中國跨區(qū)域水環(huán)境保護法律制度困境初探

蔡秀錦

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心，江蘇蘇州215006)

一、問題的提出

環(huán)保部發(fā)布《2012中國環(huán)境狀況公報》，公報顯示:按環(huán)境空氣質(zhì)量新標準評價，在198個城市地下水監(jiān)測中，優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測點比例約為43%，較差—極差水質(zhì)的監(jiān)測點比例約為57%。全國水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西南諸河和西北諸河等10大流域的國控斷面中，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)占的比例最大，約為69%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例最小，約為10%。珠江流域、西南諸河和西北諸河水質(zhì)優(yōu)，長江和浙閩片河流水質(zhì)良好，黃河、松花江、淮河和遼河為輕度污染，海河為中度污染。在監(jiān)測的60個湖泊 (水庫)中，富營養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊 (水庫)占25%。

《2012中國環(huán)境狀況公報》還顯示，全國近岸海域水質(zhì)總體一般，4大海區(qū)中，黃海和南海近岸海域水質(zhì)良好，渤海近岸海域水質(zhì)一般，東海近岸海域水質(zhì)極差。9個重要海灣中，黃河口水質(zhì)優(yōu)，北部灣水質(zhì)良好，膠州灣、遼東灣和閩江口水質(zhì)差，渤海灣、長江口、杭州灣和珠江口水質(zhì)極差。

按照我國《環(huán)境保護法》 (1989年)第2條的規(guī)定，環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議以后，“環(huán)境保護”這一術(shù)語被廣泛采用。一般認為，環(huán)境保護是指利用環(huán)境科學(xué)的理論和方法，協(xié)調(diào)人類與環(huán)境的關(guān)系，解決各種環(huán)境問題，保護和改善環(huán)境的一切人類活動的總稱［1］。通過采取行政、法律、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)等多方面的措施，合理的利用自然資源，防止環(huán)境的污染與破壞，以求保持和發(fā)展生態(tài)平衡，擴大有用自然資源的再生產(chǎn)，保證人類社會的發(fā)展。［2］環(huán)境保護所要解決的問題大致包括兩個方面的內(nèi)容，一是保護和改善環(huán)境質(zhì)量，保護人類身心的健康，防止機體在環(huán)境的影響下變異和退化;二是合理利用自然資源，減少或消除有害物質(zhì)進入環(huán)境，以及保護自然資源 (包括生物資源)的恢復(fù)和擴大再生產(chǎn)，以利于人類生命活動。［3］

對于什么是跨區(qū)域水環(huán)境保護，目前國內(nèi)外尚沒有對于該概念進行理論、立法和實踐方面的界定。根據(jù)文義解釋的方式，筆者對這一概念作如下界定:所謂跨區(qū)域水環(huán)境保護，是指不同行政區(qū)域的國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位、個人通過采取行政、法律、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)等多方面的措施，協(xié)調(diào)人類與水環(huán)境的關(guān)系，解決各種水環(huán)境問題，保護和改善本地區(qū)和相鄰地區(qū)水環(huán)境的一切行為的總稱。

跨區(qū)域水環(huán)境保護問題涉及的環(huán)境保護問題首先具有跨區(qū)域性，即在不同的行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的有關(guān)水環(huán)境保護行為。我國典型的跨區(qū)域水環(huán)境保護問題是跨省級區(qū)域的環(huán)境保護問題。當(dāng)然在一個省級行政區(qū)域內(nèi)，不同的市縣級之間仍然也可形成一定的跨區(qū)域水環(huán)境保護問題。［4］在國際社會，國家之間由于經(jīng)濟、社會和資源的緊密合作，也形成了相應(yīng)的跨區(qū)域水環(huán)境保護問題。本文研究的跨區(qū)域水環(huán)境保護問題還是集中在我國內(nèi)部，由于在我國不同的行政區(qū)域內(nèi)行政機關(guān)具有在本行政區(qū)內(nèi)行使法律規(guī)定和上級行政部門授權(quán)的職責(zé)，加之司法機關(guān)行使案件管轄權(quán)的地域性質(zhì)，導(dǎo)致跨區(qū)域水環(huán)境保護問題變得十分復(fù)雜。

二、現(xiàn)行法律制度對跨區(qū)域水環(huán)境保護的限制

(一)環(huán)境保護中央政府和地方政府之間的博弈導(dǎo)致的利益沖突分析

在環(huán)境污染保護中，中央政府和地方政府所堅持的政府理念有所差異。地方政府也是理性的“經(jīng)濟人”［5］，希望通過地方政府的政府決策行為為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展做出貢獻，從而也為政府領(lǐng)導(dǎo)人的在任政績增光添彩，所以地方政府的決策行為難免會和地方企業(yè)的追求最大化的經(jīng)濟利益不謀而合。然而，中央政府卻考慮的是承擔(dān)國家和國際法上的責(zé)任，考慮的是經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的思路，這樣就難免使中央政府和地方政府的理念產(chǎn)生沖突。為了更深入地分析中央政府和地方政府在政府理念上的區(qū)別，先對地方政府謀求地方經(jīng)濟利益的條件進行相應(yīng)的分析。

1.體制條件。在環(huán)境保護中，如果中央政府直接委派相應(yīng)的管理機構(gòu)進行直接管理時，其管理成本是非常高昂的。為此中央政府就通過委派地方政府中的環(huán)境保護機構(gòu)來進行管理，而地方政府中的環(huán)境保護機構(gòu)又是通過地方政府的選拔和任命所組成的機構(gòu)，這樣就形成了地方環(huán)境保護機構(gòu)的接受上級和中央政府環(huán)境保護部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。［6］由于地方環(huán)境保護機構(gòu)的財政經(jīng)費來源于地方政府的保證和供應(yīng)，在面對為地方經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的企業(yè)污染行為進行處罰時，地方環(huán)境保護機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)就存在相應(yīng)的弱化。同時上級和中央政府在對地方官員進行考核和選拔時，更多關(guān)注的還是地方經(jīng)濟發(fā)展指標，這種考察方式更加劇了地方政府為本地經(jīng)濟牟利的動機。

2.法律制度條件。在我國環(huán)境保護法律制度方面，也存在一定的漏洞和缺陷，為地方政府的消極治污提供了可乘之機。如我國《水污染防治法》第74條規(guī)定:違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。同時，我國《行政處罰法》第53條規(guī)定:除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理［7］。如果把兩條規(guī)定結(jié)合起來，可以看出地方政府在對污染企業(yè)實施處罰的激勵作用不大，甚至在有些情況下，可能會和地方污染企業(yè)進行合謀，減少企業(yè)為此而支付的成本，然后從中得到相應(yīng)的利益。

3.成本和收益的比較。地方政府在保護環(huán)境時，要付出一定的成本，這個成本就是經(jīng)濟發(fā)展速度減緩而產(chǎn)生的利益損失，甚至在有些情況下為治理污染而花費更多的治理成本。反之，如果地方政府不去治理污染，則可以從經(jīng)濟發(fā)展中獲得更多的地方財政稅收，增加本地的財政收入，進而提高當(dāng)?shù)氐墓べY水平等收益。當(dāng)然，地方政府在放任不管時可能會有撤職或其它行政處分。通過上面的分析可以看出，地方政府基于體制條件、法律制度條件及成本和收益的比較，有為地方政府政績考慮而不顧中央政府所制定的法律法規(guī)限制所產(chǎn)生的利益沖動。所以中央政府就要進行相應(yīng)的監(jiān)管而遏制地方政府的利益沖動，但中央政府實施監(jiān)管時也會產(chǎn)生監(jiān)管的成本，因此中央政府會考慮是否通過實施監(jiān)管來和地方地方政府的利益沖動進行博弈。

(二)跨區(qū)域水環(huán)境保護法律體系的失范

1.《環(huán)境保護法》立法理念相對滯后

我國1979年制定的《環(huán)境保護法 (試行)》，在部門環(huán)境資源管理上分兩章對“保護自然環(huán)境”和“防治污染和其他公害”分別作了規(guī)定。根據(jù)當(dāng)時的立法背景材料分析，當(dāng)時的考慮是將“試行法”作為環(huán)境保護基本法來制定的，同時制定大氣保護、水質(zhì)保護等單行法，而對自然資源保護法的具體設(shè)想沒有足夠的重視。

1989年對《環(huán)境保護法 (試行)》作了修訂，但由于該法的修訂草案是授權(quán)當(dāng)時的國家環(huán)保局進行起草，且在環(huán)境管理分工上，原國家環(huán)保局的主要職責(zé)是負責(zé)防治工業(yè)環(huán)境污染，所以新修訂的《環(huán)境保護法》是以污染防治為主，作為環(huán)境保護基本法的意義并不明顯。［8］另外我國的環(huán)境基本法的立法理念相對落后，并沒有體現(xiàn)出“可持續(xù)發(fā)展”的理念，而今“可持續(xù)發(fā)展的思想已經(jīng)被包括我國在內(nèi)的許多國家所接受。

1994年我國政府開始實施《中國21世紀議程》，并將“開展對現(xiàn)行法律和政策的全面評價，制定可持續(xù)發(fā)展的法律、政策體系，突出經(jīng)濟、社會和環(huán)境之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。通過法規(guī)約束、政策引導(dǎo)和調(diào)控，推進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”作為“可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和重大行動”的首項行動。1996年7月第8屆全國人大第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，1996年第四次全國環(huán)境保護會議和1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上也都提到了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。然而我國的憲法和1989年修訂的環(huán)境保護基本法都是在1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會前制定的，在立法目的上都沒有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想，在一定程度上阻礙了我國環(huán)境法的發(fā)展。

2.跨區(qū)域水環(huán)境保護法律缺乏系統(tǒng)性和可操作性

我國雖然依照《憲法》和《環(huán)境保護法》制定了六部防治環(huán)境污染的專項法律和眾多的法規(guī)、規(guī)章、標準，但我國涉及跨區(qū)域水環(huán)境保護方面的法律規(guī)范并不多見，一些相關(guān)法律規(guī)范零星分散于不同的環(huán)境保護法律當(dāng)中，同時涉及的條款也很少。再如我國至今尚未出臺完整的針對性的關(guān)于跨區(qū)域水環(huán)境保護政府管制的法律，現(xiàn)有的法律條款對跨區(qū)域污染防治的規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒有程序法使得法律缺乏具體的可操作性。例如，我國《水污染防治法》第54條規(guī)定:當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在收到通知之日起15天內(nèi)，向人民法院起訴。但是《大氣污染防治法》對此就沒有做出規(guī)定。再如《水污染防治法》規(guī)定的漁業(yè)水體的概念與《漁業(yè)法》規(guī)定的漁業(yè)水域的概念不一致，導(dǎo)致執(zhí)法人員在執(zhí)法時不好確定是應(yīng)當(dāng)由漁業(yè)部門來管轄還是由環(huán)保部門來管轄［9］。此外，我國雖然有《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水法》等關(guān)于水資源和水環(huán)境的法律、法規(guī)，但是面對水生態(tài)環(huán)境的惡化，我國并沒有制定針對有關(guān)流域資源和環(huán)境綜合管理及保護的法律、法規(guī)，缺乏流域管理機構(gòu)設(shè)立的組織法、環(huán)境保護投資法等，使得一些已經(jīng)建立的水環(huán)境保護責(zé)任制，在缺乏法律、法規(guī)支持的情況下，很難落實［10］。另外，我國現(xiàn)有的跨區(qū)域污染防治專門立法的級別和層次過低，大多是行政主管部門的法規(guī)規(guī)章或其它規(guī)范性文件，缺乏權(quán)威性，致使地方政府受到的約束力也大打折扣。

但反觀國外，比如在歐盟的流域管理具有重大作用的一部法律是《歐盟水框架指令》，該法律的主要目標是保護和管理水資源。它也是指導(dǎo)萊茵河、多瑙河流域管理和預(yù)警系統(tǒng)運行的基礎(chǔ)性法律之一。該法律指令主要從以下幾個方面進行規(guī)定:第一，保護范圍。水框架指令提到的保護范圍不僅僅針對淡水，還包括地表水、地下水、半咸水和沿海水域?；緦W洲范圍內(nèi)的所有水域類型都包括在內(nèi)。第二，保護內(nèi)容。涉及水量、水質(zhì)、水生態(tài)系統(tǒng)等各方面的保護。第三，提出了以流域為單元保護水的要求。要求制定流域規(guī)劃，流域機構(gòu)必須由能夠勝任的機構(gòu)承擔(dān)。第四，將水域的保護與污染控制措施緊密結(jié)合。這一點與歐盟過去的法規(guī)有所不同［11］。過去歐盟在污染控制方面和危險品管理方面有單獨的法規(guī)，比如要求登記等，但是并沒有直接與水域保護的要求結(jié)合。第五，水框架指令作為歐盟的水法規(guī)，不是等同于任何一個國家的水法規(guī)，對于不同國家，按照水框架指令的原則和時間要求實現(xiàn)該指令的目標是歐盟關(guān)注的內(nèi)容，具體實施方法由成員國自己決定。另外，美國在1961年由總統(tǒng)肯尼迪與特拉華、新澤西、賓夕法尼亞和紐約四州的州長共同簽署了一個具有法律效力的《特拉華河流域管理協(xié)定》。［12］該協(xié)定的簽署，實質(zhì)上突破了對流域?qū)嵭蟹中姓^(qū)域管理的傳統(tǒng)管理體制，構(gòu)成了流域管理體制的法律基礎(chǔ)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒域外對于跨區(qū)域水環(huán)境保護的經(jīng)驗來進一步完善跨區(qū)域水環(huán)境保護法律制度。

3.跨區(qū)域水環(huán)境保護地方性法規(guī)建設(shè)具有差異性

我國《立法法》詳細地規(guī)定了地方立法權(quán)限，為我國的地方環(huán)境立法提供了法律依據(jù)。這些年來，我國環(huán)境立法蓬勃發(fā)展，地方性法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量逐年遞增。但其中也存在著不少問題，主要表現(xiàn)在:第一，與國家立法相同，地方環(huán)境立法也存在著立法中心向污染防治法偏移的現(xiàn)象;第二，重復(fù)國家立法的一些規(guī)定，地方特色不突出。由于環(huán)境問題具有明顯的地域性，因此，國家立法不可能規(guī)定的很詳細，需要地方環(huán)境法律規(guī)范根據(jù)本地的實際情況加以細化，而不是簡單的重復(fù)國家立法;第三，部分地方環(huán)境立法與上位法相抵觸，并且有些措施不具有可操作性，規(guī)定之后也沒有真正得到執(zhí)行［13］。

更為嚴重的是，我國已經(jīng)出現(xiàn)環(huán)境保護法治建設(shè)的區(qū)域性差異。經(jīng)濟先發(fā)展地區(qū)充分利用環(huán)境制度引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，區(qū)域環(huán)境制度的差異導(dǎo)致高耗能、高排放、高污染的“三高”企業(yè)向經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。環(huán)保法治的區(qū)域差異成為環(huán)境保護與資源保護法律矛盾的新的表現(xiàn)。

上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)越來越重視環(huán)境制度建設(shè)，不斷加強對環(huán)境的監(jiān)管，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。以上海市為例，上海積極利用環(huán)境制度引導(dǎo)上海工業(yè)向高科技、低污染、低能耗方向發(fā)展。上海先后出臺了《上海市環(huán)境保護條例》、《上海市環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《上海市排污收費和罰款管理辦法》、《住宅裝飾裝修驗收標準》等各項環(huán)境法律法規(guī)、標準共計29項。另外，上海市出臺政府補貼政策推進郊區(qū)污水收集處理。通過這一系列的環(huán)境保護法律法規(guī)、環(huán)境政策、環(huán)境標準的設(shè)立，改善了上海市的人居環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境、投資環(huán)境，限制了環(huán)境污染。上海市出臺相關(guān)政策規(guī)定，所有工業(yè)區(qū)在下一個續(xù)約期不再對高污染企業(yè)出租土地。這就迫使大量的高污染企業(yè)不得不在一定時期內(nèi)搬離上海。這樣提高了整個上海市工業(yè)的科技水平，也提升了上海市工業(yè)的國際競爭力。與此同時，江蘇、浙江南部一些較大的市、廣東等地加大了對污染企業(yè)的政策監(jiān)管和稅收控制，迫使許多污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，從開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移出去。而對污染少、能耗低的高新科技企業(yè)提供各種政策優(yōu)惠，吸引大量的低污染、低耗能企業(yè)落戶當(dāng)?shù)亍?/p>

從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，先發(fā)地區(qū)敢于采取嚴格的環(huán)境政策，主要有兩個方面的因素:一是經(jīng)過多年的發(fā)展，先發(fā)地區(qū)面臨嚴重的資源短缺和環(huán)境污染問題。認識到環(huán)境問題不僅威脅人們的生活水平，而且引起投資環(huán)境惡化，如果不加以治理，將嚴重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。二是經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)已經(jīng)完成了經(jīng)濟發(fā)展的原始積累，形成了較強的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和新的產(chǎn)業(yè)格局。［14］在新的產(chǎn)業(yè)格局中，高污染、高耗能和高耗水等“三高”企業(yè)的存在，對經(jīng)濟的貢獻正在不斷下降，而這些企業(yè)對整個工業(yè)投資環(huán)境的影響已經(jīng)產(chǎn)生負面效應(yīng)。繼續(xù)支持這些企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)卣睦妗?/p>

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導(dǎo)致不同區(qū)域間政府對環(huán)境問題的認識有所不同。經(jīng)濟后發(fā)地區(qū)，一方面省內(nèi)資源沒有經(jīng)過大量的開發(fā)，環(huán)境問題還不突出，對污染的認識還不深刻，區(qū)域環(huán)境制度較為寬松。另一方面，地方經(jīng)濟亟需發(fā)展，政府為了提高就業(yè)率，促進GDP的增長，而有意無意的忽視資源與環(huán)境問題，回到先污染后治理的老路。這些都為高污染高耗能企業(yè)從經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)向周邊不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移提供了可能。例如，大量“三高”企業(yè)內(nèi)遷至江西、湖南、貴州等地。這些中部靠近南方的省份已經(jīng)成為“三高”企業(yè)的新家園。

“三高”企業(yè)的內(nèi)遷，為不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展埋下禍根，將近一步加劇地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。從表面上看，短時期內(nèi)這些企業(yè)增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，促進了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。但實際上由于當(dāng)?shù)丨h(huán)境制度供給不足，這些企業(yè)帶來的利益完全建立在對當(dāng)?shù)刭Y源的掠奪性開發(fā)基礎(chǔ)之上，嚴重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，甚至威脅當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活安全。例如見諸報端的江西省南昌市新建縣望城鎮(zhèn)璜溪墾殖場—肆虐“癌癥村”，湖南省常寧市松柏鎮(zhèn)—世界鉛都成村民黑色夢魘，污染導(dǎo)致村民背井離鄉(xiāng)等。因為受到污染，村鎮(zhèn)居民生存環(huán)境持續(xù)惡化。事實證明，“三高”企業(yè)最終只能留給當(dāng)?shù)馗珊缘馁Y源、惡劣的生態(tài)環(huán)境、落后的生產(chǎn)方式、失業(yè)的工人。導(dǎo)致當(dāng)?shù)爻掷m(xù)發(fā)展乏力，陷入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的停滯泥潭。而為了治理這些污染，改進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要投入大量的人力、物力來改進當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和投資環(huán)境。與此同時，那些環(huán)境制度較為嚴格的經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，因為高科技企業(yè)的高速發(fā)展，地區(qū)投資環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，人居環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境的不斷改善，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護進入一個良性循環(huán)的持續(xù)發(fā)展階段。這將更進一步加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。

三、結(jié)語

通過上述分析可知，在我國進行跨區(qū)域水環(huán)境保護方面，存在著立法方面的一些困境，究其原因主要是我國正處于社會主義初級發(fā)展階段，各項政治、經(jīng)濟、法律制度改革也處在探索之中。為了改變立法的落后局面和滯后情形，使不斷出現(xiàn)的新問題得以妥善解決，國家可以通過政策的形式，把亟需解決的問題進行妥善處置和安排，這種法律法規(guī)在不能按照立法程序出臺的情形下，為了“救急”而不得不以一種暫時處理問題的做法，在短時間內(nèi)也是可行的。

在我國沒有專門跨區(qū)域污染防治立法的情形下，制定政策可以緩解一時之急，為相關(guān)工作和活動開展提供相應(yīng)的支持?？墒俏覀冎溃叩娜觞c在于“口號式”的成分很大。首先，這種政策性規(guī)范，是不能解決當(dāng)前復(fù)雜的環(huán)境污染防治問題，也不能提供完整的權(quán)利、義務(wù)規(guī)定及法律救濟和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使規(guī)定的內(nèi)容顯得空泛。此外，過多的政策性規(guī)定，會導(dǎo)致操作過程中行政管理部門處理環(huán)境問題的任意性過大，在執(zhí)法人員素質(zhì)不是很高的情況下，很容易滋生腐敗。其次，政策性規(guī)定容易引起理解上的偏差，導(dǎo)致不同地方環(huán)境保護管理的不一致和制定標準的不一致，當(dāng)跨區(qū)域環(huán)境污染問題發(fā)生時，就容易使區(qū)域內(nèi)的責(zé)任不明確，形成區(qū)域之間對各自責(zé)任的推諉。

同時，我們還看到，國家發(fā)布的重點流域跨區(qū)域水環(huán)境保護的政策性文件，在數(shù)量上偏少，在系統(tǒng)性上仍不夠完善，偏重于規(guī)劃的制定，具體的實施制度并不多見，這樣就可能進一步造成規(guī)劃如何能夠真正執(zhí)行并達到預(yù)期的效力。在缺乏系統(tǒng)性的規(guī)定下，政策的操作難免差強人意，無法完整系統(tǒng)地推進。

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