政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐與思考

■ 黃棟 吳燕媛

（常州招投標(biāo)代理中心,常州213001）

政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐與思考

■ 黃棟 吳燕媛

（常州招投標(biāo)代理中心,常州213001）

近年來(lái)，隨著政府采購(gòu)工作的不斷推進(jìn)和發(fā)展，相關(guān)配套的法律法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)也在不斷健全和完善，但由于政府采購(gòu)自身的復(fù)雜性及配套法律法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)的滯后，政府采購(gòu)過(guò)程中信息不透明、效率不高等問(wèn)題依舊存在。如何推進(jìn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化、精細(xì)化管理，已成為國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)面臨的重要課題。

政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化是指為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)最佳采購(gòu)效果而制定的統(tǒng)一、共同、能重復(fù)使用的規(guī)則。在政府采購(gòu)實(shí)踐活動(dòng)中，主要表現(xiàn)為文本標(biāo)準(zhǔn)化、程序標(biāo)準(zhǔn)化、操作標(biāo)準(zhǔn)化和管理標(biāo)準(zhǔn)化。

1 政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義

政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是基于現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展現(xiàn)狀、主要特點(diǎn)和主要任務(wù)而提出的一種發(fā)展思路，推進(jìn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于深化政府采購(gòu)制度改革與推動(dòng)政府采購(gòu)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展具有重要的前瞻意義和實(shí)踐影響。

1.1 政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是政府采購(gòu)制度改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)變的必然要求。近年來(lái)，隨著政府采購(gòu)相關(guān)法律制度框架的初步形成，我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)步入了全面發(fā)展階段，政府采購(gòu)制度改革的重點(diǎn)從有法可依轉(zhuǎn)向有法必依，從是否適用政府采購(gòu)程序轉(zhuǎn)向采購(gòu)程序是否完善、采購(gòu)行為是否規(guī)范、采購(gòu)過(guò)程是否透明、采購(gòu)結(jié)果是否合理等方面。這對(duì)政府采購(gòu)在法制化基礎(chǔ)上推進(jìn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出了新的要求。

1.2 有助于推動(dòng)構(gòu)建全國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)。政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化是政府采購(gòu)領(lǐng)域的“統(tǒng)一度量衡”，消除了區(qū)域限制和流通障礙，減少了各地不同版本政府采購(gòu)的應(yīng)用和實(shí)踐，使區(qū)域間聯(lián)合采購(gòu)成為可能，實(shí)現(xiàn)了資源的最佳配置，并有助于形成全國(guó)統(tǒng)一性政府采購(gòu)大市場(chǎng)。

1.3 有利于推進(jìn)政府采購(gòu)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作順利開(kāi)展。按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，采購(gòu)文件和合同必須采用統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的文件范本，而采購(gòu)和監(jiān)管工作也需要遵照嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髁鞒踢M(jìn)行，從而使政府采購(gòu)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作逐步趨于規(guī)范的同時(shí)，還可以有效解決各地范本不統(tǒng)一、監(jiān)管薄弱等突出問(wèn)題。

2 政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中常見(jiàn)的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，各地區(qū)采購(gòu)機(jī)構(gòu)都在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面作出了努力。然而，由于目前全國(guó)范圍內(nèi)并未建立起統(tǒng)一的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化體系，在實(shí)際操作過(guò)程中，仍會(huì)出現(xiàn)由于沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致以下問(wèn)題的出現(xiàn)：

一是采購(gòu)人操作不規(guī)范，有的指定供應(yīng)商和品牌，不按規(guī)定簽訂合同和履行合同，有的甚至在合同履行過(guò)程中通過(guò)與供應(yīng)商簽訂補(bǔ)充合同等方式隨意變更合同；二是供應(yīng)商投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)參差不齊，制作標(biāo)書(shū)時(shí)往往缺少相關(guān)材料導(dǎo)致廢標(biāo)；三是評(píng)委評(píng)審自由裁量尺度不統(tǒng)一，評(píng)委可以利用自己的權(quán)力打出“人情分”、“關(guān)系分”，容易產(chǎn)生有傾向性、廢標(biāo)、質(zhì)疑、投訴等問(wèn)題；四是成交價(jià)格往往取決于談判委員會(huì)的個(gè)人談判能力和道德水準(zhǔn)，人為干擾因素較大，容易發(fā)生誘導(dǎo)性提示等違規(guī)現(xiàn)象；五是由于供應(yīng)商遞交的投標(biāo)文件沒(méi)有統(tǒng)一的格式，評(píng)委在評(píng)審時(shí)需花較長(zhǎng)時(shí)間熟悉投標(biāo)文件裝訂順序和裝訂內(nèi)容，降低了評(píng)審效率；六是由于標(biāo)書(shū)模板不統(tǒng)一，從業(yè)人員水平有限，工作經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)直接影響政府采購(gòu)文件的制作水平；七是現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)不能從制度設(shè)計(jì)上避免供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)串標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。

3 常州招投標(biāo)代理中心政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐

作為專(zhuān)業(yè)從事政府采購(gòu)的公共服務(wù)平臺(tái)，常州招投標(biāo)代理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中心”）是常州地區(qū)唯一一家擁有政府采購(gòu)甲級(jí)資格的代理機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，中心不斷完善政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理制度，加大標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)力度，提高信息化建設(shè)水平，規(guī)范操作程序，創(chuàng)新服務(wù)措施，以高效規(guī)范、信息完備、評(píng)價(jià)便捷的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，在行業(yè)內(nèi)樹(shù)立起了規(guī)范發(fā)展的標(biāo)桿。

3.1 通過(guò)制度建設(shè)，提升標(biāo)準(zhǔn)化水平。中心以制度建設(shè)、制度創(chuàng)新為切入點(diǎn)，全面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，現(xiàn)已制訂《招標(biāo)代理委托合同簽訂制度》、《政府采購(gòu)方式審批及變更管理辦法》、《招標(biāo)文件編制管理辦法》、《信息發(fā)布管理規(guī)定》、《采購(gòu)文件發(fā)售管理辦法》、《評(píng)審專(zhuān)家抽取管理辦法》、《質(zhì)疑工作管理規(guī)定》、《采購(gòu)合同管理規(guī)定》、《對(duì)供應(yīng)商管理的暫行辦法》、《常州招投標(biāo)代理中心招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)工作管理規(guī)定》等近二十項(xiàng)內(nèi)部制度，使執(zhí)行更加有效，監(jiān)督更加有力。

3.2 通過(guò)基礎(chǔ)性建設(shè)，夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化根基。一是流程標(biāo)準(zhǔn)化。2010年，中心引入ISO9001質(zhì)量管理體系并按照要求建立了一套規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的流程及業(yè)務(wù)操作規(guī)范，有效地做到“事前預(yù)防”和“過(guò)程控制”，促進(jìn)了管理高效化、運(yùn)行流程化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；二是文本標(biāo)準(zhǔn)化。通過(guò)ISO9001標(biāo)準(zhǔn)體系統(tǒng)一了政府采購(gòu)各種采購(gòu)方式下招標(biāo)采購(gòu)文件的范本，實(shí)現(xiàn)了文本模板化，并持續(xù)完善，減少因照搬以往標(biāo)書(shū)版本而出現(xiàn)的失誤，也提高了標(biāo)書(shū)編制人員和審核人員的工作效率；三是操作標(biāo)準(zhǔn)化。政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人嚴(yán)格按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的程序操作，并實(shí)時(shí)進(jìn)行記錄留痕；四是管理標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)現(xiàn)了重大項(xiàng)目（200萬(wàn)元以上）會(huì)商制度，部門(mén)A、B角及五級(jí)審批制度，涉及政府采購(gòu)項(xiàng)目過(guò)程中的審核和審批事項(xiàng)，均通過(guò)內(nèi)部項(xiàng)目管理系統(tǒng)進(jìn)行全程電子化管理。

3.3 通過(guò)信息化建設(shè)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施。中心按照“高標(biāo)準(zhǔn)配備、高科技含量、高效率服務(wù)”的要求，積極致力于開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)區(qū)信息化、智能化、自動(dòng)化系統(tǒng)的建設(shè)，全面推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施，著力搭建規(guī)范的政府采購(gòu)平臺(tái)。中心現(xiàn)已建成與ISO相配套的網(wǎng)絡(luò)招投標(biāo)系統(tǒng)，自主研發(fā)了招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、土地審計(jì)評(píng)估搖號(hào)系統(tǒng)等項(xiàng)目，并將視音頻監(jiān)控系統(tǒng)、現(xiàn)場(chǎng)投影儀、16路的攝像機(jī)和0分貝的拾聲器分設(shè)在開(kāi)標(biāo)室、評(píng)標(biāo)室及監(jiān)督室，對(duì)參與政府采購(gòu)各方的行為進(jìn)行錄像錄音，同時(shí)增配了評(píng)標(biāo)室門(mén)禁控制系統(tǒng)，該系統(tǒng)應(yīng)用于對(duì)需要進(jìn)入評(píng)標(biāo)室的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家和有關(guān)人員的身份驗(yàn)證，使評(píng)標(biāo)區(qū)與外界隔離，確保了政府采購(gòu)全過(guò)程“公開(kāi)、公平、公正”。

4 困難與問(wèn)題

常州招投標(biāo)代理中心在推進(jìn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中取得了一些成效，但仍存在一些尚待解決的困難和問(wèn)題。

4.1 配套性法規(guī)有待健全?，F(xiàn)有的政府采購(gòu)法律法規(guī)還不完善，體系建設(shè)始終滯后于政府采購(gòu)工作實(shí)際。雖然目前我國(guó)已頒布實(shí)施了《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等一系列法律法規(guī)，但在具體業(yè)務(wù)流程、資格審查、信息公開(kāi)等方面還缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，由于《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》法律規(guī)則不完全一致，讓各地代理機(jī)構(gòu)在法律的選擇適用上難以作出判斷。從而使各地區(qū)各機(jī)構(gòu)在推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的過(guò)程中，沒(méi)有統(tǒng)一的依據(jù)和參照，形成了各自為戰(zhàn)的局面，不利于指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的整體推進(jìn)。

4.2 基礎(chǔ)性工作有待加強(qiáng)。中心雖然具備一定的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作基礎(chǔ)，但政府采購(gòu)基礎(chǔ)性工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。一是在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)單位的需求較模糊，不能準(zhǔn)確表達(dá)其需要達(dá)到的采購(gòu)要求；二是制作標(biāo)書(shū)時(shí)，有些條款的設(shè)置容易引起誤解或歧義；三是部分項(xiàng)目的政府采購(gòu)過(guò)程中，參與采購(gòu)的供應(yīng)商數(shù)量不多，有時(shí)難以形成充分競(jìng)爭(zhēng)。

4.3 專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)有待跟進(jìn)。目前，中心主要從江蘇省政府采購(gòu)專(zhuān)家?guī)祀S機(jī)抽取專(zhuān)家參加評(píng)審，但是，由于該專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)的滯后性，庫(kù)內(nèi)的專(zhuān)家已經(jīng)不能滿(mǎn)足政府采購(gòu)評(píng)審工作的需求。一是委托單位所采購(gòu)的項(xiàng)目涉及面很寬很廣，需要復(fù)合型專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家參與評(píng)審，但現(xiàn)在專(zhuān)家?guī)熘性擃?lèi)專(zhuān)家人數(shù)較少；二是庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家有的雖然有職稱(chēng)，但長(zhǎng)時(shí)間不接受再教育再培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)知識(shí)得不到更新，難以適應(yīng)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的發(fā)展。

4.4 專(zhuān)業(yè)化水平有待提高。從業(yè)人員雖然參加了相關(guān)培訓(xùn)，具備了一定的業(yè)務(wù)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，但由于培訓(xùn)活動(dòng)大多偏重理論研討的學(xué)習(xí)，而忽視實(shí)務(wù)操作和具體管理，相關(guān)人員的綜合素質(zhì)和基本技能仍有待加強(qiáng)。且從業(yè)人員的培訓(xùn)僅僅安排在從業(yè)之初，從業(yè)之后的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和交流機(jī)會(huì)較少，從業(yè)人員的后續(xù)教育沒(méi)有做到經(jīng)?；?、制度化。

4.5 網(wǎng)絡(luò)化招標(biāo)有待完善。目前，中心的網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)雖已上線(xiàn)，但在全面推行中也遇到一些問(wèn)題。一是對(duì)于技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的一些項(xiàng)目，利用網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行政府采購(gòu)，還需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行不斷完善；二是參與政府采購(gòu)的委托方、供應(yīng)商暫時(shí)還不能完全熟悉運(yùn)用該系統(tǒng)，培訓(xùn)工作量大。

5 深入推進(jìn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的思考建議

5.1 健全相關(guān)法律法規(guī)。政府采購(gòu)是一項(xiàng)關(guān)系社會(huì)資源使用效率、預(yù)防腐敗、促進(jìn)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)公平和實(shí)現(xiàn)政策功能的大事，而其標(biāo)準(zhǔn)化的推行又需要頂層設(shè)計(jì)，這不光要上層領(lǐng)導(dǎo)的重視，而且還要從國(guó)家層面予以推進(jìn)。因此，建議國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)盡快出臺(tái)政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則等方面的法律法規(guī)，及時(shí)填補(bǔ)目前政府采購(gòu)法律和制度上的空白，使政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)有法可依，有規(guī)可循。

5.2 抓好政府采購(gòu)基礎(chǔ)性工作。一是要進(jìn)一步完善政府采購(gòu)文件編制規(guī)范，使文件模板最大地程度適應(yīng)所有政府采購(gòu)項(xiàng)目，調(diào)整和修訂語(yǔ)義模糊或有歧義的條款，從源頭防止和杜絕利用技術(shù)規(guī)格、指定品牌、不當(dāng)資格等手段，排斥和限制供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的行為發(fā)生；二是全面引入評(píng)審專(zhuān)家審核機(jī)制。目前中心已經(jīng)制定和完善了項(xiàng)目會(huì)商和專(zhuān)家論證制度，今后要進(jìn)一步整合專(zhuān)家力量深入研究采購(gòu)需求和采購(gòu)文件技術(shù)條款等，將專(zhuān)家審核擴(kuò)大到整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程；三是要加快推進(jìn)供應(yīng)商信息庫(kù)、商品信息庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，擴(kuò)大采購(gòu)信息的媒體發(fā)布渠道，最大范圍吸引供應(yīng)商參與招標(biāo)采購(gòu)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；四是完善專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)。建議一方面鼓勵(lì)各行業(yè)協(xié)會(huì)推薦經(jīng)濟(jì)類(lèi)、技術(shù)類(lèi)和法律類(lèi)的資深專(zhuān)家加入評(píng)審專(zhuān)家?guī)?，充?shí)和豐富專(zhuān)家隊(duì)伍。另一方面政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)定期組織專(zhuān)家?guī)斐蓡T培訓(xùn)政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，促進(jìn)專(zhuān)家及時(shí)“充電”。

5.3 減少評(píng)審中人為因素的干擾。一是控制評(píng)委自由裁量權(quán)，采取必要的紀(jì)律措施，對(duì)評(píng)委的自由裁量權(quán)進(jìn)行全方位的控制。一方面收交所有通訊工具，要求評(píng)委評(píng)標(biāo)期間不得隨意外出，切斷與外界的一切不必要聯(lián)系。另一方面評(píng)分細(xì)則要在一定程度上進(jìn)行客觀(guān)化處理，即使主觀(guān)成分較大的項(xiàng)目，也要盡量把主觀(guān)分化整為零，從源頭上減少評(píng)委操作空間。涉及到10分、20分以上的評(píng)委自由裁量權(quán)項(xiàng)目，可以細(xì)分為多個(gè)子項(xiàng)目，減少評(píng)委的隨意行為；二是實(shí)行評(píng)委后評(píng)價(jià)體系，主持人要詳細(xì)記錄評(píng)委的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，并在評(píng)標(biāo)結(jié)束以后對(duì)每個(gè)評(píng)委的工作進(jìn)行綜合評(píng)定，匯成資料檔案，重點(diǎn)要對(duì)評(píng)委的自由裁量權(quán)進(jìn)行綜合評(píng)估。

5.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)。一是將從業(yè)人員的職業(yè)教育、法制教育和技能培訓(xùn)等培訓(xùn)納入制度化軌道，研究制定培訓(xùn)計(jì)劃、明確培訓(xùn)目標(biāo)，探索建立培訓(xùn)學(xué)時(shí)和學(xué)分制度，建立長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)和系統(tǒng)的教育培訓(xùn)體系，以適應(yīng)政府采購(gòu)工作的發(fā)展需要；二是加快建立與培訓(xùn)、考試相適應(yīng)的職業(yè)資格管理制度，對(duì)政府采購(gòu)從業(yè)人員實(shí)行資格認(rèn)證和后續(xù)教育管理；三是要對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的宣貫，使從業(yè)人員都能掌握標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面的相關(guān)知識(shí)。

5.5 全面推廣網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)方式。一是不斷擴(kuò)大實(shí)施網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)項(xiàng)目種類(lèi)和項(xiàng)目數(shù)量，逐步實(shí)現(xiàn)全部政府采購(gòu)業(yè)務(wù)電子化操作；二是進(jìn)一步完善評(píng)審專(zhuān)家管理系統(tǒng)，在評(píng)審專(zhuān)家抽取短信通知的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家資源共享和遠(yuǎn)程抽取，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)評(píng)標(biāo)直播；三是做好宣傳推廣和操作培訓(xùn)工作，使采購(gòu)經(jīng)辦人員、委托方和供應(yīng)商盡快適應(yīng)電子化政府采購(gòu)?！?/p>