我國城市化進程中“城中村”的形成與改造探析

劉斯佳

(中南財經(jīng)政法大學馬克思主義學院，湖北武漢 431700)

一、“城中村”的形成原因

1.落后的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元管理體制

戶籍政策和土地政策是“城中村”形成的最主要原因。首先，1958年，我國實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法規(guī)的形式限制農(nóng)村戶口遷往城市。然而，隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村漸漸被城市“吞并”，村民雖然過上了城市居民的生活，但是無法完成其身份由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。其次，由于各級政府財力物力有限，在城市規(guī)劃過程中，無法進行土地的統(tǒng)一收購和儲備，在征用土地過程中往往只征收農(nóng)用地，繞開農(nóng)村居民點，農(nóng)村居民點逐漸被城市包圍，逐漸形成“城中村”。

2.操作變形的土地使用制度

我國《關(guān)于國家建設征用土地辦法》規(guī)定，國家建設征用國有土地時，需由新用地單位負責原單位的拆遷安置費;征用農(nóng)民土地時，要給農(nóng)民補償費。1990年頒布的《國有土地使用權(quán)出讓暫行條例》，規(guī)范了土地有償使用的相關(guān)要求，把土地有償使用納入了法制化和規(guī)范化的軌道［1］。

城市向農(nóng)村擴展的過程中，必須遵循土地有償使用制度和法律的相關(guān)要求，使用農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地，要支付相關(guān)費用。這些費用不僅包括征地補償費、青苗補償費、安置補償費，還包括一系列特殊補償費。由于這些費用的大量存在，一些政府和相關(guān)用地單位為了降低成本，有意避開拆遷補償大的村民居住區(qū)，城中村存在的地域空間得以形成。

3.相對滯后的行政管理與規(guī)劃管理體制［2］

在城中村改造過程中，由于管理水平的滯后，布局的分散、功能的混雜、房屋的亂搭亂建、重復拆遷這些問題普遍存在。管理的滯后主要表現(xiàn)在以下幾個方面:①由于規(guī)劃管理的力度不到位，導致違章建設增多。②由于沒有對村民的安置地點作好規(guī)劃，導致重復拆遷的存在以及村民建房凌亂布局。③沒有對村民安置建房區(qū)制定詳細修建規(guī)劃，導致了村民建房區(qū)內(nèi)功能復雜、布局凌亂。

4.受制于城市發(fā)展的總體經(jīng)濟能力

在城市建設過程中和城中村改造的過程中，有些城市的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，城市就連自身建設資金都無法完全保證，更沒有充裕的資金投入城中村問題的解決。因此，只能更多地依賴于房地產(chǎn)開發(fā)商或村集體進行城中村改造。房地產(chǎn)開發(fā)商和村集體都從追求自身利益的最大化，不惜犧牲集體利益，想方設法鉆政策和法規(guī)的空子。政府雖然有所察覺，但是由于財力不足，也就無能為力。在不影響大局的前提下，當?shù)卣膊挥韪缮婧图m正，長此以往，城中村問題懸而未決，隨之而來的是更加嚴重的社會矛盾［3］。

二、“城中村”存在的問題

第一，城中村居民就業(yè)壓力巨大。城中村文化建設相對落后，基礎設施不足，村民生活單調(diào)，文化產(chǎn)業(yè)實力較弱，規(guī)模小，村民素質(zhì)相對較差，在城中村的土地沒有被征用之前，隱形就業(yè)壓力就已經(jīng)很大了。城中村改造之后，大部分村民都靠房租維持生計，他們安于現(xiàn)狀，缺乏學習的條件與動力，不追求提高自身文化修養(yǎng)，更沒有專業(yè)技能，勞動就業(yè)能力低下，在激烈的城市就業(yè)市場中缺乏競爭力，無法滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要求，城中村居民面臨著巨大的就業(yè)壓力。

第二，社會治安堪憂。由于城中村出租屋大量提供給外來人口居住和工作，加之城中村行政管理機構(gòu)與管理對象脫節(jié)，社會治安形勢越來越嚴峻。有些地區(qū)，地下經(jīng)濟猖獗，由于缺乏勞動力市場監(jiān)管，地下經(jīng)濟造成了大量國有稅收、集體資產(chǎn)的流失，居民形成不勞而獲、坐享其成的惡習，更導致了各種社會問題的出現(xiàn)。這是一種影響經(jīng)濟健康發(fā)展的“畸形經(jīng)濟”，一些無業(yè)游民更是滋事生非，社會治安堪憂。

第三，土地利用經(jīng)濟性差。城中村的改造過程中，許多城中村土地的土地利用經(jīng)濟性差，許多地價高，第三產(chǎn)業(yè)用地回報高的地方卻被村民低矮的住房占領(lǐng)，這樣不利于充分利用土地經(jīng)濟價值，更不利于良好城市風貌的形成，這無疑是對稀缺有限城市土地資源的極大浪費。

第四，違章建設屢禁不止，建筑布局混亂，建筑形態(tài)雜、亂、差。城中村進行建設時，由于監(jiān)督、管理措施不到位，大多數(shù)村民追求個人利益的最大化，盡可能地占用土地面積，私自加層，亂搭亂建，超標建房，違章、違法建房大行其道，屢禁不止。導致整個村落的房屋建筑形態(tài)各異，建筑風格雜亂無章，層數(shù)有高有低，城中村內(nèi)用地基本沒有功能劃分，布局十分不合理，絕大部分的住宅建筑與少數(shù)部分的商業(yè)建筑、工業(yè)建筑混雜在一起［4］。違章建設的大量存在，不僅導致建筑布局混亂，城市形象差，還削弱了政府權(quán)威，導致國土資源的流失，損害了集體和國家利益。

三、“城中村”改造的建議與對策

“城中村”問題的存在，不僅嚴重影響到城市功能的發(fā)揮、城市綜合競爭力的提升和城市的現(xiàn)代化進程，還使自身的可持續(xù)發(fā)展面臨危機。因此，必須以科學發(fā)展觀為指導，以人為本，有規(guī)律有方法地進行改造。

第一，積極做好改造規(guī)劃，規(guī)范“城中村”改造。首先，規(guī)劃的制定與產(chǎn)生要充分聽取村民的意見?！俺侵写濉钡母脑焐婕暗綇V大村民的切身利益，要充分發(fā)動群眾，聽取群眾的意見和建議，切實維護他們的利益，取得村民的廣泛支持。在制定規(guī)劃時，應讓其充分參與，采取座談會或問卷調(diào)查的形式，充分聽取村民的意見和建議，并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定出一村一案的詳細的改造規(guī)劃。其次，規(guī)劃要有科學性和前瞻性，按照新城市規(guī)劃和發(fā)展的要求，科學規(guī)劃，合理布局，科學用地，注重土地利用的經(jīng)濟性，講究城市景觀，安排好改造后的區(qū)域劃分與功能，做到一二十年不落后，以適應城市發(fā)展的客觀需要。

第二，充分發(fā)揮城市政府的主導作用，實現(xiàn)政府、開發(fā)商、村民三方共贏。我們應該充分借鑒國外的城中村改造模式，實現(xiàn)政府主導。充分發(fā)揮城市政府的主導作用是實現(xiàn)共贏的前提。在社會轉(zhuǎn)型時期，市場還不完善，村民自治程度不高，政府的角色就顯得尤為重要。政府一方面必須制定科學有效的政策，尤其是提供戶籍轉(zhuǎn)變政策、安置就業(yè)政策、勞動保障政策、社區(qū)建設政策等方面的支持。如:編制城中村區(qū)域性規(guī)劃、醫(yī)療保險、社會保障、就業(yè)安置政策，需兼顧各方面利益，堅持公開、公平、公正原則，合理引導開發(fā)商和村民，要敢于犧牲局部利益、眼前利益，重視全局利益、長遠利益，既要解決好眼前問題，又要兼顧長期的發(fā)展。同時實現(xiàn)政府部門和民營企業(yè)的合作，通過對公共需求的清晰界定、適當?shù)娘L險分擔、資源分配和利益共享，實現(xiàn)各責任主體的“雙贏”或“多贏”，從而更好地滿足公共需求，為城中村改造提供有力保障。

第三，將村民納入教育培訓計劃，使他們真正適應城市生活的要求。城中村改造涉及每個村民的切身利益。然而，很多城市在城中村改造的過程中，往往只重視城中村的景觀改造，而忽視了人的改造問題，因此改革很難推進。改造后，村民的生活方式并沒有得到根本轉(zhuǎn)變，許多村民由于文化水平較低，技術(shù)短缺，缺乏一技之長，因此沒有合適的工作崗位，失業(yè)問題極其嚴重。這不僅導致他們很難融入城市，與城市始終保持距離，更是造成了城市人力資源的極大浪費。因此，在進行城中村改造的過程中，要引進“以人為本”的管理觀念，重視對人的改造。應將村民納入教育培訓計劃，同時開展免費勞動技能培訓，使他們獲得更多勞動技能，從而更好適應崗位的需要。進一步加強對村民的精神文明建設，提高村民的文明素養(yǎng)和文化素質(zhì)，幫助他們更好地融入城市，充分利用他們的智慧。鼓勵村民自主創(chuàng)業(yè)，并為村民自主創(chuàng)業(yè)提供智力支持與資金扶持。

第四，改善城中村的人居環(huán)境，消除安全隱患，實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展?！俺侵写濉备脑斓哪康脑谟诟纳凭幼…h(huán)境，實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。當前，城中村在人居環(huán)境、公共安全等方面存在嚴重隱患，社會治安堪憂。首先，要增加城中村地區(qū)的服務設施，完善基礎設施，滿足本地居民和外來人口需求，擴大他們的公共活動空間，豐富居民的精神生活;結(jié)合實際建設情況，完善災害防范設施，全面清除公共安全隱患，從而保障城中村居民的基本安全。其次，城中村的改造規(guī)劃應遵循方便生活、節(jié)約用地、安全美觀的原則，改造道路系統(tǒng)、改善綠化條件、提高公共服務質(zhì)量、完善市政設施，改造后合理進行區(qū)域劃分和功能分配。最后，統(tǒng)籌規(guī)劃城市建成區(qū)與城中村所在區(qū)的道路交通、排水、給水、通訊、電力、供電、燃氣、垃圾收集等基礎設施和公共服務設施。從而改善人居環(huán)境，消除安全隱患，保障人民群眾的切身利益，實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

第五，建立健全社會保障制度。城中村的改造過程中，除了采取措施讓居民安居外，還必須確保村民在改造過程中失地不失利，保障他們生活的基本來源。政府要健全社會保障制度，從村民的利益出發(fā)，及時在村民中實行最低生活保障制度，并建立基本醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度和失業(yè)保障制度，保障原有村民的基本生活。優(yōu)先照顧那些孤寡老人以及原來生活就有困難的村民。將村民的就業(yè)問題統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理體系中，勞動保障部門的勞動就業(yè)培訓機構(gòu)應該對有勞動能力并且有就業(yè)要求的村民進行崗前有針對性的技術(shù)培訓，給予村民相應的就業(yè)指導、就業(yè)培訓、推薦就業(yè)等幫助，使他們及時擺脫待業(yè)狀況，實行村民就業(yè)保障制度，城中村改造的過程中增加的就業(yè)崗位，應該優(yōu)先安排本地村民，保障他們的生活來源，使他們優(yōu)先享受社會保障帶來的福利。

［1］殷 武.我國“城中村”改造中的土地權(quán)利分析［J］.西北政法學院學報，2007(4):35－40.

［2］劉紅萍，楊鋼橋.農(nóng)村城市化進程中的城中村形成機制與思考［J］.農(nóng)村現(xiàn)代化研究，2004(7):271 －274.

［3］許學強，周一星，寧越敏.城市地理學［M］.北京:高等教育出版社，1997.

［4］劉玉娜.城鎮(zhèn)化進程中有關(guān)問題的思考——“城中村”改造［J］.小城鎮(zhèn)建設，2004(10):55－57.