國(guó)外非政府組織主要功能剖析及其對(duì)我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的啟示

李勁夫 朱 平

（1.湖南省民政廳，湖南 長(zhǎng)沙 410008；2.中共岳陽(yáng)市委統(tǒng)戰(zhàn)部干部科，湖南 岳陽(yáng) 414000）

按照維基百科的定義，非政府組織（Non-Governmental Organization，縮寫NGO）是一個(gè)不屬于政府、不由國(guó)家建立的組織，通常獨(dú)立于政府。關(guān)于非政府組織的概念，在不同國(guó)家、不同語(yǔ)境下、從不同的角度會(huì)有不同的理解，在具體稱謂上至少有“非營(yíng)利組織”、“志愿組織”、“第三部門”、“社會(huì)組織”等 20多個(gè)。這在一定程度上反映出非政府組織構(gòu)成的復(fù)雜性、邊界的模糊性和功能的多元性。本文不想對(duì)非政府組織的定義作過(guò)多探討，而將關(guān)注點(diǎn)放在非政府組織的功能上。文中非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織、社會(huì)組織內(nèi)涵也大致相同，只是引用不同國(guó)家的稱謂，便于作總體的分析。

一、國(guó)外非政府組織具備多方面功能

國(guó)外非政府組織不但數(shù)量多，而且功能比較完備，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位舉足輕重?？偟膩?lái)看，國(guó)外非政府組織的主要功能體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）在服務(wù)和改善民生方面

1、解決社會(huì)就業(yè)。提供就業(yè)服務(wù)、緩解就業(yè)壓力，是西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織的傳統(tǒng)功能。一方面，非政府組織通過(guò)就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)扶持等，在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮著政府和企業(yè)不可替代的作用。在美國(guó)，創(chuàng)建于1956年的全美高校和雇主協(xié)會(huì)有1800多家高校和1900多家用人單位成為其會(huì)員，每年為100多萬(wàn)大學(xué)生和畢業(yè)生提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。英國(guó)的王子基金在2000-2007年間共幫助了3萬(wàn)名青年創(chuàng)業(yè)，主要方式是提供借券式的創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)金，數(shù)額一般在1500-3000英鎊不等[易開(kāi)剛,傅昌鑾,李佳,陳萬(wàn)翔,楊勇,安力.社會(huì)組織的角色定位與功能創(chuàng)新研究——基于服務(wù)大學(xué)生就業(yè)與創(chuàng)業(yè)視角[A].國(guó)家民間組織管理局.2009年中國(guó)社會(huì)組織理論研究文集[C].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009.312-313.]。另一方面，由于非政府組織的社會(huì)功能比較健全，本身能夠吸納大批公共服務(wù)人才和熱心公益人士，從而成為就業(yè)洼地。20世紀(jì)90年代中期，德國(guó)非政府組織便擁有144萬(wàn)全職員工和250萬(wàn)志愿者，相當(dāng)于德國(guó)服務(wù)就業(yè)的20%、公共部門就業(yè)的57%。據(jù)英國(guó)統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2004年英國(guó)非政府組織的領(lǐng)薪職員有60.8萬(wàn)人，若以“全職相等值”（FTE）計(jì)算，相當(dāng)于全職工作人員48.8萬(wàn)人。以色列非政府組織在衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等領(lǐng)域所雇用的勞動(dòng)力占以色列勞動(dòng)力總數(shù)的10%，產(chǎn)值占以色列國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的12%。[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.69-304.]

2、參與社會(huì)救助。加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急中的NGO動(dòng)員與引導(dǎo)是西方大國(guó)應(yīng)急救災(zāi)的普遍做法?！?.11”事件后短短三個(gè)月內(nèi)，美國(guó)社會(huì)共籌得1.5萬(wàn)億美元捐款，其中57%的捐款是由不同NGO籌集的。這些捐款通過(guò)NGO再分發(fā)到各慈善機(jī)構(gòu)，用于協(xié)助紐約市重建和幫助死難者家屬[閆文虎.國(guó)外重大災(zāi)害應(yīng)急中的非政府組織動(dòng)員及啟示[J].非營(yíng)利組織研究,2010,(12).]。卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生后，美國(guó)紅十字會(huì)、救世軍、美國(guó)天主教慈善會(huì)、美國(guó)聯(lián)合會(huì)、國(guó)家災(zāi)難行動(dòng)組織等共募集救助資金42億美元，并幫助災(zāi)民撤離和重返家園[陳冬梅,李峰,馬良錄,康昊昱.社會(huì)組織在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)救援救助中發(fā)揮作用的長(zhǎng)效機(jī)制研究[A].國(guó)家民間組織管理局.2009年中國(guó)社會(huì)組織理論研究文集[C].北京：中國(guó)社會(huì)出版社,2009.495.]。在發(fā)展中國(guó)家甚至不發(fā)達(dá)國(guó)家，非政府組織在巨災(zāi)救助和公共危機(jī)管理中的作用同樣顯而易見(jiàn)。2002年起，南部非洲連續(xù)幾年發(fā)生嚴(yán)重的水旱災(zāi)害，導(dǎo)致這一地區(qū)糧食危機(jī)持續(xù)數(shù)年。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，南非紅十字會(huì)等非政府組織和其他宗教組織積極協(xié)助政府監(jiān)控和執(zhí)行政府緊急食品救濟(jì)項(xiàng)目，先后救助災(zāi)民100多萬(wàn)。[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.322.]

3、關(guān)注弱勢(shì)群體。國(guó)外非政府組織普遍具有很強(qiáng)的民本意識(shí)，主動(dòng)站在民眾的立場(chǎng)，始終把公益性目標(biāo)放在首位，立足于維護(hù)普通民眾的利益，有著改善弱勢(shì)群體社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的熱情和內(nèi)在動(dòng)力。如英國(guó)的“倫敦市民組織”（London Citizen）把工會(huì)、學(xué)校及基層慈善團(tuán)體召集在一起，為達(dá)不到倫敦最低生活標(biāo)準(zhǔn)的清潔工人、保安和餐館服務(wù)員等基層民眾爭(zhēng)取利益，為設(shè)立倫敦人最低生活保障金展開(kāi)游說(shuō)，在該組織的努力下，2004年5月倫敦市長(zhǎng)列文斯通同意設(shè)立“最低生活保障金小組”。東南亞國(guó)家的一些非政府組織在社會(huì)扶貧以及救助老人、兒童、殘疾人和窮人等弱勢(shì)群體方面扮演著重要角色。如在柬埔寨，非政府組織向鄉(xiāng)村醫(yī)生提供工資、設(shè)備和藥品，用于改善底層群眾的醫(yī)療衛(wèi)生條件；大約有30-40個(gè)非政府組織在政府沒(méi)有脫貧替代方案的情況下，向鄉(xiāng)村和城市的小本經(jīng)營(yíng)者提供了小額貸款。[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.68,243.]

（二）在參與社會(huì)管理方面

1、充當(dāng)“第三部門”的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，但在某些領(lǐng)域，單純的市場(chǎng)機(jī)制并不能實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，存在著一定的“市場(chǎng)失靈”；政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等方面進(jìn)行調(diào)控的過(guò)程中也可能出現(xiàn)管理失效，或稱“政府失靈”。比如，對(duì)企業(yè)的公益慈善行為，靠市場(chǎng)機(jī)制和政府管制都起不了多大作用。在西方一些國(guó)家，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)組織的功能，有效地彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府兩個(gè)“失靈”。如20世紀(jì)90年代初期，美國(guó)勞工及人權(quán)組織針對(duì)美國(guó)服裝制造商Levi-Strauss血汗工廠事件，迫使其制定了世界第一份公司生產(chǎn)守則，此后，在各國(guó)非政府組織的壓力下，許多世界知名品牌公司，如沃爾瑪、銳步、迪斯尼等相繼制定了自己的生產(chǎn)守則，進(jìn)而演變?yōu)椤捌髽I(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)”。非政府組織在維護(hù)工人合法權(quán)益方面發(fā)揮了市場(chǎng)和政府不可替代的重要作用[鄧澤宏.國(guó)外非政府組織與企業(yè)社會(huì)責(zé)任監(jiān)管——以美國(guó)、歐盟的NGO為考察對(duì)象[J].求索,2011,(11).]。

2、對(duì)公共管理產(chǎn)生重要影響。政府是社會(huì)管理的重要主體，但社會(huì)管理何其復(fù)雜，任何政府不可能也不必要對(duì)一切社會(huì)事務(wù)進(jìn)行包辦式管控。在西方國(guó)家，“小政府、大社會(huì)”的理念深入人心，作為社會(huì)管理生力軍的非政府組織在緩解政府公共管理壓力方面起到了舉足輕重的作用。比如，在美國(guó)的公共管理模式中，政府主要是制定有利于社區(qū)建設(shè)發(fā)展的政策，制定基本的運(yùn)作法規(guī)，采取財(cái)政支持和投入，并對(duì)非政府組織進(jìn)行管理和考核，而大量具體的服務(wù)內(nèi)容及項(xiàng)目，都由眾多非政府組織去承擔(dān)和組織實(shí)施，這種放手式的宏觀管理模式，使得非政府組織在公共管理中的地位凸顯，參與公共管理的功能也不斷增強(qiáng)。

3、對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督。大多數(shù)非政府組織聯(lián)系基層民眾比較緊密，對(duì)政治走向和民眾呼聲感受較深，在政府政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中敏感度高，是政府施政的有效監(jiān)督者。在德國(guó)，非政府組織及時(shí)收集社會(huì)問(wèn)題，提出處理意見(jiàn)，并迅速反饋給議會(huì)議員及政府有關(guān)部門的官員；政府政策執(zhí)行中一旦出現(xiàn)偏差，非政府組織會(huì)及時(shí)提出批評(píng)，并向政府施加壓力，以期改善。東南亞國(guó)家的一些非政府組織也積極參與對(duì)政府的監(jiān)督，扮演著民主化的維護(hù)者和推動(dòng)者角色。如在越南，非政府組織推動(dòng)政府施政透明化、新聞報(bào)道公開(kāi)化和國(guó)會(huì)選舉改革，取得了較為顯著的成效。有些國(guó)家的非政府組織還建立了監(jiān)督政府的信息網(wǎng)，主要監(jiān)督政府政策實(shí)施的進(jìn)程和透明度，重點(diǎn)關(guān)注政府在社會(huì)服務(wù)、反腐、兒童福利、環(huán)境與商業(yè)等政策領(lǐng)域的問(wèn)題。[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.199.

（三）在影響社會(huì)和諧穩(wěn)定方面

1、化解群體性事件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同利益群體產(chǎn)生不同利益訴求，社會(huì)異質(zhì)性強(qiáng)，容易引發(fā)大量的社會(huì)矛盾。而非政府組織具有多樣性和巨大包容性，在不同領(lǐng)域、不同層面反映利益主體的具體訴求，許多社會(huì)組織與政府之間建立起協(xié)商對(duì)話機(jī)制，為社會(huì)矛盾的解決搭建平臺(tái)，使矛盾各方在整體平衡中實(shí)現(xiàn)妥協(xié)，達(dá)成共識(shí)。總的來(lái)看，有組織的理性行為比非理性的個(gè)人行為對(duì)社會(huì)穩(wěn)定更有促進(jìn)作用。在一些正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家，社會(huì)矛盾相對(duì)較多，而政府為解決矛盾所需的人力、物力和財(cái)力有限，非政府組織的作用顯得更加突出。

2、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。社會(huì)組織因其自發(fā)性、自治性，能夠有效培養(yǎng)參與者的集體意識(shí)，這種集體意識(shí)是整個(gè)社會(huì)意識(shí)的有機(jī)組成，是社會(huì)穩(wěn)定與統(tǒng)一的思想紐帶。加之社會(huì)組織遵循守望相助、同舟共濟(jì)的精神，有利于消融市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人際關(guān)系的損害，提高公眾對(duì)社會(huì)的認(rèn)可度。國(guó)外的一些社會(huì)組織在增強(qiáng)社會(huì)凝聚力中發(fā)揮著重要作用，政府發(fā)揮社會(huì)組織凝心聚力功能同樣不遺余力。如新加坡官方社團(tuán)“新加坡人民協(xié)會(huì)”在新加坡全城設(shè)立了數(shù)十個(gè)社區(qū)活動(dòng)中心和居民委員會(huì)，通過(guò)組織文教、體育、休閑等活動(dòng)，在不同種族間增進(jìn)了解和互動(dòng)，從而增強(qiáng)新加坡的凝聚力。此外，諸如“新加坡印裔發(fā)展協(xié)會(huì)”、“華社自助理事會(huì)”、“新加坡穆斯林社區(qū)發(fā)展理事會(huì)”等種族自治組織，“新加坡社會(huì)服務(wù)全國(guó)理事會(huì)”、“新加坡癱瘓?jiān)鷧f(xié)會(huì)”等社會(huì)福利團(tuán)體，“新加坡專業(yè)人士中心”、“新加坡護(hù)士協(xié)會(huì)”等面向基層的專業(yè)團(tuán)體，通過(guò)各種方式聯(lián)絡(luò)社會(huì)各方面、各行業(yè)、各基層的民眾，成為社會(huì)的“減壓閥”和“穩(wěn)定劑”。

3、傳播社會(huì)價(jià)值觀。西方一些國(guó)家的非政府組織在傳播西方社會(huì)價(jià)值觀方面有意無(wú)意地充當(dāng)了政府的急先鋒，而政府也巧妙地利用非政府組織的非官方、獨(dú)立性等特點(diǎn)為西方價(jià)值觀作“傳聲筒”和“播種機(jī)”。由于方式方法上的隱蔽性及迷惑性，非政府組織常常被稱為政府的“沉默伙伴”。在這方面，美國(guó)的非政府組織堪稱典范。1983年，由美國(guó)民主黨出資建立的美國(guó)國(guó)家民主研究所駐俄羅斯機(jī)構(gòu)公開(kāi)宣稱，其目的是在俄羅斯“傳播美國(guó)在國(guó)家、社會(huì)制度方面的政治理念”。美國(guó)國(guó)際共和研究所駐俄羅斯分支機(jī)構(gòu)的主要活動(dòng)同樣也是“傳播美國(guó)的政治理念和價(jià)值觀”[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.140.]。長(zhǎng)期以來(lái)，非政府組織代替美國(guó)政府以海外援助和救助、傳教、環(huán)境保護(hù)、資助辦學(xué)、技術(shù)培訓(xùn)、醫(yī)療救助、科研合作、講學(xué)等名義在國(guó)外開(kāi)展活動(dòng)，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的非政府組織構(gòu)成遍布世界的巨大網(wǎng)絡(luò)，事實(shí)上為美國(guó)力量的傳輸提供了現(xiàn)成的平臺(tái)，而正是這種力量促成了“顏色革命”，給東歐、中東等一些國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)了巨大災(zāi)難。[苑基榮.美國(guó)的非政府組織：國(guó)內(nèi)的“減壓閥”和外交中的“沉默伙伴”[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)，2009-04-07(9).]

二、國(guó)外非政府組織功能的新變化

近年來(lái)，隨著市民社會(huì)的日漸成熟和信息化時(shí)代的到來(lái)，政府與非政府組織關(guān)系出現(xiàn)微妙變化，國(guó)外非政府組織的功能也在發(fā)生著新的改變。

一是更多參與國(guó)家或地方政府政策的制定與執(zhí)行。國(guó)外一些非政府組織越來(lái)越看重自身在政策發(fā)展中的影響力，試圖通過(guò)更多途徑為政府決策提供建議，影響公共政策的制定和執(zhí)行。如在德國(guó)，代表大約70萬(wàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶利益的德國(guó)農(nóng)民聯(lián)合會(huì)，廣泛參與在制定、執(zhí)行和促進(jìn)農(nóng)林牧副漁方面的經(jīng)濟(jì)、稅收、社會(huì)和教育政策過(guò)程中的活動(dòng)，并對(duì)這些領(lǐng)域內(nèi)的各種問(wèn)題提出建議[陳昶彧.國(guó)外社會(huì)中介組織概況及對(duì)我國(guó)啟示[J].中國(guó)政府采購(gòu),2011,(12).]。近年來(lái)，德國(guó)聯(lián)邦和州議會(huì)在制定法律法規(guī)的過(guò)程中不僅要聽(tīng)取非政府組織的意見(jiàn)，還常常邀請(qǐng)大的非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)入立法咨詢機(jī)構(gòu)成為委員，直接參與立法過(guò)程。在拉美一些發(fā)展中國(guó)家，隨著地方治權(quán)的擴(kuò)大，非政府組織通過(guò)地方政府會(huì)議等平臺(tái)，在地方治理的政策制定與執(zhí)行中顯示出越來(lái)越強(qiáng)的影響力。如巴西的基層參與式預(yù)算中，非政府組織通過(guò)參與公民特別小組，討論和評(píng)估對(duì)公眾有直接影響的預(yù)算項(xiàng)目，形成意見(jiàn)，作為政府委托預(yù)算的定案，交由政府執(zhí)行，并在執(zhí)行過(guò)程中由社會(huì)公眾直接進(jìn)行監(jiān)督。[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.350.]

二是與政府的關(guān)系變得更加緊密。大量的國(guó)際性證據(jù)表明，越來(lái)越多的國(guó)家政府日益認(rèn)識(shí)到非政府組織的重要性，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)以及其他問(wèn)題的解決過(guò)程中更多尋求非政府組織的支持，政府與非政府組織的合作趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，合作方式更加多樣。在英國(guó)，撒切爾執(zhí)政時(shí)期，非營(yíng)利組織并未被政府視作地位平等的合作伙伴，而僅僅作為政府公共服務(wù)供給中的“下級(jí)承包單位”，非營(yíng)利部門和政府之間的關(guān)系一度變得緊張。到1998年11月，英國(guó)中央政府和全英慈善與社區(qū)中心共同簽署了一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的協(xié)議——“政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定”（The Compacton Relations between Government and the Voluntary and Community Sector，簡(jiǎn)稱 Compact），這是世界上第一個(gè)由國(guó)家政府與非營(yíng)利組織簽訂的合作協(xié)議，為西方國(guó)家在政府與非政府組織合作方面提供了示范。最明顯的帶動(dòng)效果是，2001年12月，加拿大總理克雷蒂安簽署了“加拿大政府與志愿部門協(xié)議”（An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector，簡(jiǎn)稱 Accord）；2003年 12月又簽訂了《良好實(shí)踐準(zhǔn)則》。在澳大利亞，約翰·霍華德任總理期間，政府取消了很多對(duì)非營(yíng)利組織的資助，并且以行政命令強(qiáng)制要求一些組織進(jìn)行合并，盡管這些組織并不具備開(kāi)展合理合作的條件，在這種情況下，非營(yíng)利組織更像是政府的分支而不是合作伙伴。到2008年，陸克文上臺(tái)執(zhí)政后，政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系得到顯著改善，合作關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)，2010年3月，陸克文代表聯(lián)邦政府在議會(huì)正式簽署“全國(guó)性協(xié)議——攜手合作”（National Compact——Working Together，簡(jiǎn)稱National Compact）[石國(guó)亮.國(guó)外政府與非營(yíng)利組織合作的新形式——基于英國(guó)、加拿大、澳大利亞三國(guó)實(shí)踐創(chuàng)新的分析與展望[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào),2012,(5).]。三個(gè)國(guó)家的中央政府與非政府組織簽訂協(xié)議，說(shuō)明西方國(guó)家對(duì)非政府組織的重視支持、政府與非政府組織的合作已逐步上升到國(guó)家政策的層面。

三是與大眾傳媒的合作和融合加速。在西方社會(huì)，新聞傳播媒體被認(rèn)為是與立法、行政、司法并立的一種社會(huì)力量，有“第四權(quán)力”之稱。在傳達(dá)“草根”聲音、對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督、傳播價(jià)值觀等方面，非政府組織與大眾媒體的功能有許多相似之處，近年來(lái)兩者的合作和融合速度加快。有的非政府組織注重借助媒體的力量和優(yōu)勢(shì)，提升組織形象和影響力。如美國(guó)眾多非政府組織都設(shè)立了本組織網(wǎng)站，定期或不定期地在網(wǎng)站上發(fā)布有關(guān)信息或出版相關(guān)報(bào)告，從不同途徑來(lái)公布該組織所關(guān)注的問(wèn)題，并以此引起政府的重視。如國(guó)際影響力較大的人權(quán)觀察、大赦國(guó)際、自由之家等非政府組織的美國(guó)分部，每年分別都會(huì)發(fā)布《世界自由》、《人權(quán)觀察世界報(bào)告》以及《大赦國(guó)際年度報(bào)告》，對(duì)世界各國(guó)的人權(quán)狀況予以評(píng)估。有的非政府組織與媒體平臺(tái)開(kāi)展深度合作，成立專門公關(guān)部門，制定相關(guān)的傳播戰(zhàn)略，通過(guò)爭(zhēng)取主流媒體的關(guān)注來(lái)表達(dá)訴求，達(dá)成組織目標(biāo)。有的非政府組織不惜高額投入占領(lǐng)傳媒，不少非政府組織本身就是媒體，旨在倡導(dǎo)新聞自由權(quán)、保護(hù)公民的知情權(quán)、推動(dòng)基層數(shù)字化、減少信息鴻溝等。如在哈薩克斯坦，以非政府組織、政黨或宗教組織的名義注冊(cè)的大眾傳媒占總數(shù)的25%。[中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組.外國(guó)非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2009.44,178,351.]

四是對(duì)外合作與交流日益增多。一方面，為著廣義的社會(huì)公益，在符合組織目標(biāo)的前提下開(kāi)展對(duì)外合作與交流，比較突出的是在重大公共危機(jī)發(fā)生后實(shí)行友情援助。如2004年12月印度洋海嘯后，124個(gè)國(guó)外NGO緊急參與到災(zāi)害救助中來(lái)，先后為印度尼西亞籌措資金達(dá)100多億美元[閆文虎.國(guó)外重大災(zāi)害應(yīng)急中的非政府組織動(dòng)員及啟示 [J].非營(yíng)利組織研究,2010,(12).]。另一方面，也有一些NGO借助民間交流的便利，做著政府想做而又不能做的事，他們對(duì)外交流的目的更多在于傳播西方價(jià)值觀。一些轉(zhuǎn)型期國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家成為他們的首要目標(biāo)。名為合作交流，實(shí)為滲透顛覆，是新形式的“和平演變”。

五是更多利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升組織功能。進(jìn)入信息時(shí)代，社會(huì)組織的一些功能面臨整合與更新，合理運(yùn)用IT元素成為社會(huì)組織求變的首選。近年來(lái)，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)組織通過(guò)應(yīng)用管理信息系統(tǒng)、郵件、門戶網(wǎng)站、商業(yè)網(wǎng)站、社會(huì)媒體、手機(jī)應(yīng)用程序等實(shí)現(xiàn)了籌款的電子支付、在線支付、短信支付，從而提高了籌款的金額與效率。社會(huì)組織通過(guò)移動(dòng)設(shè)備的信用卡的支付系統(tǒng)來(lái)接納現(xiàn)場(chǎng)捐款，無(wú)需租用信用卡終端設(shè)備，也無(wú)需繁瑣的填表過(guò)程，只需要拿著智能手機(jī)就可以接收捐款和發(fā)送電子收據(jù)。如RT2Give就是一個(gè)為社會(huì)組織解決募款問(wèn)題的商業(yè)網(wǎng)站，它可以用來(lái)在一站式社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)比如Twitter上進(jìn)行安全捐贈(zèng)。Case Foundation曾在世界瘧疾日時(shí)與Malaria Envoy聯(lián)手，通過(guò)RT2Give為救生蚊帳籌款。人們?cè)赥witter上獲取信息，然后到RT2Give的網(wǎng)站上捐款10美元，而Case Foundation將為每10美元的捐贈(zèng)配比2.5萬(wàn)美元[朱曉紅,楊建成等.發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織信息技術(shù)經(jīng)驗(yàn)及其啟示[A].國(guó)家民間組織管理局.2011年中國(guó)社會(huì)組織理論研究文集[C].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011.65.]。信息技術(shù)的運(yùn)用簡(jiǎn)化了手續(xù)，節(jié)省了成本，在時(shí)間和空間上進(jìn)一步拉近了非政府組織與普通民眾的距離，使組織目標(biāo)的達(dá)成變得更加便捷。

三、優(yōu)化提升社會(huì)組織功能是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要途徑

黨的十八大強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”；“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)”；“強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”。黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)中的作用更加重視，社會(huì)組織的發(fā)展面臨難得機(jī)遇。我們要借鑒國(guó)外非政府組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在新形勢(shì)下優(yōu)化提升社會(huì)組織功能，突出發(fā)揮社會(huì)組織在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的地位和作用，讓各級(jí)各類社會(huì)組織在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中各盡其能，有所作為。

1、高度重視加強(qiáng)社會(huì)組織的功能建設(shè)。與一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)組織的功能還不夠健全，作用發(fā)揮還十分有限。比如，在社會(huì)組織吸納就業(yè)方面，根據(jù)國(guó)際比較研究顯示，社會(huì)組織吸納的就業(yè)人口一般占本國(guó)就業(yè)人口的4.4%，而目前我國(guó)還不足1%。如果我國(guó)社會(huì)組織吸納就業(yè)達(dá)到國(guó)際平均水平，將能提供近4000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位 [國(guó)家民間組織管理局.2011年中國(guó)社會(huì)組織理論研究文集[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2012.3.]。這說(shuō)明，在我國(guó)，社會(huì)組織的作用空間還十分廣闊，加強(qiáng)社會(huì)組織的功能建設(shè)，使其在更大范圍、更深層次服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新，這是社會(huì)組織建設(shè)的重要任務(wù)。要進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快完成社會(huì)組織與政府職能部門脫鉤，保證社會(huì)組織的獨(dú)立性和規(guī)范性，推動(dòng)社會(huì)組織在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼權(quán)益保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、老年服務(wù)、貧困救助和就業(yè)支持等工作中主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、有所作為。

2、從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)際需要出發(fā)確定社會(huì)組織的功能目標(biāo)。社會(huì)組織起于閭巷，服務(wù)百姓，民間性、公益性的特點(diǎn)十分突出。社會(huì)組織的功能目標(biāo)選擇應(yīng)以社會(huì)發(fā)展所呈現(xiàn)出的客觀需要為走向，這是社會(huì)組織的職責(zé)所在，也是生命所系。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)管理中存在不少亟待解決的問(wèn)題，社會(huì)組織要發(fā)揮與基層群眾聯(lián)系緊密的優(yōu)勢(shì)，在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間應(yīng)對(duì)問(wèn)題。要使社會(huì)組織的發(fā)展始終與社會(huì)管理問(wèn)題的解決同步進(jìn)行。比如，由于政府的有限性，在提供公共服務(wù)方面，政府不能也不應(yīng)成為公共服務(wù)的壟斷者，要給社會(huì)組織讓渡空間，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)和半市場(chǎng)機(jī)制，使公共服務(wù)的提供者在競(jìng)爭(zhēng)中提高效率[[美]邁克爾·麥金尼斯,毛壽龍譯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì) [M].上海：上海三聯(lián)書店出版社，2000.90.]。又如，由于我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾凸顯，而社會(huì)組織可以在第一時(shí)間傳達(dá)民眾的利益訴求，使政府及時(shí)了解矛盾所在，防止民眾維權(quán)不當(dāng)。當(dāng)前，社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾中的作用已有不少事實(shí)佐證。有學(xué)者考察，湖南省某縣在縣、鄉(xiāng)、村成立農(nóng)民協(xié)會(huì)組織，建立健全對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)政府與農(nóng)民的聯(lián)系溝通，使當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)環(huán)境逐步改善，群體性矛盾大大減少[宋希斌.淺談社會(huì)組織參與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能作用[J].公安研究,2011,(5).]。再如，在災(zāi)害救援和社會(huì)公共危機(jī)的處理中，政府固然是最重要力量，但如果忽視其他參與者的作用，政府將會(huì)變得形單影只。社會(huì)組織可以有效地整合社會(huì)力量，“形成政府、非政府組織、市民共同承擔(dān)責(zé)任的災(zāi)害應(yīng)急管理和救援體系”[閆文虎.國(guó)外重大災(zāi)害應(yīng)急中的非政府組織動(dòng)員及啟示[J].非營(yíng)利組織研究,2010,(12).]。在重大公共事件中顯示存在，這是社會(huì)組織應(yīng)有的功能定位。

3、為社會(huì)組織功能完善和發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。政府與社會(huì)組織剝離，不能作形而上的理解，剝離后的政府和社會(huì)組織并非“老死不相往來(lái)”，而是相互聯(lián)系、相互支持、相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督。政府將一些不能做、不宜做或做不到的事務(wù)以不同方式轉(zhuǎn)交社會(huì)組織，同時(shí)，社會(huì)組織的功能強(qiáng)化也需要政府的支持。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，這種支持至少應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是稅收優(yōu)惠。國(guó)外尤其是一些稅制比較完善的國(guó)家，通過(guò)對(duì)不同類型的社會(huì)組織實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠制度安排（與稅收優(yōu)惠政策的關(guān)聯(lián)度成為社會(huì)組織分類的一條重要原則），激發(fā)社會(huì)組織參與社會(huì)治理和社會(huì)公眾參與社會(huì)組織活動(dòng)的雙重積極性，從而使社會(huì)組織的功能和作用發(fā)揮得到保障，社會(huì)公眾的多元化需求得到更好滿足。如美國(guó)稅法第5款列出的屬于免稅范圍的NGO類別就達(dá)25種，幾乎所有的NGO都被免收國(guó)家和地方的財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅。其二是財(cái)政扶持?！案鶕?jù)約翰·霍普金斯非營(yíng)利比較項(xiàng)目研究，在39個(gè)有可靠數(shù)據(jù)支持的國(guó)家中，非營(yíng)利組織收入中政府資助與慈善捐贈(zèng)的比例是2∶1（分別為36%∶15%）”[王浦劬，[美]萊斯特·薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.203.]。在澳大利亞，陸克文執(zhí)政期間重視對(duì)非營(yíng)利組織的資助：向兒童組織提供1500萬(wàn)澳元貸款建立678個(gè)啟蒙教育中心，提供1100萬(wàn)澳元補(bǔ)助金給社區(qū)服務(wù)站，以保證其在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中能夠繼續(xù)為公民提供必要的社區(qū)服務(wù)，為志愿者基金提供2100萬(wàn)澳元補(bǔ)助金，支持志愿者工作[Kevin Rudd.Australia’s National Compactwith the Third Sector[EB/OL].http://www.egovmonitor.com/node/34778.]。美國(guó)聯(lián)邦政府50%以上的社會(huì)服務(wù)費(fèi)用都投向社會(huì)組織，1995年美國(guó)非政府組織共計(jì)5750億美元的活動(dòng)資金中有37%來(lái)自各級(jí)政府部門。推動(dòng)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展同樣應(yīng)加大財(cái)政支持力度，安排專門項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，增加“種子資本”，擴(kuò)大“杠桿效應(yīng)”[苑基榮.美國(guó)的非政府組織：國(guó)內(nèi)的“減壓閥”和外交中的“沉默伙伴”[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào),2009-04-07(9).]。其三是人員培訓(xùn)。對(duì)社會(huì)組織工作人員進(jìn)行不同領(lǐng)域、不同類型、不同層次的專業(yè)培訓(xùn)是政府支持社會(huì)組織發(fā)展的重要方面。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的政府對(duì)此不遺余力。如在德國(guó)，最大的非政府組織德國(guó)紅十字會(huì)約有30多萬(wàn)志愿者參加，所有成員都得到過(guò)緊急救助的特殊培訓(xùn)；在澳大利亞，僅2001-2005年，政府就提供了1600萬(wàn)澳元的資助，用于支持非政府組織的各種培訓(xùn)[閆文虎.國(guó)外重大災(zāi)害應(yīng)急中的非政府組織動(dòng)員及啟示[J].非營(yíng)利組織研究,2010,(12).]。我國(guó)社會(huì)組織的培育和發(fā)展亟需人才支撐，要把社會(huì)組織人員培訓(xùn)納入政府公共培訓(xùn)體系，重點(diǎn)支持，統(tǒng)籌安排，加快推進(jìn)。

4、全力避免和消解社會(huì)組織的負(fù)面功能。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)組織的一些負(fù)面功能不容小覷，有的非政府組織有著復(fù)雜的政治背景，隱藏著巨大的組織能量，由于其隱蔽性、欺騙性、漸進(jìn)性，如果失去警覺(jué)或處理不慎，可能使執(zhí)政者陷入被動(dòng)，甚至導(dǎo)致政權(quán)更迭。蘇聯(lián)東歐劇變和近年來(lái)中亞一些國(guó)家的“顏色革命”即是前車之鑒。社會(huì)組織的負(fù)面功能尤其應(yīng)引起像我國(guó)這樣正處于轉(zhuǎn)型期國(guó)家的重視。近年來(lái)，國(guó)外非政府組織在華滲透活動(dòng)有加劇之勢(shì)，目前在我國(guó)活動(dòng)的國(guó)外NGO有6000多個(gè) [國(guó)家民間組織管理局.2011年中國(guó)社會(huì)組織理論研究文集[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2012.153.]，他們的政治背景、社會(huì)功能、組織目標(biāo)千差萬(wàn)別，一方面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了一定積極作用，另一方面，對(duì)我國(guó)國(guó)家安全和政治生態(tài)構(gòu)成威脅。實(shí)際上，即使在美國(guó)這樣非政府組織十分活躍的國(guó)家，對(duì)非政府組織的監(jiān)管也是十分嚴(yán)格的。美國(guó)法律規(guī)定，圍繞非營(yíng)利目的開(kāi)展活動(dòng)的組織禁止參與任何利益分配和各類政治活動(dòng)，即任何能夠控制此類組織或能對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的人都不得以任何方式從活動(dòng)中受益；同時(shí)，非營(yíng)利組織成員在其組織活動(dòng)中不得以任何形式參與競(jìng)選和不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的游說(shuō)活動(dòng)[陳季修.中美非營(yíng)利組織比較研究[M].中國(guó)工商管理研究,2009,(7).]。這些規(guī)定對(duì)非政府組織保持非營(yíng)利性和不干預(yù)政治等提出了明確要求。我國(guó)社會(huì)組織總體上仍處于發(fā)展期，對(duì)社會(huì)組織的負(fù)面功能應(yīng)保持高度警惕，避免陷入被動(dòng)。在促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展時(shí)，應(yīng)始終保持正確方向，切實(shí)加強(qiáng)有效管控，做到放手而不放任，為社會(huì)管理和創(chuàng)新聚集更多“正能量”。

5、走中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路。應(yīng)當(dāng)看到，在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)組織的發(fā)展和健全有著深厚的文化根基。民主治理、自由平等、自我實(shí)現(xiàn)、服務(wù)社會(huì)等理念為社會(huì)組織的發(fā)展提供了肥沃的土壤。如美國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度是建立在個(gè)人主義基礎(chǔ)上的，憲法確定了“有限政府”的原則，美國(guó)聯(lián)邦政府一直奉行“小政府、大社會(huì)”的理念，社會(huì)力量非常強(qiáng)大，政府行為受到社會(huì)力量的制約，在美國(guó)遇到社會(huì)問(wèn)題時(shí)首先想到的是通過(guò)非政府組織參與甚至主導(dǎo)來(lái)加以解決。相比之下，中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化有很大不同。受儒家思想影響，兩千多年來(lái)中國(guó)社會(huì)的“等級(jí)”觀念根深蒂固，數(shù)十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制又使人們產(chǎn)生了政府可以包攬一切的思維定勢(shì)，以至在當(dāng)下仍有不少人習(xí)慣于宣揚(yáng)“有困難，找政府”。我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展、社會(huì)組織功能的完善需要充分考慮文化因素和政治傳統(tǒng)。“實(shí)際上，對(duì)于在中國(guó)內(nèi)地這樣特殊的環(huán)境下成長(zhǎng)起來(lái)的NGO來(lái)說(shuō)，它們應(yīng)該將國(guó)外和本土的經(jīng)驗(yàn)有效結(jié)合，以促進(jìn)中國(guó)內(nèi)地NGO的發(fā)展”[康曉光等.NGO與政府合作策略[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.2-3.]。要找準(zhǔn)社會(huì)組織與傳統(tǒng)文化的結(jié)合點(diǎn)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)培育公民社會(huì)意識(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)，在借鑒國(guó)外非政府組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，保持道路自信、理論自信、制度自信，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路。

[1]陳季修.中美非營(yíng)利組織比較研究 [J].中國(guó)工商管理研究，2009，（7）.

[2]閆文虎.國(guó)外重大災(zāi)害應(yīng)急中的非政府組織動(dòng)員及啟示[J].非營(yíng)利組織研究，2010，（12）.

[3]夏國(guó)永.國(guó)外政府與社會(huì)組織合作治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，（6）.

[4]石國(guó)亮.國(guó)外政府與非營(yíng)利組織合作的新形式——基于英國(guó)、加拿大、澳大利亞三國(guó)實(shí)踐創(chuàng)新的分析與展望[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（5）.

[5]陳昶彧.國(guó)外社會(huì)中介組織概況及對(duì)我國(guó)啟示[J].中國(guó)政府采購(gòu)，2011，（12）.

[6]鄧澤宏.國(guó)外非政府組織與企業(yè)社會(huì)責(zé)任監(jiān)管——以美國(guó)、歐盟的 NGO為考察對(duì)象[J].求索，2011，（11）.

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[8]苑基榮.美國(guó)的非政府組織：國(guó)內(nèi)的“減壓閥”和外交中的“沉默伙伴”[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)，2009-04-07.

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