關(guān)于我國農(nóng)民工進(jìn)城落戶問題的思考

周 迪

（重慶師范大學(xué)，重慶 401331）

一、農(nóng)民工進(jìn)城落戶問題的相關(guān)理論概述

（一）農(nóng)民工的定義及其落戶城鎮(zhèn)問題的由來

什么是農(nóng)民工？中共中央黨校博士研究生錢正武在“農(nóng)民工市民化問題研究”一文中認(rèn)為，農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口、有少量的承包地但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、依靠打工收入維持家庭生活的農(nóng)村外出務(wù)工人員。受戶籍制度的影響，無論他們在城市里取得了何種成績，他們都無法真正擺脫“農(nóng)民”這一身份，是一群具有“農(nóng)民”身份的產(chǎn)業(yè)工人（而新生代農(nóng)民工雖然不認(rèn)同自己是農(nóng)民，但他們也不能暫時(shí)擺脫“農(nóng)民”這一戶籍）。我國自20世紀(jì)80年代初推行農(nóng)村家庭承包責(zé)任制和農(nóng)村管理體制改革以來，農(nóng)村大批剩余勞動力外出務(wù)工經(jīng)商。目前農(nóng)村外出流動人口的規(guī)模仍然居高不下。這種長期存在的外出農(nóng)民打工掙錢、養(yǎng)家糊口的現(xiàn)象就是我國的農(nóng)民工現(xiàn)象。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步，部分農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后選擇留住城里并在城市發(fā)展，有的甚至拖家?guī)Э诘貎S居城市。但在這個(gè)過程中，大多數(shù)農(nóng)民工留住城里的方式都是租房，且戶口沒有隨遷入城，少量買房者也是如此，外加我國嚴(yán)格的戶籍制度，將城鄉(xiāng)居民劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并禁止隨便自由遷徙，從而導(dǎo)致了農(nóng)民工進(jìn)城落戶難的問題。

（二）農(nóng)民工進(jìn)城落戶的大致情況

人力資源和社會保障部2012年6月4日發(fā)布了中國2011年人力社保事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。該公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2011年我國農(nóng)民工總量為2.5億人，其中外出農(nóng)民工1.6億人。而據(jù)非官方的某網(wǎng)站的數(shù)據(jù)信息顯示，到目前為止，全國落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工卻只有不到6000萬人。當(dāng)然，該網(wǎng)站只是利用抽樣調(diào)查法與概率統(tǒng)計(jì)法做的一個(gè)大致計(jì)算。這說明農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的人數(shù)太少，而政府要做的事情太多（農(nóng)民工自愿放棄轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口的除外）。

（三）農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的原因

筆者運(yùn)用馬克思主義因果聯(lián)系、現(xiàn)象與本質(zhì)的理論，分析農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的原因（這里主要談農(nóng)民工自愿落戶的情況）。第一，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度加劇了農(nóng)民的普遍貧困程度。由于我國農(nóng)村人口基數(shù)大，土地總量又不多，而家庭土地承包制度又是以土地的平均分配為特征，這就使每個(gè)農(nóng)村勞動力所擁有的耕地面積十分狹小，因此，形成了分散、細(xì)小而又平均的經(jīng)營方式。如果沒有別的收入來源，這樣的農(nóng)業(yè)收入將是相當(dāng)?shù)偷?。而城里的機(jī)會比較多，待遇較好，為了使自己及家人過上較好的生活，他們寧愿進(jìn)城辛苦打工，提高收入。第二，政府征地、城市擴(kuò)建致使部分農(nóng)民工喪失了他們賴以生存的土地（這里主要指宅基地與自耕地），只能進(jìn)城務(wù)工，謀求生活，最后在可能的情況下落戶城鎮(zhèn)。這里需要指出的是，部分地方政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償金與被征土地的實(shí)際價(jià)值相差懸殊，這造成了獲得少量補(bǔ)償金的部分農(nóng)民，依然不能擺脫貧窮，依然或?qū)⒁M(jìn)城務(wù)工。第三，為了工作的需要。一件人之常情的事就是：當(dāng)一個(gè)人在一個(gè)地方的工作穩(wěn)定下來后，他往往會選擇長期居住在這個(gè)地方。第四，最重要的就是戶籍制度所附加的種種福利是他們愿意轉(zhuǎn)戶的最主要原因。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度所帶來的城市教育、醫(yī)療、社會公共服務(wù)等一系列社會福利都大大優(yōu)于農(nóng)村的同種福利，這使得他們千辛萬苦地尋求留在城里的機(jī)會，希望能最終落戶城鎮(zhèn)。

二、農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)存在的問題

（一）相關(guān)制度機(jī)制的不合理

第一，明確指向現(xiàn)行的戶籍制度缺點(diǎn)，尤其是禁止自由遷徙和“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分這兩條（我們暫且不論戶籍制度的附加值）。這二條根本不合理，將農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后的落戶權(quán)拒之門外。第二，在農(nóng)村實(shí)行了30多年的農(nóng)村土地制度在管理、征用及流轉(zhuǎn)機(jī)制方面存在弊端。家庭承包制的平均分法是否還適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會的發(fā)展？雖然全國在去年年底基本完成了農(nóng)村各類土地確權(quán)的登記工作，明確了農(nóng)村土地的歸屬與去向，解決了多年未決的確權(quán)問題，但其征用與流轉(zhuǎn)機(jī)制的欠缺依然存在，問題的解決，更需要時(shí)間。第三，發(fā)現(xiàn)了財(cái)政金融體制的漏洞。對于農(nóng)村而言，財(cái)政體制的缺陷在于農(nóng)村的財(cái)政支出較少，與城鎮(zhèn)的支出比較，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的差異；金融體制的缺陷在于缺少多渠道、多方式、多種類的資金供給條件。第四，政府的行政管理體制還不夠完善。關(guān)于大規(guī)模的農(nóng)民工進(jìn)城落戶，政府在管理體制機(jī)制上是否科學(xué)、合理、高效、透明呢？這一點(diǎn)值得思考。

（二）相關(guān)法律的缺憾

首先，我國沒有戶籍法這一關(guān)于戶籍規(guī)劃與規(guī)范的法律，只有法律效力較低的戶籍制度。其次，一部關(guān)系到農(nóng)民生存質(zhì)量的最重要的法律——《中華人民共和國土地管理法》到現(xiàn)在還沒有關(guān)于土地確權(quán)的完整的表述，新通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中也未涉及此內(nèi)容。還缺少農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場是客觀存在趨勢的預(yù)判。再次，在《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國民法通則》中，同樣沒有明確農(nóng)村土地的權(quán)限歸屬。

（三）各主體間的不完全和諧

首先，體現(xiàn)在農(nóng)民工與市民之間的關(guān)系上。由于文化差異和生活習(xí)慣，導(dǎo)致農(nóng)民工和市民在某些時(shí)候、某些情況下處事態(tài)度和解決方法不同，產(chǎn)生了部分農(nóng)民工與市民之間的矛盾，這類情況到現(xiàn)在都還存在。其次，體現(xiàn)在農(nóng)民工與用人單位之間的關(guān)系上。農(nóng)民工與用人單位之間的矛盾體現(xiàn)在：一方面，某些農(nóng)民工在干活的時(shí)候，“偷工減料”或“順手牽羊”地拿走材料，引發(fā)其與用人單位的矛盾；另一方面，個(gè)別用人單位拖欠農(nóng)民工工資，引發(fā)其與雇傭農(nóng)民工的矛盾。再次，體現(xiàn)在農(nóng)民工與政府之間的關(guān)系上。農(nóng)民工處于社會底層，其話語權(quán)甚少，需要政府幫助與扶持。而政府如果在各種政策制度、法律法規(guī)的制定及落實(shí)上做得不好，也會有引發(fā)二者之間矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）農(nóng)民工這一主體自身的問題

第一，農(nóng)民工自身的素質(zhì)與市場需求不相協(xié)調(diào)。絕大部分農(nóng)民工的就業(yè)空間狹小，基本上集中在體力運(yùn)輸、建筑搬運(yùn)、基礎(chǔ)加工等勞動密集型、重體力型、低報(bào)酬型行業(yè)。第二，農(nóng)民工工作的地域分布較廣、工作周期不確定，而大部分都是已婚青年，其中個(gè)別人的生育觀落后，不僅多生，更有甚者還是“超生游擊隊(duì)”，這給流出地的計(jì)劃生育管理帶來了極大挑戰(zhàn)，國家的人口與資源配置壓力無形中增加。第三，部分農(nóng)民工存在著留守子女、留守老人的問題。這些農(nóng)民工的留守子女或老人，得不到父母或兒女的關(guān)愛，從而影響到他們的身心健康。

三、采取相關(guān)措施，加快農(nóng)民工進(jìn)城落戶進(jìn)度

（一）從制度機(jī)制上下大力氣，解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶難的問題

1、加大戶籍制度全方位改革力度，科學(xué)合理地設(shè)置戶籍準(zhǔn)入條件。這表現(xiàn)在：第一，廢除或修改戶籍制度中不合理的強(qiáng)制性方面的條件（如禁止自由遷徙與“農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分方式）。政府應(yīng)著眼于發(fā)展的可持續(xù)性，恢復(fù)人類的自由遷徙權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。第二，目前可以發(fā)放暫住人口居住證的方式，繼續(xù)作為過渡，但最終還是要以建立起智能身份證識別信息“一卡通”為目的，并創(chuàng)建與之相適應(yīng)的可以連接所有政府部門的信息平臺。不可否認(rèn)的是，暫住人口居住證在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期是適宜的，但由于暫住證制度會讓一部分農(nóng)民工覺得不合理，會讓他們產(chǎn)生心理負(fù)擔(dān)（如會讓市民覺得是農(nóng)民工才會去辦這類證）。因此，必須建立起智能身份證識別信息“一卡通”，并創(chuàng)建與之相適應(yīng)的可以連接所有政府部門的信息平臺是十分必要的，有了這個(gè)“一卡通”與多部門的信息平臺，政府可以很輕松地實(shí)現(xiàn)對人口的登記、查詢、管理，而這也有利于老百姓尋查政府信息。第三，在現(xiàn)行分層分級有條件的落戶前提下，創(chuàng)新準(zhǔn)入條件，讓那些具有特殊條件或者超前達(dá)標(biāo)的農(nóng)民工完成落戶需求。現(xiàn)行的落戶政策嚴(yán)格區(qū)分了縣級城市、中小城市以及大城市，并在居住年限、穩(wěn)定就業(yè)收入等方面作出規(guī)定，讓其成為農(nóng)民工落戶的硬性條件。筆者認(rèn)為，這些硬性條件不應(yīng)該對于每個(gè)城市、每個(gè)政府、每個(gè)農(nóng)民工而言都是一樣的，在某些條件下，應(yīng)該可以靈活變通（如對于城市發(fā)展有特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)民工，包括救人英雄、城市建設(shè)成績突出者等個(gè)體或群體；或是擁有高學(xué)歷、高技術(shù)的農(nóng)村人員在轉(zhuǎn)為居民時(shí)，可以采取諸如積分制的方式，彈性放寬準(zhǔn)入條件和縮短年限）。第四，適當(dāng)修改戶籍制度中有關(guān)社會功能的附加屬性。我國的戶籍制度所承擔(dān)的功能之多，在世界上都是罕見的。它不僅承擔(dān)了登記人口、管理公民身份、提供民事關(guān)系等基本功能，還承擔(dān)著分配社會資源和公眾利益的附加功能（包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會救濟(jì)及社會保障等）。而它的附加功能又被無限放大，使得其基本功能常常無人問津。面對如今大量農(nóng)民工進(jìn)城落戶的問題，應(yīng)該陸陸續(xù)續(xù)地減少這些依附在戶籍制度上的社會功能和福利，不要完全以戶籍制度來綁定這些利益分配，這樣有利于農(nóng)民工安定有序地進(jìn)城落戶。因此，可以先從就業(yè)、醫(yī)療、社會保障及救濟(jì)等這些關(guān)系到人的生存權(quán)利且又實(shí)施難度不算太大的方面入手，開展改革工作，讓他們享有和市民一樣的同等待遇。至于教育、住房等關(guān)系到更大利益分配的方面，還是有條件地穩(wěn)步推進(jìn)，直至最后消除差別。當(dāng)然，它們的消除就是要不斷城鎮(zhèn)化，使得各利益及資源的分配更合理。第五，在相關(guān)部門驗(yàn)收后，符合條件者應(yīng)立即登記為市民。目前農(nóng)民工入戶，還保留了審批制度，導(dǎo)致不少合乎標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工不能登記為市民。其實(shí)這個(gè)審批制度更應(yīng)該改為檢查驗(yàn)收制度，就是符合入戶者，只需打個(gè)電話，或在網(wǎng)絡(luò)上預(yù)約相關(guān)職能部門，相關(guān)職能部門到現(xiàn)場驗(yàn)收其條件是否符合入戶，給符合入戶者直接發(fā)放戶口薄，省去了繁瑣的審批手續(xù)。

2、完善農(nóng)村土地征用制度與流轉(zhuǎn)制度，建立農(nóng)村土地處置機(jī)制。這表現(xiàn)在：第一，征用土地，應(yīng)該讓農(nóng)民參與，并且要全程公開、透明，改變單一的貨幣征用補(bǔ)償形式，可以把住房補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、教育培訓(xùn)補(bǔ)償?shù)茸鳛榭晒┺r(nóng)民選擇的補(bǔ)償方式，最終以讓農(nóng)民獲得“完整補(bǔ)償”為原則。第二，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場中介與金融動力的建立，對農(nóng)戶自發(fā)的流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行規(guī)范，提高土地的利用率，減少資源浪費(fèi)。第三，對于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的土地處置一定要合理制定政策，分情況分階段執(zhí)行（如愿意放棄耕地與宅基地、不愿意放棄、整體家庭放棄、部分家庭放棄），不得任意強(qiáng)收落戶農(nóng)民工的宅基地。

3、健全財(cái)政金融體制。加大農(nóng)村財(cái)政支出與分配力度，避免出現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的巨大差異；加強(qiáng)金融體制對于農(nóng)村的建設(shè)性作用，要在放貸的數(shù)量、種類上為農(nóng)民工創(chuàng)收提供便利。

（二）建立健全相關(guān)法律，幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)落戶意愿

1、盡早創(chuàng)立《中華人民共和國戶籍法》，以此法來約束現(xiàn)行的戶籍制度，讓它徹底結(jié)束自己的歷史使命，用最直接的法律手段來保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。

2、廢除《憲法》中有關(guān)禁止公民自由遷徙這一條，讓國家的最高法律率先踐行，帶動相關(guān)政策、制度的全面落實(shí)。

3、明確《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國民法通則》中有關(guān)土地確權(quán)的內(nèi)容，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地。

（三）正確處理與協(xié)調(diào)各主體間的關(guān)系

從構(gòu)建和諧社會的大局出發(fā)，遇到較難解決的問題時(shí)，各方（農(nóng)民工與市民、農(nóng)民工與用人單位，農(nóng)民工與政府）應(yīng)通過相關(guān)法律手段來維護(hù)自身的權(quán)益。處在社會底層的農(nóng)民工的合法權(quán)益不容有損。

（四）強(qiáng)化政府綜合處理事務(wù)的能力

1、政府要加大對農(nóng)轉(zhuǎn)工的宣傳力度，不僅主要針對農(nóng)民工，更應(yīng)面向全社會。農(nóng)民工進(jìn)城落戶不僅能為其自身增加收入，同時(shí)也為城市創(chuàng)造了價(jià)值與財(cái)富，為城市的改革發(fā)展提供了基礎(chǔ)性動力。無論是哪個(gè)產(chǎn)業(yè)、哪個(gè)行業(yè)，農(nóng)民工基本上都承擔(dān)著體力勞動的重任（如基層建筑業(yè)、生產(chǎn)制造業(yè)等），農(nóng)民工進(jìn)城落戶，將提高他們所處城市的經(jīng)濟(jì)總量和人均產(chǎn)值，撐起了整個(gè)城市的基本生活服務(wù)。

2、政府要加強(qiáng)對農(nóng)轉(zhuǎn)工的培訓(xùn)，不斷提升農(nóng)民工素質(zhì)，融入城市生活。這表現(xiàn)在：第一，開展轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的分類培訓(xùn)教育，以學(xué)歷和技能培訓(xùn)兩大類為重點(diǎn)。第二，應(yīng)組織農(nóng)村勞動力參加轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高其轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，使他們能較快適應(yīng)崗位需求與城市生活。第三，提升教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)能力，建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工教育培訓(xùn)管理體系，適當(dāng)補(bǔ)貼他們首次參與職業(yè)技能鑒定的費(fèi)用。

3、政府要加快建設(shè)農(nóng)轉(zhuǎn)工小區(qū)，并要求部分領(lǐng)導(dǎo)一起入住，這樣才能時(shí)刻了解他們的需求。

4、穩(wěn)妥推進(jìn)新城鎮(zhèn)的建立，接納更多適合轉(zhuǎn)戶條件的農(nóng)民工。事實(shí)上，農(nóng)轉(zhuǎn)工不僅需要在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上進(jìn)行，還需要更多的新建城鎮(zhèn)作為依托，才能更快地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化。

5、建立政府問責(zé)制度。政府制定農(nóng)民工進(jìn)城落戶政策，讓落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工能夠享有與城市居民同等的福利待遇（如就業(yè)、醫(yī)療、子女的教育等），獲得公平對待。其實(shí)施與落實(shí)的力度將是整個(gè)政策成敗與否的關(guān)鍵。應(yīng)建立政府問責(zé)制度，以監(jiān)督政府部門工作人員政策執(zhí)行情況。

四、結(jié)束語

農(nóng)民工進(jìn)城落戶是一個(gè)復(fù)雜而敏感的問題，解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶問題，需要綜合考慮法律、政策、制度機(jī)制等因素。借著黨的十八大勝利召開的東風(fēng)，我們有理由相信，農(nóng)民工進(jìn)城落戶的問題將會得以全面、妥善、完美解決。

[1]沈立人.中國農(nóng)民工[M].浙江大學(xué)出版社,2011.

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[3]楊俊.農(nóng)民工變市民的重慶實(shí)踐[M].重慶大學(xué)出版社,2011.