創(chuàng)新水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式的思考

段躍芳

(三峽大學(xué)水庫(kù)移民研究中心，湖北宜昌 443002)

水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)城市化與工業(yè)化加速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力加速向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的收入來(lái)源構(gòu)成日益多樣化，移民維權(quán)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，土地制度發(fā)生重大變化。以農(nóng)業(yè)為主的水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，需要從新的視角創(chuàng)新水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式，切實(shí)保障移民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公正與公平，使移民成為工程建設(shè)的受益者。

一、水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式涵義的討論

水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置活動(dòng)主要涉及財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償、生產(chǎn)條件、生活設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)與重建等一系列活動(dòng)。關(guān)于水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式的涵義學(xué)術(shù)界只有一些零星討論，沒(méi)有準(zhǔn)確的定義。筆者認(rèn)為，移民補(bǔ)償與安置模式是指對(duì)移民財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)姆绞?、生產(chǎn)安置和收入恢復(fù)途徑和資源配置的機(jī)制所進(jìn)行的安排。移民補(bǔ)償與安置模式的基本要素應(yīng)包括以下幾點(diǎn):

第一，財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償方式。一般認(rèn)為，補(bǔ)償是財(cái)產(chǎn)征用人對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者因水庫(kù)淹沒(méi)造成的損失，依據(jù)其財(cái)產(chǎn)損失的貨幣價(jià)值支付一定數(shù)額的補(bǔ)償資金。對(duì)受損財(cái)產(chǎn)的賠償，并不等于原物賠償，而一般是賠償類(lèi)似其原物而又有與原物類(lèi)似的使用價(jià)值和使用效果的財(cái)產(chǎn)，即恢復(fù)原功能、原有效果。一般對(duì)財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償有以下幾種方式:一是實(shí)物補(bǔ)償方式。即對(duì)征用或者淹沒(méi)的移民財(cái)產(chǎn)直接補(bǔ)償相等或者類(lèi)似實(shí)物。如補(bǔ)償?shù)攘亢偷荣|(zhì)的土地資源，或者是補(bǔ)償產(chǎn)生一定收入的其他資產(chǎn)如養(yǎng)殖水面、林地。建造與過(guò)去相同或者質(zhì)量更好的房屋，恢復(fù)重建原來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施或者建造替代以前功能的類(lèi)似基礎(chǔ)設(shè)施等。我國(guó)水庫(kù)移民主要采取土地?fù)Q土地的實(shí)物補(bǔ)償方式;二是貨幣補(bǔ)償方式。對(duì)移民財(cái)產(chǎn)損失按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者通過(guò)雙方協(xié)商談判確定的價(jià)格進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償。我國(guó)一般是按照國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征用的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家單方面規(guī)定的。對(duì)屬于移民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)給移民個(gè)人;對(duì)于征用的土地，由于集體擁有土地所有權(quán)，移民擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在沒(méi)有土地資源可供調(diào)整給移民的情況下，土地補(bǔ)償費(fèi)用需要在集體與移民之間分配。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，國(guó)家對(duì)所征收的財(cái)產(chǎn)一般是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)被征收人在獲得足額補(bǔ)償后，財(cái)產(chǎn)征用人和被征用人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系解除。三是混合補(bǔ)償方式。這種方式一般是在不能對(duì)征用的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行等量和等值實(shí)物補(bǔ)償或者類(lèi)似實(shí)物補(bǔ)償或者不適宜采用單一的貨幣補(bǔ)償情況下，采取實(shí)物補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償和其他形式的補(bǔ)償相結(jié)合的方式對(duì)移民財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

第二，生產(chǎn)安置和收入恢復(fù)途徑。對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償只是把征用的財(cái)產(chǎn)以實(shí)物或者貨幣或者實(shí)物貨幣相結(jié)合的方式還給移民，還需要解決移民的生產(chǎn)安置和收入來(lái)源恢復(fù)途徑的問(wèn)題。生產(chǎn)安置途徑的選擇是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，它需要考慮眾多的因素。生產(chǎn)安置途徑的選擇一般是根據(jù)安置的土地容量和財(cái)產(chǎn)被征用者原來(lái)的職業(yè)進(jìn)行考慮。由于水庫(kù)移民絕大多數(shù)由農(nóng)民組成，在選擇生產(chǎn)安置方式時(shí)，如果安置地有必要的土地安置容量時(shí)，一般選擇為移民調(diào)整分配土地，讓農(nóng)民繼續(xù)從事原來(lái)的職業(yè)，以保持收入來(lái)源的連續(xù)性;在安置地不具備為移民調(diào)整分配土地的情況下，在考慮移民經(jīng)營(yíng)能力、自身素質(zhì)、移民意愿等因素情況下，可以選擇其他安置方式，如非農(nóng)安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置等。在移民素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)能力等不具備從事第二、三產(chǎn)業(yè)、自謀職業(yè)的情況下，還需要為移民設(shè)計(jì)新的生產(chǎn)安置途徑，保證移民能獲得必要的收入。

第三，資源配置機(jī)制。是指由誰(shuí)對(duì)補(bǔ)償資金使用和生產(chǎn)安置途徑的安排作出決策。一般有政府配置、市場(chǎng)配置、政府與市場(chǎng)相結(jié)合等不同的資源配置方式。政府配置資源一般是通過(guò)制定和實(shí)施移民規(guī)劃來(lái)進(jìn)行的，如土地補(bǔ)償費(fèi)用由政府部門(mén)統(tǒng)一管理，通過(guò)調(diào)整土地資源為移民配置必要的土地資源或者為移民開(kāi)辟其他資源等;基礎(chǔ)設(shè)施由政府部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施等。如果本地沒(méi)有足夠的土地容量，則通過(guò)外遷的方式在有土地容量的地方為移民調(diào)整土地或者其他資源，同時(shí)將土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)移到接受外遷移民的地方政府，由接受地政府統(tǒng)一使用。市場(chǎng)配置資源是財(cái)產(chǎn)被征用者獲得補(bǔ)償后，自己決定補(bǔ)償資金的使用、生產(chǎn)安置的方式和收入恢復(fù)的途徑，并自己對(duì)所做的決策承擔(dān)責(zé)任。政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方式則是在政府政策與規(guī)劃的指導(dǎo)下，將補(bǔ)償費(fèi)用直接支付給移民，由移民決定補(bǔ)償費(fèi)用的使用和自謀職業(yè)，政府部門(mén)通過(guò)對(duì)移民進(jìn)行培訓(xùn)或者創(chuàng)造在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的條件與環(huán)境為移民自謀職業(yè)創(chuàng)造條件或者通過(guò)其他方式對(duì)移民進(jìn)行幫扶。

二、創(chuàng)新移民補(bǔ)償與安置模式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景分析

多年來(lái)，我國(guó)為了適應(yīng)水庫(kù)移民實(shí)踐活動(dòng)發(fā)展的需要，對(duì)水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式進(jìn)行了改革，補(bǔ)償與安置模式越來(lái)越多樣化，對(duì)促進(jìn)水庫(kù)移民安置活動(dòng)順利進(jìn)行起到了積極作用。但從總體上來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)以農(nóng)業(yè)為主的移民補(bǔ)償與安置模式還占主導(dǎo)地位，與不斷變化的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、復(fù)雜的移民安置形勢(shì)和土地制度環(huán)境不相適應(yīng)。

第一，土地功能和收入來(lái)源發(fā)生巨大變化。我國(guó)農(nóng)村在改革開(kāi)放后，經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了深刻的變化。一是土地功能發(fā)生了巨大變化。對(duì)于許多農(nóng)戶(hù)來(lái)講，過(guò)去土地是農(nóng)民的主要收入來(lái)源，而現(xiàn)在種田僅僅是為了滿(mǎn)足基本的糧食需求，日常開(kāi)支所需主要依賴(lài)于非農(nóng)行業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)。因此土地在農(nóng)民生活中的功能，從過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要要素，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕巧鐣?huì)保障的功能——保障農(nóng)民的糧食需求和滿(mǎn)足最基本的生存需要;二是農(nóng)民的職業(yè)分化加快。就家庭內(nèi)部來(lái)講，年輕人主要以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，年紀(jì)大的主要在家里從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn);有眼光、技能好的家庭，其收入主要來(lái)自非農(nóng)職業(yè)，或以特色高效農(nóng)業(yè)收入為主，而勞動(dòng)力素質(zhì)差的，則主要依賴(lài)于常規(guī)農(nóng)業(yè);三是勞動(dòng)力的輸出成為農(nóng)戶(hù)的主要收入來(lái)源之一。我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，打工收入成為家庭的主要收入來(lái)源。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果推算，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，舉家外出農(nóng)民工3279萬(wàn)人，本地農(nóng)民工9415萬(wàn)人［1］。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，2000年，我國(guó)農(nóng)民人均純收入為2253.42元，家庭經(jīng)營(yíng)收入比例為63.34%，農(nóng)民工資性收入為702.30元/人，占純收入的比重為31.17%;2009年，農(nóng)民人均純收入為5153元，家庭經(jīng)營(yíng)性收入為2527元，所占比重下降為49.04%，工資性收入為1853.73元/人，占純收入的比重上升為38.94%［2］。土地功能和收入來(lái)源的巨大變化，許多農(nóng)民不再被束縛在土地上，導(dǎo)致傳統(tǒng)的土地安置模式對(duì)移民吸引力越來(lái)越小。

第二，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移。我國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，工業(yè)化和城市化的步伐明顯加快，2011年我國(guó)的城市化率超過(guò)50%，在中國(guó)歷史上第一次城市人口超過(guò)鄉(xiāng)村人口，這標(biāo)志著中國(guó)數(shù)千年來(lái)以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，有關(guān)專(zhuān)家預(yù)計(jì)在2020年城市化率將達(dá)到55%以上［3］，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力還將大量向城市轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速發(fā)展，為農(nóng)村移民利用移民搬遷的機(jī)遇，向城市和非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移提供了有利機(jī)會(huì)。但在社會(huì)保障體系建設(shè)還不完善的情況下，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)業(yè)為主安置模式向非農(nóng)安置為主轉(zhuǎn)變還存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

第三，移民維權(quán)意識(shí)日益高漲，安置形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革，是一個(gè)巨大而深刻的制度變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，其基本內(nèi)容集中表現(xiàn)為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，導(dǎo)致個(gè)人的權(quán)利意識(shí)逐步增長(zhǎng)，這就使得移民對(duì)自己正當(dāng)利益的訴求越來(lái)越強(qiáng)。在移民安置實(shí)踐中，由于非移民安置具有強(qiáng)制性，政府習(xí)慣利用行政手段和命令進(jìn)行移民搬遷與安置。但由于強(qiáng)制征地與安置導(dǎo)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，安置方式不切合實(shí)際，移民安置遇到了越來(lái)越大的阻力和抵制，群體性事件日益增多。目前水利水電工程移民是中國(guó)社會(huì)中最不穩(wěn)定的群體之一，不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)之一就是易發(fā)生“群體性事件”，對(duì)區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成直接威脅［4］。近年來(lái)，水利水電工程移民群體性事件頻繁發(fā)生，有的曾一度引起局部混亂，嚴(yán)重干擾了當(dāng)?shù)氐恼芾砗驼５纳a(chǎn)生活秩序，成為影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的重要因素、給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了越來(lái)越大的危害。因此，如何從創(chuàng)新移民補(bǔ)償與安置模式的角度保障移民的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要認(rèn)真研究。

第四，土地制度正在發(fā)生重大變化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)在1999年實(shí)施的《土地管理法》的一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，特別是在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、土地征用范圍、征地程序等方面存在許多問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)發(fā)布有關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)和通知對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了補(bǔ)償和完善。但要從根本上解決《土地管理法》存在的缺陷，必須對(duì)《土地管理法》進(jìn)行重大修改。國(guó)務(wù)院法制辦已于2011年4月組成聯(lián)合工作組，正式啟動(dòng)《土地管理法》修改工作。一些專(zhuān)家認(rèn)為［5，6］，我國(guó)征地制度改革方向應(yīng)以尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為指導(dǎo)思想，通過(guò)重構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以有效約束政府征地行為、通過(guò)規(guī)范政府征地行為以有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化。土地制度的變化需要我們重新思考和審視移民補(bǔ)償與安置模式，以適應(yīng)新的土地制度環(huán)境的需要。

三、創(chuàng)新移民補(bǔ)償和安置模式的思路

創(chuàng)新和選擇新的補(bǔ)償與安置模式是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行深入調(diào)查研究，討論各種模式的可行性，同時(shí)需要通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行驗(yàn)證?？紤]到我國(guó)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、移民安置面臨的復(fù)雜形勢(shì)以及土地制度變化，創(chuàng)新水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式需要從發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用、移民與業(yè)主分享產(chǎn)權(quán)、建立社會(huì)保障體系等方面進(jìn)行思考。

一是依靠市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新補(bǔ)償與安置模式。目前在移民補(bǔ)償和安置過(guò)程中，政府仍然是移民資源配置的主角，由政府統(tǒng)一配置移民補(bǔ)償資源，其主要優(yōu)點(diǎn)是能集中資源，保證移民搬遷任務(wù)能在規(guī)定時(shí)間完成，但由于信息不對(duì)稱(chēng)以及存在的代理成本問(wèn)題，統(tǒng)一配置資源往往導(dǎo)致移民補(bǔ)償與安置方式單一和缺乏靈活性，無(wú)法考慮移民千差萬(wàn)別的情況，其經(jīng)濟(jì)效率是較低的。因此，政府作為配置移民資源的主體顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求越來(lái)越不相適應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制配置資源的效率是最高的，因?yàn)槭袌?chǎng)交易的雙方在權(quán)衡各自的收益和成本情況下，通過(guò)談判達(dá)成交易，能從交易中獲利，從而能提高資源利用效率。從移民的角度看，通過(guò)協(xié)商談判，移民能充分了解各種補(bǔ)償與安置模式的收益與風(fēng)險(xiǎn)后作出自己的遷移決策，從而將外在的強(qiáng)制性搬遷轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和發(fā)展引致的自愿搬遷行動(dòng)。因此，對(duì)補(bǔ)償與安置機(jī)制進(jìn)行改革，引入市場(chǎng)談判機(jī)制，由雙方協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置方式，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用已是大勢(shì)所趨。我國(guó)于2011年對(duì)國(guó)有土地上房屋拆遷補(bǔ)償制度進(jìn)行了重大改革，強(qiáng)調(diào)房屋拆遷補(bǔ)償必須以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，對(duì)被拆遷人給予公平補(bǔ)償。在非自愿移民實(shí)踐中，市場(chǎng)談判機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越大的作用。如在西南地區(qū)水電開(kāi)發(fā)過(guò)程中，為了擺脫移民安置的僵局，工程業(yè)主、地方政府和移民在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)有政策框架的限制，通過(guò)協(xié)商與談判創(chuàng)造出了一些新的補(bǔ)償安置模式，如長(zhǎng)效補(bǔ)償安置模式［7］。該模式在廣西、云南、貴州等地的中小型水電工程移民安置中正在逐步得到推廣應(yīng)用，有力地促進(jìn)了移民安置的順利進(jìn)行。有些地方鐵路、公路、城市改造項(xiàng)目中還發(fā)展了留地安置等模式，得到了移民的擁護(hù)和支持［8］。由政府配置資源過(guò)渡到市場(chǎng)配置資源，需要重新思考市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府在移民補(bǔ)償與安置過(guò)程中的角色，涉及到一系列政策、體制和機(jī)制的改革，需要認(rèn)真研究。

二是移民與業(yè)主分享產(chǎn)權(quán)，建立利益共同體。傳統(tǒng)的移民補(bǔ)償與安置模式的一個(gè)明顯缺陷是業(yè)主的利益與移民的利益是分離的，水利水電工程建設(shè)的結(jié)果導(dǎo)致業(yè)主獲得巨大收益，移民承受?chē)?yán)重?fù)p失［9］。根據(jù)現(xiàn)行土地征收制度，國(guó)家通過(guò)行使土地征用權(quán)，以較低的價(jià)格將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主，業(yè)主在項(xiàng)目投產(chǎn)后享受收益，他們一般利用所積累的資金再進(jìn)行投資，不斷實(shí)現(xiàn)企業(yè)資本擴(kuò)張和增值，資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的巨大發(fā)展成果為業(yè)主所享有。而為工程業(yè)主讓渡了資源使用權(quán)的移民從資源開(kāi)發(fā)中獲得的直接好處只是補(bǔ)償費(fèi)用，但這種好處往往是一次性的。而根據(jù)利益相關(guān)者理論(stakeholder theory)，作為項(xiàng)目建設(shè)的主要利益相關(guān)者，移民注入了賴(lài)以生存的土地等其它有形與無(wú)形的資源，承擔(dān)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)當(dāng)擁有工程項(xiàng)目的剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)［10］。創(chuàng)新非自愿移民補(bǔ)償與安置模式，需要在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，由移民選擇將土地使用權(quán)投資于工程項(xiàng)目，成為企業(yè)的股東，形成移民與工程業(yè)主風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的利益共同體，這樣移民的利益與工程業(yè)主的利益捆綁在一起，能實(shí)現(xiàn)移民財(cái)產(chǎn)的保值與增值，激勵(lì)移民自覺(jué)主動(dòng)搬遷。對(duì)于以發(fā)電為主、收益穩(wěn)定的水電工程項(xiàng)目，如果在土地資源匱乏，不能通過(guò)土地?fù)Q土地的方式對(duì)移民進(jìn)行妥善安置的情況下，由水利水電開(kāi)發(fā)企業(yè)與被淹沒(méi)區(qū)的移民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)協(xié)商，土地資源按市場(chǎng)價(jià)值作價(jià)入股，移民成為工程項(xiàng)目的股東，組成利益共同體是完全可行的。國(guó)家也倡導(dǎo)改革移民安置模式，鼓勵(lì)采用包括移民土地入股在內(nèi)的新安置模式。大型水利水電工程是我國(guó)水利水電工程的主體，其涉及的移民數(shù)量巨大，影響深遠(yuǎn)，歷來(lái)是我國(guó)水庫(kù)移民政策關(guān)注的重點(diǎn)。水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置新模式只有在大型水利水電工程移民安置中建立與實(shí)施，才能對(duì)我國(guó)移民安置的結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。目前，大型水利水電工程基本上還是采用以土地安置為主、外遷安置為主的傳統(tǒng)方式，不少在建的大型水利水電工程的移民安置活動(dòng)面臨重重困難，工程建設(shè)進(jìn)展受到嚴(yán)重影響。因此，在大型水利水電項(xiàng)目移民安置中探索建立與實(shí)施移民投資入股的模式非常必要。應(yīng)該選擇有穩(wěn)定發(fā)電收益、土地安置容量嚴(yán)重不足的大型水電工程項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

三是建立移民安全保障體系，規(guī)避非農(nóng)安置面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從補(bǔ)償與安置模式的發(fā)展趨勢(shì)看，今后基本方向是在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，對(duì)移民財(cái)產(chǎn)損失按市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行賠償，移民讓渡土地后向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)自主就業(yè)和自我發(fā)展。這是由我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和土地資源不可再生的特點(diǎn)決定的。但自主就業(yè)和自我發(fā)展的移民補(bǔ)償與安置模式必然存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即移民在失去具有保障功能的土地后面臨生活水平不能恢復(fù)到移民前水平的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)安置為主向非農(nóng)安置為主轉(zhuǎn)變，需要建立社會(huì)保障體系替代土地對(duì)移民所具有的保障功能，使移民在轉(zhuǎn)變補(bǔ)償與安置方式后獲得安全保障。

目前，我國(guó)征地制度改革的重點(diǎn)是為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障體系。2007年《物權(quán)法》明確規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)制定了有關(guān)法律和政策，為失地農(nóng)民社會(huì)保障體系提供政策和具體指導(dǎo)。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(29號(hào)文件)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(31號(hào)文件);原勞動(dòng)與社會(huì)保障部也于2007年發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(14號(hào)文件)。這些文件分別從社會(huì)保障安置總原則、分類(lèi)安置、多層次安置、保障水平、資金來(lái)源、資金管理以及保障措施等多個(gè)方面進(jìn)行了基本的規(guī)定，共同構(gòu)建起了失地農(nóng)民社會(huì)保障安置的框架性基礎(chǔ)。

當(dāng)前，關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的政策規(guī)定是否適應(yīng)水利水電工程移民，還沒(méi)有明確的政策規(guī)定，同時(shí)也缺乏水利水電工程移民社會(huì)保障體系的指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致水利水電工程移民社會(huì)保障體系適應(yīng)不了移民實(shí)踐活動(dòng)的需要。理論界對(duì)水庫(kù)移民社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)行了一些探討，但探討的內(nèi)容主要在于建設(shè)的必要性、可能性、原則、構(gòu)想等［11］，側(cè)重于對(duì)移民社會(huì)保障體系建設(shè)提出理論與政策建議。不少地方政府結(jié)合水利水電工程移民安置特點(diǎn)和實(shí)際情況，借鑒失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了許多探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但建設(shè)步伐十分緩慢，成功的案例不多。針對(duì)水庫(kù)移民社會(huì)保障體系建設(shè)存在很多障礙和矛盾，需要采取措施解決主要矛盾。一是目前移民社會(huì)保障法體系建設(shè)遇到的主要問(wèn)題是資金籌措問(wèn)題。移民社會(huì)保障資金籌措需要借鑒我國(guó)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障資金經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，同時(shí)還需要考慮水利水電工程移民的特點(diǎn)。由于為移民提供保障的土地資源被工程業(yè)主征用，被轉(zhuǎn)移到水利水電工程后土地資源為工程巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益作出了貢獻(xiàn)，因此，可以通過(guò)從工程效益提取資金用于建立社會(huì)保障體系。施國(guó)慶等［12］等建議水庫(kù)移民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源為個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助、中央政府與地方政府專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金和水利水電開(kāi)發(fā)業(yè)主的專(zhuān)項(xiàng)資金。但個(gè)人、集體、政府和工程業(yè)主承擔(dān)的比例需要進(jìn)行研究。筆者認(rèn)為，由于移民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)十分有限，不能把這筆資金作為社會(huì)保障資金的主要來(lái)源，同時(shí)由于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上沒(méi)有資金積累，沒(méi)有能力為移民社會(huì)保障提供資金補(bǔ)貼，因此，水利水電工程業(yè)主和政府應(yīng)該承擔(dān)移民社會(huì)保障資金的主要義務(wù)。由于水利工程與水電工程獲得的直接經(jīng)濟(jì)效益存在很大差異，在資金籌措責(zé)任方面應(yīng)有區(qū)別。二是確定建設(shè)重點(diǎn)。水利水電工程移民社會(huì)保障體系內(nèi)容應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度、醫(yī)療救助制度、社會(huì)福利制度一系列制度建設(shè)，但生存是移民最先要滿(mǎn)足的需要，因此，目前建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度的建設(shè)上，在資金籌措上優(yōu)先滿(mǎn)足養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度建設(shè)所需資金。同時(shí)要根據(jù)移民對(duì)社會(huì)保障的需求程度對(duì)移民適當(dāng)分類(lèi)，對(duì)需要幫助的人群重點(diǎn)照顧，如老年人、特困家庭、殘疾人、人均土地較少的移民家庭等，解決其基本生活來(lái)源，分類(lèi)制定社會(huì)保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)補(bǔ)助，使農(nóng)村移民能夠享受到與失地農(nóng)民相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，基本生活有保障;對(duì)進(jìn)城集鎮(zhèn)安置的農(nóng)村移民，按照國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障制度，將其納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)政策范疇，按相關(guān)規(guī)定躉繳養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，安排必要資金對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)躉繳額進(jìn)行補(bǔ)貼，保證其可享受當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，完善保障措施，避免因病返貧，保證人人享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

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