論行政體制及其改革方向：以建設(shè)政府公信力為中心

金東日

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071)

由于種種原因，政府公信力問題已成為“熱門”話題。這里所說的種種原因，如危機(jī)狀況下的政府不誠實(shí)應(yīng)對(duì)(如“非典”、松花江污染事件等)，嚴(yán)重的官員腐敗及違法亂紀(jì)現(xiàn)象，選官任官上的任人唯親、“官官相護(hù)”、“暗箱操作”等現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，以及官員說假話套話和嚴(yán)重的形式主義等，都可看作是降低政府公信力的直接原因。

但是，如果把這些原因本身當(dāng)作醫(yī)治公信力低下病癥的出發(fā)點(diǎn)，因這些原因太過瑣碎而落得“治標(biāo)不治本”的結(jié)果，則難以指望長(zhǎng)期有效地提升政府公信力。為了修補(bǔ)政府公信力而要切入的“本源”究竟是什么呢？我們知道，在一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域或組織中具有普遍性的問題及其產(chǎn)生原因不能歸咎于個(gè)別人的錯(cuò)誤，只能從產(chǎn)生這些問題的體制中去尋找。換句話說，如果某種問題具有普遍性，那么相關(guān)的體制肯定有問題。當(dāng)然，本文的討論還沒有展開，因此這種斷言還只具有假設(shè)性質(zhì)。然而，這種具有假設(shè)性質(zhì)的斷言說明，至少有必要從體制的角度探討政府公信力問題。

另一方面，政府公信力低下不僅意味著政府形象欠佳，更重要的是直接影響政府的政策執(zhí)行力。如果情況嚴(yán)重，政府不僅會(huì)成為低能或無能的政府，甚至有可能成為導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的直接原因。因此，即便僅僅出于提升政府公信力的目的，也要正確理解行政體制和政府公信力的概念及兩者之間的關(guān)系，以及為此如何選定行政體制改革的方向和關(guān)鍵路徑等問題。要做到這一點(diǎn)，必須重新審視改革開放以來有關(guān)行政的改革。這些就是本文將要探討的問題。

一、行政體制的涵義

所謂行政體制，是規(guī)定行政領(lǐng)域或行政組織的基本運(yùn)行方式和性質(zhì)的概念①金東日：《論體制及其先進(jìn)性》，《學(xué)?！?012年第1期。，這是在一般意義上對(duì)行政體制的界定。在國家層面上，行政主要承擔(dān)的是政策執(zhí)行和社會(huì)管理的職能，但由于國家的性質(zhì)不同，各國行政的地位和性質(zhì)也不同。這意味著，行政體制的地位和性質(zhì)并不是自我規(guī)定的，主要取決于與其他“實(shí)體”的基本關(guān)系，這種基本關(guān)系限定了行政的基本運(yùn)行方式和性質(zhì)及作用范圍。從行政在整個(gè)國家運(yùn)行上的地位(也是政策過程的角度)來看，這里所說的“實(shí)體”主要是指政治和社會(huì)，這也是行政的上下界限，行政的職能范圍也由此決定。政治決定政策的主要內(nèi)容，而社會(huì)是行政的對(duì)象。行政同政治及社會(huì)的關(guān)系如何，將決定行政的基本運(yùn)行方式和性質(zhì)及作用范圍，我們由此能夠把握某種行政的基本類型。雖然根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分很多行政體制類型，但本文所說的基本類型主要是依據(jù)相互聯(lián)系的以下兩個(gè)選項(xiàng)的回答而劃分，即從屬還是獨(dú)立，強(qiáng)勢(shì)還是溝通。這里的選項(xiàng)當(dāng)然是相對(duì)意義上的，即在各對(duì)中的每項(xiàng)都是被假定的極端狀態(tài)，而這兩段之間可以有若干個(gè)不同的定型狀態(tài)。實(shí)際上，這里的每對(duì)選項(xiàng)，可當(dāng)作考察現(xiàn)實(shí)行政體制的視角。

從屬還是獨(dú)立的問題，主要是行政同政治的關(guān)系問題。在一個(gè)國家中，政治和行政是最具主動(dòng)性和力量的兩個(gè)領(lǐng)域，而這兩個(gè)領(lǐng)域是由各具行動(dòng)力的實(shí)體構(gòu)成。自行政相對(duì)獨(dú)立于政治以來，在各國實(shí)踐中曾出現(xiàn)過政治上位、行政上位、各具獨(dú)立性的三種典型類型。如果是政治和行政結(jié)合在一起的“上位”體制(不管是政治上位還是行政上位，都是處在上位的運(yùn)行邏輯主導(dǎo)這種“一體化體制”及其運(yùn)行)，那么由于這種體制的強(qiáng)勢(shì)性而使社會(huì)失去自律性的可能性很大。強(qiáng)勢(shì)意味著因其強(qiáng)勢(shì)程度相應(yīng)地貫徹自己意志的可能性增大，也就意味著在不同實(shí)體之間進(jìn)行交流時(shí)溝通協(xié)商可能性的降低。而這里所說的溝通協(xié)商主要是通過理性討論以和平的方式(排除以強(qiáng)勢(shì)壓制對(duì)方的方式)解決公共問題的努力。至于行政內(nèi)部的具體秩序，受由這種體制性質(zhì)和基本運(yùn)行方式或體制的原則性或象征性所決定的機(jī)制安排、職能分工、制度規(guī)則等的影響。由于體制所具有的整體性，在其影響范圍內(nèi)的機(jī)制、職能、制度規(guī)則，甚至選擇官員的標(biāo)準(zhǔn)等都要大體符合體制的要求。也就是說，是行政體制的整體性決定具體機(jī)制和職能，以及獎(jiǎng)懲官員的基準(zhǔn)，由此形成一定范圍(無論其大小)內(nèi)的行政秩序。顯然，這里采取的是整體決定部分的立場(chǎng)。

這里之所以采取整體決定部分的立場(chǎng)，是因?yàn)闅w根結(jié)底行政是為執(zhí)行好政策和管理好社會(huì)而被打造的，而不是像社會(huì)那樣具有“自然歷史過程”的性質(zhì)。政治具有或至少多于行政的“自然歷史過程”性質(zhì)(在這種情況下，其領(lǐng)域中的部分及個(gè)體的互動(dòng)對(duì)整體的影響很大)。雖然政治也有可打造的部分(該部分可以通過法律制度來予以塑造)，但至少與行政相比現(xiàn)實(shí)力量對(duì)比的影響遠(yuǎn)大于被塑造的成分。在這個(gè)問題上，我們有必要區(qū)分體制形成時(shí)期和定型之后的整體與部分之間的關(guān)系。

當(dāng)然，行政體制并不是“萬能”的，其局限性來自體制的根本特征——整體性。因此，除了已經(jīng)提到的機(jī)制和規(guī)則等之外，文化傳統(tǒng)、行政官員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和心態(tài)，以及每個(gè)行政體所處環(huán)境和具體情境等也影響行政過程及其結(jié)果。

二、公信力及其建設(shè)條件

由于政府所承擔(dān)的功能和所處地位，政府行為本質(zhì)上是公共性的，但這里所說的 “公”顯然是指“公眾”。關(guān)于公共性的這種理解，是同其中的關(guān)鍵詞——“信任”相關(guān)，信任并不是被信任者(即信任的客體)自封的，其高低取決于某種主體(公眾)對(duì)某一客體(政府)的看法。所謂信任，指的是對(duì)某人期望的信心，它是一種社會(huì)關(guān)系，是從已有證據(jù)中進(jìn)行的推斷，而且借助各種符號(hào)來得到控制。[注][德]尼古拉斯·盧曼：《信任》，瞿鐵鵬譯，上海人民出版社2005年版，第1、7、33、39頁。因此，可以把政府公信力理解為公眾對(duì)政府期望的信心程度，但這是依據(jù)已有證據(jù)進(jìn)行的推斷，即在已有經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的基礎(chǔ)上積累的。政府公信力實(shí)際上是公眾與政府間各種關(guān)系(當(dāng)然包括政府各部門及成員乃至各種群體及其成員間的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系)的一種，是有關(guān)公眾對(duì)政府及其成員言行可信或不可信的信念。這種信念是在各種復(fù)雜因素的影響下政府和公眾之間展開的互動(dòng)中產(chǎn)生的。

那么，公眾主要根據(jù)什么來判斷對(duì)政府誠信與否的信念呢？

無論什么時(shí)代何種類型的政府，都具有公共性(維系社會(huì)最基本的秩序及安全保障等)，公共性是政府存在的基本理由。政府需要維持龐大的組織規(guī)模(與其他組織相比)，為此政府需要通過征稅的基本途徑來充當(dāng)其經(jīng)費(fèi)；政府還合法地掌握著各種稀缺資源。而這里所說的“法”指的是給某一政府提供存在和運(yùn)行基礎(chǔ)的法律規(guī)章和其社會(huì)普遍接受的常識(shí)或政治文化傳統(tǒng)等，這些要得到當(dāng)時(shí)公眾的普遍認(rèn)可。這些是判斷某一政府可信或不可信問題的基本依據(jù)。當(dāng)然，這些依據(jù)隨著時(shí)代的變遷而發(fā)展變化，否則就會(huì)失去其作為依據(jù)的合理性。這里所講的合理性并不是嚴(yán)格意義上的，而是在上述“合法”依據(jù)基礎(chǔ)上根據(jù)政府及其成員的行為是否可接受的粗略推理[注]關(guān)于合理性的概念，以下三位學(xué)者的觀點(diǎn)可以提供較為完整的內(nèi)容：所謂合理性是將個(gè)人的選擇置于合理審查之下的方式，雖然這種審查本身缺乏必真無疑的檢驗(yàn)，但我們毫無困難地觀察到許多選擇的非理性，而在合理性問題上選擇的理由才是合理性的根據(jù)。參見[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸独硇耘c自由》，李風(fēng)華譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版第4、31、33-34頁。但這里的根據(jù)主要還是指知識(shí)，即一種表達(dá)的合理性取決于它所體現(xiàn)的知識(shí)的可信性。參見[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版第8頁。在行政領(lǐng)域中特別重要的是由赫伯特·西蒙提出的有限理性和程序合理性觀點(diǎn)。由于這些觀點(diǎn)已被學(xué)界廣泛接受，這里只增補(bǔ)金榮枰關(guān)于程序能夠合理的以下條件：批判的制度化；程序的公平性；程序的公開性；程序的適當(dāng)性。參見[韓]吳錫泓、金榮枰：《政策學(xué)的主要理論》，金東日譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第9-15頁。。之所以說是粗略的，是因?yàn)楣娫谛湃味葐栴}上的判斷并不是進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)邏輯推理的結(jié)果(雖然在“公眾”的信任度中包含著學(xué)者們的學(xué)理意見且往往產(chǎn)生重要影響，但這種觀點(diǎn)與公眾的判斷之間存在著很大距離)。公眾不僅對(duì)法律規(guī)章及政治文化等沒有具備很合理(學(xué)理上)的知識(shí)，對(duì)政府及其成員的行為也可能是“道聽途說”，更多的可能就是“應(yīng)該”或“不應(yīng)該”之間的某種模糊感覺下的判斷。但是，關(guān)于政府公信力的這種說明并不是說公眾的判斷無足輕重，更不應(yīng)該認(rèn)為公眾關(guān)于政府公信力的判斷是錯(cuò)誤的。其主要理由除了公信力對(duì)于政府所具有的重要意義而不能無視公眾的判斷，以及大多數(shù)公眾對(duì)政府公信力的看法并不是正確與否的問題(而是政府必須接受的客觀事實(shí))等之外，還因?yàn)樾湃问且粋€(gè)與被評(píng)價(jià)者(政府及其成員的行為)的過去密切相關(guān)的判斷。這種判斷雖然是積累而成的，但也有關(guān)于現(xiàn)狀的綜合成分，如產(chǎn)生不信任經(jīng)驗(yàn)的條件現(xiàn)在仍然沒有消除，或者在缺乏區(qū)別對(duì)待過去與現(xiàn)狀的“證據(jù)”的情況下公眾不太可能改變?cè)鹊牧?chǎng)。

因此，在扭轉(zhuǎn)政府公信力低下狀態(tài)的問題上，重要的是如何積累能夠改變?cè)瓉砹?chǎng)即產(chǎn)生不信任信念的“證據(jù)”，這實(shí)際上是提升政府公信力的條件問題。建設(shè)政府公信力的主要條件如下：

首先，法制化。在構(gòu)建政府公信力上最堅(jiān)實(shí)而基礎(chǔ)性的條件就是政府構(gòu)成和運(yùn)行及其成員行為上的法制化，因?yàn)榉ㄖ苹馕吨_定性和公正性。而且，在政府運(yùn)行上比較重要的程序和運(yùn)行方式及政府行為底線等，通常都通過法律規(guī)章予以規(guī)定。由于這種法律規(guī)章是在公開并嚴(yán)格得到遵循的情況下才具有其存在價(jià)值，而且其內(nèi)容涵蓋在其規(guī)定范圍內(nèi)所有個(gè)體的行為(即具有普遍性)，因此在法制得到尊重的社會(huì)中政府的公信力通常比較高。

其次，公開化。所謂公開化是指有關(guān)政府運(yùn)行、公務(wù)員的選拔和獎(jiǎng)懲(包括重要領(lǐng)導(dǎo)人的收入)等方面的公開。其理由很簡(jiǎn)單，公開化程度越低，相關(guān)公共事務(wù)被“黑手”操縱的可能性越大，或哪怕是誤解但被公眾猜忌的可能性也越大。

再次，言論開放。言論開放也有公開化的意思，但在這里具有特別重要的意義。這里所說的言論開放特別是指政府在嚴(yán)格遵循法律的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)不同聲音的寬容和尊重。譬如，在主流媒體上發(fā)出來的聲音都是一樣的，那么肯定有某一個(gè)“中心”控制著這些。也就是說，若大的社會(huì)和已經(jīng)形成不同階層的國家只有一種聲音獨(dú)占著，就意味著在強(qiáng)有力的中心掌控下其他聲音被壓制的可能性，這是常識(shí)性的問題。在這一過程中當(dāng)然存在著某種真相被歪曲的可能性，因此即便是政府所說的確實(shí)是真相，公眾也有可能保留對(duì)這種統(tǒng)一觀點(diǎn)的懷疑態(tài)度。

最后，責(zé)任政府和問責(zé)制。假如有一種不使用暴力的非責(zé)任政府(在政府公信力問題上必須排除暴力恐懼，因?yàn)楣姴豢赡軐?duì)這種政府給予信任)，只有在以下兩種情況下才能具備公信力：一是英明的當(dāng)政者從來都不犯錯(cuò)誤，因此已經(jīng)形成了絕對(duì)信任而且這種情況永遠(yuǎn)持續(xù)下去；二是公眾沒有任何判斷是非的能力，簡(jiǎn)直到了一群傻瓜的地步。但這兩種情況都是不可能存在的?，F(xiàn)實(shí)的情況是，任何政府都要對(duì)自己的存在價(jià)值和意義做出某種界定(而公眾至少能夠接受)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公眾有所交代。雖然在現(xiàn)實(shí)中的政府都處在極端的非責(zé)任政府和理想狀態(tài)的責(zé)任政府之間，而且公眾也只能根據(jù)所需信息并通過具體比較才能做出較為全面的判斷，但這種說明有助于我們理解問責(zé)制在政府公信力問題上所具有的意義，即政府公信力在很大程度上取決于問責(zé)制的完善程度。

政策的連貫性和穩(wěn)定性及重要官員的言行等，也都影響政府公信力。在政策及政府項(xiàng)目經(jīng)常發(fā)生變化，或者位于重要職位的官員言行不一致或套話連篇等情況下，公眾很難對(duì)政府給予信任。

以上所提到的各項(xiàng)，對(duì)于提升政府公信力雖然不是充分條件，但無疑是必要條件。也就是說，在當(dāng)今世界中上述條件不能得到滿足的情況下，基本上不太可能建設(shè)較高程度的政府公信力。

三、中國行政體制對(duì)政府公信力的影響

由于中國“政治上位的政治與行政一體化”體制[注]金東日：《中國政府過程的體制癥結(jié)探析:以政策過程為中心》，《學(xué)海》2008年第2期。，當(dāng)今中國的行政政治化特征很突出，但又由于“一體化”，行政占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)的地位。這種特殊情況對(duì)行政的運(yùn)行方式和政府公信力產(chǎn)生了重要影響。

因行政政治化而形成行政相對(duì)于政治的從屬地位，由此首先難以形成法制化，這也是改革開放伊始要建設(shè)法制而至今還沒有實(shí)現(xiàn)法制化的重要原因。政治相對(duì)于行政其法制化程度低，原因就在于政治終歸是為某種利益而以力量來說話的世界。這一點(diǎn)即便是在當(dāng)代政治較為發(fā)展的國家也沒有改變，只是政治博弈的規(guī)則完善程度較高(即法制化程度較高)而已。這種規(guī)則的完善要以相應(yīng)的力量來維持，不然足以壓制其他力量的政治勢(shì)力不會(huì)“自愿”放棄自己的既得權(quán)益。這種既得權(quán)益最直接地反映在行政領(lǐng)域，因?yàn)樾姓闹饕獌r(jià)值就在于實(shí)現(xiàn)當(dāng)政者的政治意圖或政策方向。問題是，由于行政掌握著大量資源的實(shí)際分配權(quán)且規(guī)模龐大，而且其專業(yè)化程度越來越高，因此既是為了控制也是為了提高其效率，古今中外通常都采用某種程度的法制化，使之保持以法律規(guī)章為基準(zhǔn)的規(guī)范化。但這一點(diǎn)只有在同政治保持一定的距離時(shí)才能做到，這是必須適當(dāng)分開政治與行政的主要理由。

在當(dāng)今中國，由于從屬于政治的隸屬地位，行政官員的選拔、晉升等均以政治標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。這不僅難以保障根據(jù)法律規(guī)章的行政獨(dú)立性，而且由于行政運(yùn)行和政府行為主要以上級(jí)的精神和指令為依據(jù)，因此在行政領(lǐng)域中必然風(fēng)行政治傾向性，由此形成以從上而下的等級(jí)制為主線的權(quán)力(說到底是“人治”)來構(gòu)筑整個(gè)社會(huì)的基本秩序，而不是法治秩序，即行政的運(yùn)行只能采取一味地聽從于政治的方式。某種意義上可以認(rèn)為，所謂說假話、套話、官話的官僚主義風(fēng)氣就是這種體制的必然結(jié)果。

另一方面，由于政治上位的政治與行政一體化，行政(在當(dāng)今中國的情況下，這里的行政實(shí)際上是各級(jí)地方黨政)擁有相對(duì)于社會(huì)的優(yōu)越地位。社會(huì)對(duì)于行政的弱勢(shì)地位主要由以下兩個(gè)方面決定：其一，雖然總體上看各級(jí)地方政府均屬于行政的范疇，但其中還有很濃厚的已經(jīng)行政化了的政治(即各級(jí)地方黨組織)，這種“一體化”政府相對(duì)于社會(huì)各領(lǐng)域的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)是不言而喻的。其二，這種“一體化”的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)自然遏制了社會(huì)的自主性，從而導(dǎo)致社會(huì)的弱化。再加上“官本位”傳統(tǒng)，各級(jí)地方政府相對(duì)于社會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位是當(dāng)然的結(jié)果。

相對(duì)于社會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位意味著政府通常不會(huì)受制于社會(huì)，除非社會(huì)“忍無可忍”而動(dòng)員非法手段。而且，政府官員也沒有必要向社會(huì)負(fù)責(zé)，因?yàn)橹灰玫缴霞?jí)或與晉升相關(guān)的部門或特定人物的賞識(shí)就能保障其仕途之路，這種情況下社會(huì)也很難對(duì)政府及其官員進(jìn)行有效問責(zé)。另一方面，權(quán)力集中、法制化程度低、“政治上位的政治與行政一體化”等因素結(jié)合在一起，“圈”內(nèi)很容易形成“公權(quán)私有化”意識(shí)[注]例如，如下情景是我們經(jīng)常看到的：多年“經(jīng)營(yíng)”(或主管“位置”)的部門被看作是自己的，因此在其部門中的關(guān)鍵位置上安排自己的親信。為了真正杜絕“任人唯親”，必須樹立“公私分明”的理念并把“公”置于公共的嚴(yán)格監(jiān)控之下。對(duì)于“公”的任何壟斷都難以避免產(chǎn)生“公權(quán)私有化”的結(jié)果。，即把公共權(quán)力當(dāng)作是“自己”的私有物。在這種情況下很容易把國家、政府、公共等予以混淆，而且認(rèn)為“自己”控制所有公共資源，包括公共問題的決定權(quán)和公共言論在內(nèi)是理所當(dāng)然的。盡管近年來強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府，但由于上述種種原因，政府及其官員對(duì)社會(huì)通常采取強(qiáng)硬的方式。也就是說，這是在現(xiàn)有體制下難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的主要原因。

可見，行政相對(duì)于政治的從屬地位和凌駕于社會(huì)之上的優(yōu)越地位，至少有害于前述建設(shè)政府公信力的諸項(xiàng)條件。

然而，體制的整體性并不等于有關(guān)行政的全部，其必須通過機(jī)制制度等方面的切實(shí)安排使之現(xiàn)實(shí)化。反過來，機(jī)制制度難以落實(shí)又與相關(guān)體制不完善有關(guān)。這就是體制同機(jī)制制度的關(guān)系。在筆者看來，盡管改革開放以來進(jìn)行過多次與行政相關(guān)的改革，但難以解決眾多問題的主要原因即在于沒有充分認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

四、重新審視中國行政體制改革

改革開放三十多年來，中國已發(fā)生了巨大變化，這是有目共睹的。但是，這種巨大變化是由什么引起的？又如何解釋在中國政府過程中存在的諸多問題？

從本文的邏輯來看，中國的變化基本上是由經(jīng)濟(jì)體制的改革引起的，而其他的如政治、行政、社會(huì)管理等方面沒有根本性的變化。換句話說，改革開放以來中國的改革是集中在經(jīng)濟(jì)體制，基本上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的軟著陸，并由此推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。然而我們必須認(rèn)識(shí)到，雖然由于不同體制間的必然聯(lián)系和體制所具有的整體性本質(zhì)特征，經(jīng)濟(jì)體制的根本變化肯定帶來其他領(lǐng)域或多或少的變化，但其他領(lǐng)域上的體制并沒有改變各自的核心，充其量只是“消極”地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化而已。

只要我們回顧改革開放以后中國所進(jìn)行的所謂行政改革內(nèi)容，就可理解上述說明。自1982年開始，行政改革大體有以下五個(gè)方面內(nèi)容：職能轉(zhuǎn)變(包括政企分開)；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)調(diào)整；調(diào)整中央和地方的關(guān)系；實(shí)行公務(wù)員制度；包括審批在內(nèi)的程序和相關(guān)法律制度上的改變或修訂等。

職能轉(zhuǎn)變當(dāng)然涉及行政或政府，但這是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的說法，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府本來就不擁有像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的那些職能。因此，把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府職能“下放”給市場(chǎng)或企業(yè)，說到底是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而必須采取的舉措(至少在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下)，其主要目的并不是為了追求行政體制本身的通常目標(biāo)，如使之更加有效、廉潔、合理等(即便有這方面的目標(biāo)，其判斷基準(zhǔn)還是經(jīng)濟(jì))。還有，從1982年開始的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)具有濃厚的修補(bǔ)性質(zhì)，這主要是指“文化大革命”結(jié)束到1981年為止的政府機(jī)構(gòu)突然嚴(yán)重膨脹(1981年中央政府機(jī)構(gòu)已達(dá)100個(gè))狀況必須得到遏制的局面。后來在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)等改革的同時(shí)，不僅基本實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，而且在加入WTO后逐漸與世界經(jīng)濟(jì)接軌的過程中，修補(bǔ)了程序和法律制度方面的缺陷。但是，所謂職能轉(zhuǎn)變和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)調(diào)整，以及程序和法律制度上的改變等并沒有改變行政在整個(gè)國家中的性質(zhì)和地位(即從屬于政治和凌駕于社會(huì)的地位)，只是行政系統(tǒng)內(nèi)的部分調(diào)整。

由于中國的中央和地方的關(guān)系并不是以法律為基礎(chǔ)的地方自治，而是尋找中央集權(quán)(有效執(zhí)行中央政策)和調(diào)動(dòng)地方積極性之間的一種適度點(diǎn)問題，帶有很強(qiáng)的隨意性或臨時(shí)措施的性質(zhì)，因此筆者也曾經(jīng)指出中國中央和地方政府之間的關(guān)系是行政分權(quán)而不是政治分權(quán)[注]金東日：《行政與現(xiàn)代化:以中韓兩國為例》，天津人民出版社2004年版，第113頁。，這一點(diǎn)在改革開放前很清楚，改革開放后也沒有根本的改變。但是，由于中國的政治行政化和行政政治化，中央與地方的分權(quán)實(shí)際狀況非常復(fù)雜。因?yàn)?，?dāng)今中國的行政不僅沒有具備依據(jù)法律的相對(duì)獨(dú)立地位，而且作為其本質(zhì)特征之一的法制化程度在行政建立和運(yùn)行方面相對(duì)較低。因此，中央和地方間的分權(quán)不僅沒有具備政治性(即政治分權(quán)，其核心內(nèi)容是以憲法等相關(guān)法律為基礎(chǔ)的地方自治)，其行政性也弱，即在法定范圍內(nèi)的行政系統(tǒng)內(nèi)部授權(quán)(行政分權(quán))性質(zhì)也比較弱。另外，中央和地方間的分權(quán)問題說到底是屬于國家體制的問題，而不是政治與行政間的關(guān)系或行政與社會(huì)間的關(guān)系問題。在當(dāng)今中國，上級(jí)可以罷免一級(jí)人大選舉產(chǎn)生的地方政府行政首長(zhǎng)，社會(huì)也沒有獲得制約或決定行政的真正手段。從以上理由上看，當(dāng)今中國的“分權(quán)”還沒有具備可歸類到政治分權(quán)或行政分權(quán)的性質(zhì)，如果一定要?dú)w類，只能說具有“過渡”性質(zhì)。

自1993年開始實(shí)行公務(wù)員制度(以《國家公務(wù)員暫行條例》為標(biāo)志)以后，中國不僅轉(zhuǎn)變了主要看重“紅”而忽略“?！钡脑瓉碜龇?，而且為經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型提供了切實(shí)可行的組織保障。但是，中國的公務(wù)員制度也是不完整的，因?yàn)檎涡姓托姓位胺ㄖ苹瘻?，中國不提倡基于法律?guī)章的“中立”原則。

雖然筆者不否認(rèn)以上各種變化所具有的積極意義，但從體制所具有的基本含義上只能得出還沒有發(fā)生根本變化的結(jié)論。這恐怕就是在當(dāng)今中國難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型、法治型、廉潔型政府，以及難以提升政府公信力的根本原因。

五、結(jié)語

為提升政府公信力所必要的條件幾乎涵蓋當(dāng)今中國地方政府的所有重大問題，而且這些條件同現(xiàn)代意義上的行政體制具有密切關(guān)系。因此，無論是從為地方政府的運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)以求整個(gè)國家的長(zhǎng)治久安，還是從很現(xiàn)實(shí)的角度上考慮，行政體制改革都是必要的。但問題是，行政體制改革究竟要以什么為主要內(nèi)容？從上述的邏輯來看，該問題的答案比較簡(jiǎn)單：行政要從相對(duì)于政治的從屬地位轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑蔀榛A(chǔ)的相對(duì)獨(dú)立地位，從凌駕于社會(huì)的優(yōu)越地位轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q公共問題的專業(yè)隊(duì)伍。關(guān)于行政體制的這種要求，就是基于上述行政同政治及社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系上的原本位置而提出的。但是，這種定位意味著至少要得到兩個(gè)方面的支撐：

其一，責(zé)任政府。由于當(dāng)今中國的“政治上位的政治與行政一體化”體制，不僅難以推行真正的法治，而且地方各級(jí)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任不明確。只對(duì)上負(fù)責(zé)的或只有“上級(jí)”才能問責(zé)的制度可謂權(quán)力問責(zé)，并不是現(xiàn)代意義上的責(zé)任政府，也難以充分實(shí)現(xiàn)問責(zé)的價(jià)值。要知道，責(zé)任政府同以行政基于法律的獨(dú)立地位是互為前提的關(guān)系，缺乏其中的任何一項(xiàng)都無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代意義上的法治國家。

其二，社會(huì)自律。如果只有行政基于法律的獨(dú)立地位而沒有社會(huì)的自律及制衡，不僅無法改變地方政府及其官員凌駕于社會(huì)的局面，也難以完善解決公共問題的過程(即政策過程)。我們知道，盡管各級(jí)政府至今仍承擔(dān)著解決公共問題的主要角色，但隨著教育水平的提高和知識(shí)的普及，以及信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府已經(jīng)不可能獨(dú)立承擔(dān)解決公共問題的整個(gè)過程。當(dāng)代的公共政策過程不僅需要廣泛的社會(huì)參與，而且社會(huì)是最終承受公共政策結(jié)果的一方。然而，為了社會(huì)參與公共政策過程的行為有效，社會(huì)必須能夠組織起來并具備相應(yīng)的活動(dòng)空間，這也是社會(huì)自律的必要條件。由此可以分散公共責(zé)任，并能夠?qū)崿F(xiàn)整個(gè)國家的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。

當(dāng)政府忠于法律和角色要求并成為解決公共問題的專業(yè)隊(duì)伍，而社會(huì)又能夠自律且具備為此所必要的相關(guān)條件時(shí)，可以通過理性討論來解決公共問題。所謂提升政府公信力，正是為有效、合理、公正地解決公共問題才必要和值得追求的。如果偏離這一基準(zhǔn)，必將滋生更多的不信任。