當(dāng)頭，尋求更大范圍的政治支持，加上各地反對(duì)之聲與日俱增，風(fēng)險(xiǎn)極大的新制改革也就難免中途夭折。

其次，高昂建立成本的存在，使改革者短期內(nèi)難以建立起一套較為完善的制度體系。與原有的教育部、廳(局)制相比，大學(xué)院(區(qū))制在主要制度的設(shè)計(jì)方面顯得很不成熟，并缺乏必要的配套制度安排，這就給了人們足夠的攻擊口實(shí);加上原有制度行之既久，早就由學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)等催生出了一些既得利益集團(tuán)。新制猝改，自然會(huì)引起人們的強(qiáng)力反對(duì)，改革迅即流產(chǎn)也在所難免。

再次，即便當(dāng)局能夠承受高昂的建立成本而強(qiáng)令新制推行，人們就要付出相當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)、合作和適應(yīng)性成本。這不僅意味著增加了新的成本，還使對(duì)舊制的投入變?yōu)槌恋沓杀尽３穷A(yù)期收益大于投入，否則雙重成本的付出就是人們很難接受的。換言之，除非擁有了支撐改革的充足條件，即既要有當(dāng)政者的強(qiáng)力支持，又要有社會(huì)較為普遍的改革共識(shí)和收益預(yù)期，否則新制是很難長期推行的。而國民政府成立之初，這樣的條件并不具備。因此，大學(xué)院(區(qū))制的黯然退場，也是順理成章、勢(shì)在必然的。

三、悖謬解析與相關(guān)啟示

由上可見，無論是從現(xiàn)實(shí)還是理論方面看，此次改革的失敗都是無可避免的。那么，改革為何會(huì)出現(xiàn)令人費(fèi)解的幾大悖謬?它又提供了哪些啟示呢?

1.制度廢立，當(dāng)慎其事

人類社會(huì)從未有恒久不變的制度。隨著各種因素的變化，再合理的制度也會(huì)出現(xiàn)問題。因此，制度廢立或曰制度變遷，乃是社會(huì)演進(jìn)的常態(tài)。然而制度變遷絕非易事。一方面，既得利益集團(tuán)的作梗，學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期等的存在，都會(huì)阻礙制度變遷，使既有制度陷入鎖定而難以變革;另一方面，制定制度時(shí)不僅要耗費(fèi)大量成本，要保證制度的運(yùn)行及執(zhí)行，也要有相應(yīng)的配套制度及組織系統(tǒng)安排，加上沉淀成本的存在，使得制度的建立成本十分高昂，因此，成熟制度的出臺(tái)是代價(jià)不菲且頗費(fèi)時(shí)日的。在此前提下，除非新制度設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)、構(gòu)架成熟、考慮周詳、效果顯著，使人們難以找到反擊的口實(shí)，否則，要使新制度得以實(shí)施，就不能不依靠強(qiáng)勢(shì)人物和集團(tuán)的推動(dòng)。大學(xué)院(區(qū))制改革之所以會(huì)出現(xiàn)“企望民主卻呈現(xiàn)專制”、“欲求獨(dú)立卻倚恃政府”等悖謬，其原因即在于此。

一般說來，學(xué)者的興趣在求真，主要思考方略應(yīng)不應(yīng)該;政治家的職責(zé)是求實(shí)，更為關(guān)心方案可不可行。蔡元培等人作為學(xué)者，試圖大刀闊斧地除舊布新，然而他們不明瞭，如果制度變遷的成本大于收益，那么制度雖然低效也很難被拋棄。制度變遷如何才能發(fā)生呢?有學(xué)者對(duì)其條件作過如下否定性分析:“如果一種變遷會(huì)使這種集團(tuán)(變遷造就的新獲利集團(tuán)——引者注)成為統(tǒng)治者的競爭對(duì)手，如果統(tǒng)治者從其余選民中所獲得的利益不足以彌補(bǔ)統(tǒng)治者喪失前一集團(tuán)支持所帶來的損失，這種變遷就不會(huì)發(fā)生。”?由此就可以理解，為何大學(xué)院(區(qū))制改革剛剛出臺(tái)就匆匆退場，最終不了了之。

由此可見，任何制度皆廢時(shí)不易，建時(shí)更難。這是決策改革時(shí)要思考的首要問題。輕言制度廢立，要么會(huì)導(dǎo)致制度紊亂，要么則造成制度真空。這是大學(xué)院(區(qū))制改革與失敗的一大啟示。

2.新舊之制，銜接甚須

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度變遷分為誘致性和強(qiáng)制性變遷兩種。前者是由制度不均衡導(dǎo)致獲利機(jī)會(huì)，誘使人們自發(fā)地進(jìn)行制度選擇或創(chuàng)生;后者是由政府強(qiáng)制推行引起的對(duì)舊制的替代或轉(zhuǎn)變。強(qiáng)制性變遷的特點(diǎn)在于，政府可以選擇制度變遷的方向、速度和規(guī)模，但也極有可能忽視與既有制度的銜接，使制度體系產(chǎn)生錯(cuò)位與動(dòng)蕩。不難看出，大學(xué)院(區(qū))制改革盡管也有誘致性因素在，但主要表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性變遷，導(dǎo)致了新舊制度間的斷裂，進(jìn)而引起了舊制的強(qiáng)烈反彈。之所以會(huì)出現(xiàn)大學(xué)院組織“欲行簡約卻終至繁雜”的悖謬，其原因即在于此。

注重制度銜接，減少變遷阻力，實(shí)質(zhì)上是一種“費(fèi)邊式”即漸進(jìn)式改革。革命性或突進(jìn)式改革立竿見影、暢快淋漓，但對(duì)原制度體系破壞性大、后遺癥多。由此可以明白，為什么大學(xué)區(qū)制“優(yōu)于省教育廳與市教育局的一點(diǎn)，就是大學(xué)有多數(shù)學(xué)者，多數(shù)設(shè)備，決非廳局所能及，”?人們卻對(duì)其非難如潮;為什么蔡元培曾言，改稱大學(xué)院是因?yàn)椤邦櫴嗄陙恚逃刻幈本└瘮】諝庵?，受其他各部之熏染，長部者又時(shí)有不知學(xué)術(shù)教育為何物，而專鶩營私植黨之人，聲應(yīng)氣求，積漸腐化，遂使教育部之名與腐敗官僚亦為密切之聯(lián)想，”?人們對(duì)此雖不否認(rèn)，卻抨擊蔡氏“如此原因，大可不必!其他各部豈可任其腐敗?應(yīng)一律改為大什么院?”?其根本原因就在于，此次試行的是忽視制度銜接的改革，并且損害了一些人的既得利益，從而引發(fā)了人們的強(qiáng)烈反對(duì)。

由上可見，通常情況下，欲使改革順利進(jìn)行，最優(yōu)選擇是須注意制度銜接;尤其在相當(dāng)一些群體于改革中利益受損，并對(duì)未來產(chǎn)生利益越加受損的擔(dān)憂時(shí)，制度銜接就更為必需。否則輕則倍增改革阻力，重則引發(fā)社會(huì)不安。這是大學(xué)院(區(qū))制改革與失敗的又一啟示。

3.新制初立，配套應(yīng)予

任何制度皆有漏洞，這是盡人皆知的事實(shí)，卻也常為人無意或有意忽略。制度之所以很難完備，根本原因在于制定制度的是人，而人則是“有限理性”的。人們面臨復(fù)雜的世界，置身變化的環(huán)境，了解不甚完整的信息，加之知識(shí)能力皆有限度，因而即便再殫精竭慮、集思廣益，也只能盡量減少、卻無法避免制度之失。由此反觀大學(xué)院(區(qū))制改革就會(huì)明白，人們之所以紛言新制是“囫圇辦法”、“削足適履”、“不倫不類”、“其意即等于交貨”，一方面確因新制度出臺(tái)倉促，存有不少缺憾;另一方面，則是某些人以制度之失為借口，以圖掩蓋其維護(hù)或爭取教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與主導(dǎo)權(quán)之深意，盡管他們應(yīng)該并非不知制定制度是何等不易，欲求制度完美更無異天方夜譚。

既然制度皆有漏洞，要保證主體制度的順利運(yùn)行，就必須輔以配套制度，尤其是獎(jiǎng)懲監(jiān)督制度。在社會(huì)學(xué)看來，制度是統(tǒng)治階層為維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)而設(shè)計(jì)的行為規(guī)范;制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為，制度能夠降低交易成本，窄化行為選擇集合，使人們的應(yīng)對(duì)行為更可預(yù)見。因此，配套制度的重要功用，就是防止人們找尋制度罅漏、催生投機(jī)主義，或孳生尋租意識(shí)、出現(xiàn)敗德行為。由此即能明白，之所以會(huì)出現(xiàn)“推重學(xué)術(shù)卻催生學(xué)閥”之悖謬，就在于改革配套制度尤其是權(quán)力監(jiān)督制度嚴(yán)重缺位。

可見，要保證主體制度的有效運(yùn)行，配套制度是不可或缺的。唯其如此，才能彌補(bǔ)制度之缺憾，進(jìn)而整肅人為、防患未然。這是欲行改革時(shí)要直面的又一問題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。醉心專家治教，忽略未雨綢繆，是大學(xué)院(區(qū))制改革與失敗的再一啟示。

“歷史是至關(guān)重要的。它的重要性不僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且還因?yàn)楝F(xiàn)在和未來是通過一個(gè)社會(huì)制度的連續(xù)性與過去連接起來的?！?道格拉斯·諾斯的這段名言，揭示了過去之于今天和未來的重要性。前事不忘，后事之師，這是筆者再思當(dāng)年改革之初衷，也是撰寫此文旨趣之所在。

注 釋:

①⑨?蔡元培:《我在教育界的經(jīng)驗(yàn)》，《宇宙風(fēng)》1938年第1期。

②⑩高平叔主編:《蔡元培全集(5)》，北京:中華書局，1984年，第216、138頁。

③④⑤⑥⑦?中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編［第五輯第一編·教育(一)］》，南京:江蘇古籍出版社，1994 年，第 32、43、45、40-41、46 頁。

⑧蔡元培:《教育獨(dú)立議》，《新教育》1922年第3期。

?李國鈞、王炳照:《中國教育制度通史(第七卷)》，濟(jì)南:山東教育出版社，2000年，第206頁。

?王杰、蔣亞東等:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1997年，第63頁。

?蔡元培:《大學(xué)院公報(bào)發(fā)刊詞》，《大學(xué)院公報(bào)》1928年第1期。

?［美］道格拉斯·諾斯著:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海:上海三聯(lián)書店，1994年，“前言”。