公益性體育公共服務供給典型——以廣州市二沙島體育公園為個案

范冬云

(湖南工業(yè)大學體育學院，湖南株洲412007)

體育公園是傳統(tǒng)休閑公共園林與運動健身場館設施的完美結合，充分利用公園的綠色空間，集體育運動、康體健美、娛樂休閑、觀光旅游、生態(tài)保護和體育文化教育于一體的多功能復合型活動場所[1]。體育公園的出現(xiàn)，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是城市居民滿足一定的物質(zhì)生活條件后，追求更高層次生活質(zhì)量的必然趨勢。廣州二沙島體育公園作為越秀區(qū)2010年重點解決的10大民生實事之一，自建成開放以來，始終是廣州市民關注的焦點。通過對越秀區(qū)體育局領導及部分市民的訪談及實地考察，有助于了解這種公益性服務產(chǎn)品供給過程中所遭遇的困境及其成因。

一 二沙島體育公園基本情況介紹

二沙島體育公園位于寸土寸金的越秀區(qū)中心地段，是廣州首個大型體育公園。公園建設分1期和2期工程，1期占地面積23 000平方米，2期占地22 500平方米。1期工程是為迎接2010年廣州亞運會，作為廣州市“迎亞運人居環(huán)境整治計劃”的一部分，由越秀區(qū)委和區(qū)政府重點打造的2009年的民生工程。1期工程于2010年5月份動工，8月底建成，9月投入使用對市民開放，社會效益非常明顯，平均每天有3 000人次入園活動，節(jié)假日達5 000人次以上。公園于2012年3月開始擴容，2期工程歷時4個月建成，在原有的籃球場、羽毛球場、5人制足球場、門球場、地擲球場、棋藝院、晨練和輪滑廣場、老年人活動區(qū)、成年人活動區(qū)、兒童活動區(qū)以及環(huán)園自行車道的基礎上，增設了公廁、更衣室、醫(yī)務室、廣播系統(tǒng)和休閑服務區(qū)。

二 二沙島體育公園特征

(一)定位——公益性、休閑化、國內(nèi)一流

一座城市有一座城市的品位，一個公園有一個公園的格調(diào)，決定公園格調(diào)的主要因素是它的目標定位。二沙島體育公園目標定位是建成一個公益性、休閑化、和諧氛圍、國內(nèi)一流的全民健身主題公園。

體育公園是政府向市民提供的公共服務產(chǎn)品，讓更多的普通百姓享受無差別的均等服務，是政府追求的目標。為實現(xiàn)二沙島體育公園公益性目標，越秀區(qū)委、區(qū)政府和區(qū)體育局達成共識，從規(guī)劃設計到建設施工，再到管理和維護，均體現(xiàn)“以人為本”的原則。敞開式管理，免費開放，項目設置考慮各個年齡階段群眾的需要，建有人性化的公共廁所，調(diào)整公交路線方便更多市民參與，所有這些措施無不體現(xiàn)“親民、利民”特色。正如越秀區(qū)體育局領導所言:“有民心觀念的官才是好官，得民心的政府才是好政府”。二沙島體育公園從動議、論證、規(guī)劃到建設施工的整個過程中，廣州市和越秀區(qū)領導以及國土、城建、規(guī)劃、供電、園林、財政等各部門均給予了大力支持，用地審批、水電報建、資金預算等所有程序都在最短時間內(nèi)完成，因此該項工程也被稱做“綠燈工程”。

(二)理念——運動至尚，魅力花城

二沙島體育公園的理念為“運動至尚，魅力花城”，表達兩層含義:水動流韻和運動至尚。項目瀕臨南海緊靠珠江，珠江水的源遠流長及活力之美，契合花城悠久的歷史是全民體育事業(yè)發(fā)展的不竭動力?！八畡恿黜崱?，是新時期越秀人對自然、運動、生命的理解，是自然之美與人文之美的結合，是歷史傳承與時代創(chuàng)新的統(tǒng)一。

廣州不僅是改革開放的發(fā)源地，也是全民健身事業(yè)發(fā)展的風向標。社會需要一個合適的發(fā)泄渠道，如果這種情緒得不到宣泄，會產(chǎn)生一系列的嚴重后果，富士康“十三連跳”現(xiàn)象為中國社會敲響了警鐘。讓廣大群眾享受改革開放所帶來的成果，縮小貧富差距，增加群眾的幸福指數(shù)，營造和諧的社會氛圍。體育是和諧社會的重要組成元素，全民健身是最好的實現(xiàn)途徑。二沙島體育公園提倡的“運動至尚”，意在倡導一種健康文明的生活方式，不斷豐富體育文化的內(nèi)容。

(三)管理——權責分明，管理創(chuàng)新

二沙島體育公園的土地所有權現(xiàn)歸廣州市政府，管理權由越秀區(qū)園林局和越秀區(qū)體育局共同分享，越秀區(qū)園林局負責園林管理維護，越秀區(qū)體育局將實施體育場地安全監(jiān)控、場館測試和開放運營。對于兩個部門分權實施管理是否會產(chǎn)生踢皮球現(xiàn)象這個問題，局領導用一句“絕對不會”很干脆地否定了這種質(zhì)疑，因為兩個部門雖然職責指向目標一致，但在服務管理過程中所產(chǎn)生的費用都由區(qū)財政統(tǒng)一預算支付，兩部門分別進行財政預算，無利益糾葛，服務職能也并不重疊。權責分明，管理部門各司其職，實現(xiàn)服務無縫隙對接，這種管理方式便于不同職能部門之間的協(xié)調(diào)合作，同時也能發(fā)揮不同部門的職能優(yōu)勢。

三 從二沙島體育公園看我國體育公共服務供給

(一)劃槳掌舵一肩挑——政府職能兩項全能

根據(jù)政府在提供公共服務過程中所扮演的角色，西方學者形象地把政府職能定位為劃槳和掌舵兩種類型。被譽為“世界民營化大師”的美國紐約城市大學巴魯克學院教授E．S．薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》一書中曾說過:在公共服務的供給上，政府應該掌舵而不是劃槳。而作為新公共管理理論集大成者——美國作者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中同樣也強調(diào):企業(yè)化的政府把政策制訂(掌舵)同提供服務(劃槳)分開，“掌舵人應該看到一切問題和可能性全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳人聚精會神于一項使命并且把這件事做好”[2]。

以上論述，實際上反映了西方國家政府治理變革的歷程，從劃槳到掌舵，標志著西方政府職能定位從傳統(tǒng)官僚統(tǒng)治型向市場化競爭型的轉(zhuǎn)變。西方國家的這場治理變革對中國政府和學術界產(chǎn)生了深刻的影響，中國政府職能變革也部分借鑒了西方的經(jīng)驗，我國政府職能認為目前應該從具體而煩瑣的事務性工作中解脫出來，改為給予政策支持和方向監(jiān)督以及效率的評價上來。但在關于政府到底是應該劃槳還是掌舵，國內(nèi)學術界仍存在較大爭議。不可忽略的是西方國家的政府職能變革是在市場化高度發(fā)達、公民民主權意識深入人心、法制較為完善的社會背景下進行的。反觀我國，市場化程度有待進一步提高，公民社會尚未建成，法制不夠完善。因此，政府職能變革往往面臨更多的矛盾和困難，有時難免陷入既要醫(yī)頑疾又要治新病的困境，現(xiàn)實選擇便不可避免地出現(xiàn)集劃槳和掌舵職能于一身的現(xiàn)象。

二沙島體育公園建設過程中政府所起的絕對性作用顯示，我國政府在體育公共服務中既履行掌舵的職能，也肩負劃槳使命。北京奧運會結束后我國提出由體育大國向體育強國邁進的口號，體育工作重心開始轉(zhuǎn)向大眾體育領域;2009年《全面健身條例》出臺，標志我國大眾體育水平開始邁上新臺階，各地全面健身活動有了切實的法律依據(jù)和保障;廣州亞運會召開，借助大型國際賽事進行城市國際化營銷，鞏固廣州國際化大都市的地位，擴大城市影響，可以說是得天時。廣州地處改革開放最前沿，向來為全國體育事業(yè)改革的風向標和領頭羊。二沙島處珠江之濱，而鬧市之中一片休閑園林正是建設體育公園的理想選擇，此為地利。把二沙島體育公園作為越秀區(qū)民生工程，廣州市、越秀區(qū)兩級政府領導以及體育局等相關職能部門領導，認識上高度統(tǒng)一，從決策到論證到規(guī)劃實施，一路綠燈，廣大市民高度關注和期待，是為人和。群眾需求就是政府決策目標，向社會提供體育公共服務是政府的職能，在經(jīng)濟利益與公共服務之間做正確的決策，保證為天下蒼生謀福利的正確方向，這就是掌舵。我國城鎮(zhèn)居民對體育健身熱情的高漲與體育場館設施之間的矛盾一直是制約大眾體育發(fā)展的瓶頸。廣州市和越秀區(qū)政府針對越秀區(qū)的特點提出將二沙島建成一座綜合體育主題公園，是遂民意順天時的英明決策，體現(xiàn)了政府治理的掌舵職能。公園由政府全額投資建設，建成后由區(qū)體育局和園林綠化局負責管理，管理人員將納入事業(yè)編制，管理維護費用全部由財政撥付，政府直接為市民提供體育公共服務，親自擔當劃槳角色。只有這樣的政府運作模式，才能保證社會公共體育設施社會開放、免費服務的基本特性。否則，無論是分包或承包等市場運作模式，最終只能出現(xiàn)政府設施經(jīng)營運作過程中經(jīng)營者的利益鏈將永遠成為禁錮群眾體育健身需求的枷鎖的情況。

目前，我國政府仍是體育公共服務供給的絕對主體，之所以既要掌舵又要劃槳，與我國特殊的國情分不開。一是我國體育公共服務基礎差底子薄，可提供給城鄉(xiāng)居民健身需要的基礎設施與國外相比存在較大的差距，特別是大型體育場館和體育公園的投入成本大，維護和經(jīng)營費用高，回報效益低或根本無收益，因此只能由政府免費提供。二是我國特殊的政治體制，中國仍是一個高度集權制國家，社會資源高度集中，政府在調(diào)配和整合各種資源上占據(jù)主動權，體育公共服務改革的過程仍是政府對體育公共服務資源的支配和調(diào)整的過程。三是市場化程度不高，社會資本進入體育公共服務領域尚未形成氣候，政府也缺少與社會資本合作的經(jīng)驗。

(二)無形之手難顯形——體育公共服務市場化能走多遠

以需求為導向，以優(yōu)勝劣汰的競爭為手段，充分合理配置資源，達到效率最大化，這是市場具備的優(yōu)勢。與政府的有形控制相對應，市場被稱為一只無形之手。西方國家新公共管理運動就是針對傳統(tǒng)官僚制治理的弊端進行的市場化改革，希望利用資本主義發(fā)展經(jīng)濟積累起來的豐富企業(yè)管理經(jīng)驗改造機構臃腫、負擔沉重、效率低下的政府[3]。西方國家市場化改革過程中已經(jīng)形成了一系列行之有效的市場化機制，包括合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場、憑單制等方式。

1990年代，我國市場經(jīng)濟體制得到合法認定，政府職能轉(zhuǎn)變步伐加快，公共服務領域開始考慮國際慣例和與國際市場接軌，部分領域借鑒了國外市場化改革的經(jīng)驗。近年來體育公共服務也開始了市場化改革的嘗試，如職業(yè)俱樂部聯(lián)賽的建立，公共場館的租賃經(jīng)營，使用者付費等。這些探索還僅僅是個開始，嚴格來說，我國體育公共服務市場化程度很低，絕大部分仍然沿用計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)管理方法，比如二沙島體育公園的建設以及管理過程中，很少能看到無形之手的蹤影。市場之所以難以全面介入我國體育公共服務的原因主要是，長期以來我國體育公共產(chǎn)品總量太少，可供調(diào)配的資源不多，企業(yè)參與競爭的積極性不高。另一個重要原因是，目前政府對體育公共服務市場化監(jiān)管還不完善，無法保證市場化運營過程中體育公共服務水平。

然而，市場化改革既然已經(jīng)開始，就不能因為問題或潛在危險存在就停止。提高服務水平，推動體育事業(yè)發(fā)展是終極目的，只要能實現(xiàn)目標，就應該堅持市場化改革方向。我國體育公共服務市場化能在多大范圍內(nèi)進行，以何種方式進行，這是一個有待于實踐檢驗的課題。

(三)撐舟獨行亦寂寞——社會力量參與程度低

體育是一項公益性事業(yè)，發(fā)展社會公益事業(yè)是政府的責任，向社會提供公共服務產(chǎn)品也是政府治理的重要內(nèi)容。由于體育公共服務產(chǎn)品牽涉到公眾最基本的權利即體育參與權，所以歷來都是由政府主導，大包大攬。完全由政府提供的公共服務產(chǎn)品并不一定符合公眾的偏好，而且由于地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)之間的差異，全能型政府并不一定能夠提供完全讓公眾滿意的服務。建立完善的體育公共服務體系是一個復雜而龐大的工程，在公眾需求多元化的今天，要完全靠政府撐起體育事業(yè)這艘大航船，自是顯得勢單力薄。根據(jù)國外體育公共服務經(jīng)驗，社會力量的參與是推動大眾體育發(fā)展的重要途徑，要提高我國體育公共服務水平，必須依靠社會力量的參與。

二沙島體育公園管理模式參照越秀區(qū)體育局全民健身活動中心的做法，機構納入?yún)^(qū)事業(yè)單位編制，經(jīng)費預算納入?yún)^(qū)財政統(tǒng)籌。根據(jù)初步分析，如全天開放，管理人員定編不少于8人(未含聘用的工作人員)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越秀區(qū)體育局在行使管理權后，并無利用體育社團和體育志愿者或社會體育指導員的打算。

二沙島體育公園的管理模式折射出了一個事實，政府提供體育公共服務過程中，政府唱獨角戲的機會多，社會力量參與程度較低。盡管近2年政府已經(jīng)開始著手培養(yǎng)第3部門，提倡社會組織發(fā)揮積極作用，但由于我國對第3部門的成立有特殊的規(guī)定，門檻較高，再加上第3部門與政府部門存在著千絲萬縷的聯(lián)系，機構設置，人事任免，經(jīng)費來源均受制于政府主管部門，導致第3部門始終脫離不了官方色彩，自主權少，活動回旋余地小，靈活性差，很難發(fā)揮其應有的作用。社會體育指導員資格認證制度實行了很多年，但社會體育指導員因得不到應有的社會地位和合理報酬，導致培養(yǎng)流于形式，社會體育指導員的社會價值得不到體現(xiàn)，社會效用大幅度流失。

(四)源頭活水汩汩流——政府財政投入是公益性和公平性的保障

公共服務財政支持力度決定公共服務水平，也是公眾享受基本均等化服務的保證。實現(xiàn)公共服務均等化是我國公共服務改革的基本目標之一，政府應盡可能地滿足人們的基本需求，盡可能地使人們享有同樣的權利和服務產(chǎn)品。經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，大眾對體育公共服務需求全面快速增長同體育公共服務不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾還比較突出，城鄉(xiāng)之間和東西部之間的服務水平極端不平衡?？s小這種差距需要政府和社會力量共同努力，但是政府的財政支持才是解決問題的根本，特別是對西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)體育公共事業(yè)的財政支持力度應進一步加大。

政府投資體育公共服務似乎是天經(jīng)地義的事，這樣可以保證體育事業(yè)公益性不受損害，但在政府力所不及或社會有興趣和能力彌補政府職能不足的情況下，向社會融資或鼓勵企業(yè)參與也是一種可行的方法。問題是市場畢竟不是萬能的，市場追求利潤的本性不會變，市場化帶來的公益性喪失和公平性難以保障的現(xiàn)實也是不容忽視。因此，在為體育公共服務籌措經(jīng)費來源的問題上，政府不能不慎重。

體育公園是一種公共資源，資源的短缺性和消費者消費欲望膨脹之間的矛盾始終存在，因此國內(nèi)大多數(shù)公共體育場館都會面臨兩個難題:公益性喪失和公地悲劇。圍繞公共體育場館的維護費用問題，有多種選擇，或由政府照單全買，或走市場化道路自負盈虧，或半官方半市場化。但只要進行市場化改革，則必然部分或全部損害公共服務的公益性。二沙島體育公園的建設費用和建成后的維護管理費用全部由財政支付，表明該公園在今后的服務過程中將不會出現(xiàn)公益性減少或消失的現(xiàn)象。

二沙島體育公園采取對部分容易出現(xiàn)使用擁擠的場館(籃球館、羽毛球、足球場)實行低收費措施，收費標準明顯低于市內(nèi)其它公共體育場館，這種收費有別于為維護正常運營所收費用，屬于明顯的行政調(diào)控，防止部分市民過度使用而損害其他市民的利益。

二沙島體育公園的資金管理模式說明，要保證體育公共服務公益性完整和大眾享受公共服務的公平性，政府財政保障是根本。

四 結語

二沙島體育公園的建成，徹底改變越秀區(qū)50萬固定人口加100萬流動人口無專門體育館的局面。因準確的定位，先進的理念，科學的管理，二沙島體育公園將成為越秀區(qū)人民新的精神家園，為不同階層的人民增添福祉。從體育大國向體育強國邁進，一個重要標志是大眾體育的蓬勃開展，體育公園昭示的不僅是城市建設理念的變遷，也是社會發(fā)展文明進步的表現(xiàn)。二沙島體育公園建設和管理模式，為其他地區(qū)在體育公共服務實踐中所提供的參照作用，是成功經(jīng)驗還是存在不足，關鍵看地方政府決策者的執(zhí)政理念和價值取向。誰唱主角不重要，重要的是能讓更多的人特別是弱勢群體能享受到參與鍛煉的樂趣，機會均等，權利公平。網(wǎng)民的心聲最有代表性:全民參與的體育，無牌也輝煌。

[1]董海軍，倪偉，俞鋒，等．上海市體育公園發(fā)展現(xiàn)狀及對策[J]．體育科研，2011(2):50—55．

[2]登哈特．新公共服務:服務，而不是掌舵[M]．上海:上海譯文出版社，2006:1．

[3]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M]．北京:中國人民大學出版社，2004:40．