刑事法律援助質(zhì)量保證初論

駱福林

（常州大學(xué)文法學(xué)院，江蘇常州 213164）

刑事法律援助質(zhì)量保證初論

駱福林

（常州大學(xué)文法學(xué)院，江蘇常州 213164）

刑事法律援助在法律援助中應(yīng)居優(yōu)先地位；有質(zhì)量保證的刑事法律援助才為有效；我國目前的刑事法律援助因責(zé)任主體定位不準(zhǔn)、尚無質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、整體刑事辯護(hù)司法環(huán)境不佳、未實(shí)行服務(wù)主體的準(zhǔn)入制度、刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控不力等因素而質(zhì)量不高。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建刑事法律援助質(zhì)量保證體系，制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，實(shí)行服務(wù)主體準(zhǔn)入制度，建立律師名冊(cè)，在人大常委會(huì)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)外部監(jiān)督，在法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，實(shí)行質(zhì)量考核和獎(jiǎng)懲制度。

刑事法律援助；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；律師名冊(cè)；監(jiān)督

一、中國目前刑事法律援助質(zhì)量概況

聯(lián)合國《關(guān)于律師作用的基本原則》第6條強(qiáng)調(diào)“任何沒有律師的人在司法需要的情況下均有權(quán)獲得按犯罪性質(zhì)指派給他一名有經(jīng)驗(yàn)和能力的律師以便得到有效的法律援助，如果他無足夠的力量為此種服務(wù)支付費(fèi)用，可不交費(fèi)?！蔽覈斗稍鷹l例》第6條也規(guī)定“律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督。”上述法律文件強(qiáng)調(diào)了要提供“有效的法律援助”和“符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)”，也就是法律援助包括刑事法律援助應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。刑事法律援助是我國法律援助的重要部分，而且應(yīng)該置于優(yōu)先地位。我國刑事法律援助自1994年實(shí)施以來雖然取得了可喜的成績，但質(zhì)量不高，缺失法律援助服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和完善的質(zhì)量保證體系?！靶淌路稍悄壳拔覈稍械囊粋€(gè)短板，不僅數(shù)量沒有上升，且質(zhì)量堪憂。”［1］“實(shí)踐中，律師辦理法律援助案件多處于粗放型狀態(tài)”［2］，“一些刑事法律援助人員在庭審前缺乏必要準(zhǔn)備，主要表現(xiàn)在閱卷不詳細(xì)、會(huì)見不認(rèn)真、調(diào)查不全面、庭審出工不出力，庭審后缺乏必要的后繼性關(guān)注等。二是刑事辯護(hù)律師的責(zé)任感不強(qiáng)，不注重自己刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)水平的提高?！保?］質(zhì)量就是生命，沒有可靠的質(zhì)量保證，法律援助就流于形式，這不但使受援人的權(quán)益得不到有效保護(hù)，還必將損害法律援助制度本身。

二、影響刑事法律援助質(zhì)量的因素

實(shí)踐中影響刑事法律援助質(zhì)量的因素很多，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）刑事法律援助的責(zé)任主體定位不準(zhǔn)

“法律援助的主體是指法律援助的權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者。應(yīng)該包括權(quán)利主體和義務(wù)主體。權(quán)利主體是有權(quán)獲得法律援助的受援人，義務(wù)主體是法律援助的提供者。義務(wù)主體是代表政府開展提供法律援助的機(jī)構(gòu)和人員，可分為責(zé)任主體和服務(wù)主體。責(zé)任主體是指各級(jí)政府及其設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)；服務(wù)主體是按照法律援助機(jī)構(gòu)的指派提供法律服務(wù)的人員?！保?］《法律援助條例》第3條規(guī)定“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！币来艘?guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，因此，法律援助的責(zé)任主體便是政府。如此定位的弊端表現(xiàn)在檢察院和法院不是法律援助的責(zé)任主體，因?yàn)樗麄儾皇钦?、?dú)立于政府。既然不是責(zé)任主體，他們便無須對(duì)法律援助承擔(dān)責(zé)任。然而，刑事法律援助工作的有效開展和質(zhì)量保證離不開檢察院和法院。

（二）尚無刑事法律援助的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

《法律援助條例》雖然規(guī)定了“為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)”，但標(biāo)準(zhǔn)是什么、構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的要素有哪些、要素的排列順序和權(quán)重怎樣等等，均無明確規(guī)定。既然標(biāo)準(zhǔn)不明，就難言質(zhì)量，質(zhì)量保證更是枉談。所以，實(shí)踐中刑事法律援助往往“走過場”，使得程序合法化而已。

（三）整體刑事辯護(hù)的司法環(huán)境不佳

刑事法律援助的質(zhì)量勿容置疑受制于刑事辯護(hù)的整體司法環(huán)境。由于偵、控、審3機(jī)關(guān)重安全、輕人權(quán)，重有罪推定、輕無罪推定，重配合、輕制約等原因，我國目前的整體刑事司法環(huán)境不佳，突出表現(xiàn)為辯護(hù)權(quán)利的立法保障和實(shí)現(xiàn)狀況不佳。如辯護(hù)人的調(diào)查權(quán)、閱卷權(quán)、會(huì)見權(quán)這些關(guān)鍵權(quán)利和對(duì)控方證據(jù)的有效質(zhì)證不但難以得到保障（近幾年已經(jīng)有了很大改善），而且“較真”的律師往往“有面臨檢控方濫用《刑法》第306條的風(fēng)險(xiǎn)?！保?［7］刑事辯護(hù)執(zhí)業(yè)環(huán)境的欠佳一定程度上成為了妨害刑事法律援助辯護(hù)質(zhì)量的重要因素。

（四）提供刑事法律援助的社會(huì)律師以新律師居多

由于刑事法律援助是免費(fèi)的，法律援助機(jī)構(gòu)僅給予援助者有限的補(bǔ)貼（有時(shí)援助者還要倒貼），有經(jīng)驗(yàn)、有名望的社會(huì)律師事務(wù)繁忙，一般不愿意提供法律援助?！斗稍鷹l例》第21條規(guī)定“法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件；也可以根據(jù)其他社會(huì)組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件?！笨梢?，國家并沒有對(duì)提供刑事法律援助者有過高的要求，所以，實(shí)踐中提供刑事法律援助的社會(huì)律師以新律師居多，有些甚至還是實(shí)習(xí)律師。一是因?yàn)樗麄儼讣?、有精力，二是從事法律援助可以積累辦案經(jīng)驗(yàn)，把刑事法律援助當(dāng)做練兵?！霸谮w作海的案件審理過程中曾有一個(gè)聲音一晃而過：‘事實(shí)不清，證據(jù)不足’，這是一名出庭‘律師’對(duì)趙作海所做的無罪辯護(hù)。之所以在律師上加引號(hào)，原因是當(dāng)年法院為趙作海指定的辯護(hù)律師胡泓強(qiáng)只是一個(gè)律師事務(wù)所的實(shí)習(xí)生，當(dāng)時(shí)并無律師資格證也沒有獨(dú)立辦案經(jīng)驗(yàn)。……，喜歡假設(shè)的人們不禁要問：假如趙作海自己花錢聘請(qǐng)了律師，鏗鏘有力地為他做無罪辯護(hù)，案件的結(jié)局是否會(huì)有天壤之別呢？”［8］

（五）刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控不力

《法律援助條例》第四條的規(guī)定“國務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作。縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作?！钡侨珖鴮?duì)法律援助的監(jiān)督管理缺乏制度性的統(tǒng)一安排，一些地方機(jī)構(gòu)部健全，監(jiān)督管理不到位，許多市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，此項(xiàng)工作主要由其所屬的法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，由此又造成了法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位不清。雖然不少地區(qū)對(duì)刑事法律援助的質(zhì)量監(jiān)控就行了有益的探索，有些也頗有成效，但就全國而言還缺乏有效的質(zhì)量監(jiān)控制度和措施。

三、構(gòu)建刑事法律援助質(zhì)量保證體系

（一）明確刑事法律援助是國家的責(zé)任

上文已述我國《法律援助條例》第三條規(guī)定法律援助是政府的責(zé)任存在弊端，如果立法明確規(guī)定法律援助是國家的責(zé)任，那么，政府、人民檢察院和法院都是刑事法律援助的責(zé)任主體，都要在其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，我國的刑事法律援助的質(zhì)量將大大提高。從國際社會(huì)而言，刑事法律援助發(fā)展經(jīng)歷了慈善事業(yè)階段，個(gè)人權(quán)利階段和國家福利政策階段［5］。中國將法律援助作為政府的責(zé)任實(shí)際上意味著國家為此承擔(dān)責(zé)任。可喜的是修改后的刑事訴訟法已將刑事法律援助提前到了偵查、起訴階段，而不再限于審判階段，從而在法律的層面上明確了偵查、起訴、審判3機(jī)關(guān)的刑事法律援助的責(zé)任。筆者建議 《法律援助條例》應(yīng)作相應(yīng)修改以明確法律援助屬于國家的責(zé)任。

（二）制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)研究制定辦理刑事法律援助案件的最低限度和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定具體的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如規(guī)定會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人的次數(shù)，必須有閱卷筆錄，進(jìn)行必要的調(diào)查，庭前撰寫法庭調(diào)查提綱和辯護(hù)提綱，進(jìn)行有效的質(zhì)證，向法庭提交辯護(hù)詞，有辦案總結(jié)等指標(biāo)。

（三）實(shí)行援助者準(zhǔn)入制度

雖然目前我國的刑事辯護(hù)外部環(huán)境還不盡如人意，但刑事法律援助服務(wù)人的素質(zhì)和水平的是影響質(zhì)量的主要因素，因?yàn)樗麄兪欠稍木唧w實(shí)施者。因此，保證和提高刑事法律援助的質(zhì)量就必須指定富有責(zé)任心、正義感和有經(jīng)驗(yàn)、有能力的法律援助提供者。中國目前提供刑事法律援助以新律師居多，這與聯(lián)合國《關(guān)于律師作用的基本原則》第6條要求的“指派給他一名有經(jīng)驗(yàn)和能力的律師以便得到有效的法律援助”的要求不符。汪建成教授和龔祥德先生均認(rèn)為“法律援助律師一定要搞準(zhǔn)入?！保?］樊崇義教授也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建刑事法律援助律師資格認(rèn)證制度。筆者建議，改革目前的指派方式，根據(jù)律師的專業(yè)特長指派案件，避免指派民事案件專長的律師辦理刑事辯護(hù)案件，杜絕實(shí)習(xí)律師進(jìn)入刑事法律援助領(lǐng)域。對(duì)承辦死刑案件、未成年人案件等事關(guān)受援人重大利益的案件嚴(yán)格資質(zhì)要求。可以建立律師名冊(cè)制度，要求名冊(cè)律師必須具有一定的專業(yè)水平、實(shí)務(wù)技能和執(zhí)業(yè)年限。英國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)督管理制度和評(píng)估方法體系是世界上最復(fù)雜、最完善的法律援助控制體系，我們可以吸取其中適合中國國情的措施。其對(duì)疑難復(fù)雜的刑事案件采取的特別的保證質(zhì)量措施之一就是建立專業(yè)名冊(cè)制度，要求參與辦案的律師必須具有一定的專業(yè)水平和辦案經(jīng)驗(yàn)。通過司法考試是提供刑事法律援助的基本條件之一，通過該考試只是表明具有了合格的專業(yè)知識(shí)，但作為實(shí)踐性極強(qiáng)的刑事法律援助工作還要求具有專業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于從事刑事法律援助的律師而言，要求執(zhí)業(yè)一定年限的律師再通過一個(gè)附加的資格考試，側(cè)重考查專業(yè)技能。法律援助機(jī)構(gòu)選擇通過者建立法律援助律師名冊(cè)，將現(xiàn)在的法律援助機(jī)構(gòu)指定律師事務(wù)所，由律師事務(wù)所再指派援助律師的現(xiàn)狀改變?yōu)榉稍鷻C(jī)構(gòu)直接從名冊(cè)中指定合適的律師提供援助。其一，我國有10大類犯罪，刑辯律師對(duì)此也有側(cè)重，所以律師名冊(cè)中還要記載律師刑事辯護(hù)的專業(yè)特長，法律援助機(jī)構(gòu)可以有針對(duì)性指定有符合案件性質(zhì)需要的有特長的律師；其二，法律援助機(jī)構(gòu)直接指定律師而不是指定律師事務(wù)所再由律師事務(wù)所再指派承辦律師，這樣一步到位，可以防止律師事務(wù)所指派實(shí)習(xí)律師或者無經(jīng)驗(yàn)的律師，而且采取直接指定律師的做法，受指定的律師往往難以推卻。

（四）設(shè)立法律援助監(jiān)督機(jī)構(gòu)

設(shè)立法律援助監(jiān)督機(jī)構(gòu)是保證刑事法律援助質(zhì)量所必要?！叭绾商m設(shè)立有專門的法律援助監(jiān)督員，監(jiān)督員可以根據(jù)法律規(guī)定提請(qǐng)對(duì)某一特定律師行為的調(diào)查，并可以提請(qǐng)紀(jì)律委員會(huì)對(duì)違紀(jì)律師的處罰，如暫時(shí)吊銷或者取消該律師的注冊(cè)。我國香港地區(qū)成立有專門的監(jiān)察外派法律援助個(gè)案委員會(huì)，委員會(huì)負(fù)責(zé)制定及推廣有關(guān)外派法律援助個(gè)案的制度及程序，并且檢討該制度和程序的運(yùn)作是否公平及公正，并通過定期召開會(huì)議等形式監(jiān)察外派法律援助個(gè)案的律師表現(xiàn)。結(jié)合我國大陸情況，筆者建議可以在人大常委會(huì)設(shè)立專門的法律援助監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門監(jiān)督。因?yàn)閷?duì)法律援助工作的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的，保證刑事法律援助的質(zhì)量不僅僅在于對(duì)提供援助的承辦律師的監(jiān)督，包括對(duì)政府是否把法律援助經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，包括對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審查起訴機(jī)關(guān)和法院是否履行刑事法律援助義務(wù)的監(jiān)督，還包括對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。因?yàn)槌修k法律援助的律師是由法律援助機(jī)構(gòu)指定的，所以其提供的法律服務(wù)的質(zhì)量就是指定他的法律援助機(jī)構(gòu)的辦案質(zhì)量，對(duì)外的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)。因此，法律援助機(jī)構(gòu)有必要加強(qiáng)法律援助的內(nèi)部監(jiān)督包括質(zhì)量控制，設(shè)立法律援助質(zhì)量監(jiān)控內(nèi)部機(jī)構(gòu)、機(jī)制，除自己工作人員外還應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員、所在地律師協(xié)會(huì)成員開展監(jiān)控工作。

（五）實(shí)行質(zhì)量考核和獎(jiǎng)懲制度

無論是外部監(jiān)督還是法律援助機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督都離不開質(zhì)量考核和評(píng)估。在司法部具體的刑事法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，我們可以通過以下措施進(jìn)行質(zhì)量考核。第一，檢查了解承辦律師的辦案進(jìn)展情況，如走訪辦案機(jī)關(guān)、旁聽案件審理、審視承辦律師的職業(yè)操守；第二，聽取承辦人員的報(bào)告，包括遇到的困難、出現(xiàn)的新情況、案件的進(jìn)展情況等，并作出相應(yīng)的處理決定；第三，聽取受援人的投訴、舉報(bào)，可通過發(fā)放“案件質(zhì)量監(jiān)督卡”、“意見反饋表”、公布監(jiān)督電話或者電子信箱等收集受援人及其親友對(duì)承辦律師的意見。第三，向公檢法機(jī)關(guān)發(fā)放案件征詢意見卡，聽取他們對(duì)法律援助承辦人的評(píng)價(jià)和意見。“實(shí)踐證明，法律援助的監(jiān)督是提高法律援助質(zhì)量的有效途徑。如重慶云江縣司法局自2001年向受援人發(fā)放《法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督卡》以來，共辦理法律援助案件213件，受援當(dāng)事人滿意率達(dá)95%以上?！保?］我們還可以吸取英國近年來推出的“同行審查”和法律援助機(jī)構(gòu)派人扮演當(dāng)事人暗查律師的辦案服務(wù)質(zhì)量的新辦法。

有獎(jiǎng)有罰，獎(jiǎng)罰分明，建立刑事法律援助質(zhì)量激勵(lì)機(jī)制。對(duì)合格的援助案件承辦律師予以標(biāo)準(zhǔn)的辦案補(bǔ)貼，對(duì)高質(zhì)量的援助案件承辦律師在標(biāo)準(zhǔn)的辦案補(bǔ)貼基礎(chǔ)上給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)辦案質(zhì)量差的承辦律師一方面降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可以不再指定其承辦法律援助案件，如出現(xiàn)違法、違紀(jì)行為的，視情況通報(bào)司法行政機(jī)關(guān)律師管理部門和律師協(xié)會(huì)，建議予以紀(jì)律處分。

法律援助如同其他事物一樣，都要經(jīng)歷從無到有，從弱到強(qiáng)，從摸索到規(guī)范的發(fā)展路徑，我國的法律援助制度實(shí)施近20年，取得了成就，積累了經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了問題，找到了不足。國力漸盛，我國的刑事法律援助已經(jīng)到了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和強(qiáng)盛化的時(shí)期了。在這一時(shí)期，我們完全有必要、有能力保證刑事法律援助的質(zhì)量。

［1］李松，黃潔.刑事法律援助數(shù)量質(zhì)量均低［R／OL］.（2011－05－06）［2013－06－08］.http：／／china.findlaw.cn／bianhu／ xingshidongtai／110506.html.

［2］殷浩哲.論對(duì)被追訴人法律援助的質(zhì)量控制［J］.聊城大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（2）：155.

［3］簡樂偉，張文靜.建立刑事辯護(hù)準(zhǔn)入制度提高刑事辯護(hù)質(zhì)量——“中國刑事辯護(hù)30周年暨刑事辯護(hù)準(zhǔn)入制度”國際研討會(huì)綜述［J］.中國司法，2009（2）：12.

［4］黃益助.法律援助主體問題研究［J］.浙江萬里學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）：55.

［5］劉時(shí)長.論我國刑事法律援助［D］.湘潭：湘潭大學(xué)法學(xué)院，2006.

［6］司法部法律援助中心刑事法律援助部調(diào)研組.關(guān)于刑事法律援助的調(diào)研報(bào)告.中國司法.2004（12）：52.

［7］陳瑞華.刑事辯護(hù)制度的實(shí)證考察［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005：165.

［8］李蘭英.法律援助如何成為實(shí)質(zhì)性的援助［J］.法學(xué)，2010 （6）：50.

［9］蔣建峰.法律援助辦案質(zhì)量控制思考［J］.中國司法，2005 （7）：87.

A Tentative Statement on How to Guarantee the Quality of Criminal Legal Aid

LUO Fu－lin
（School of Law and Humanities，Changzhou University，Changzhou 213164，China）

The criminal legal aid should be given priority in legal aid.We must guarantee the quality of the criminal legal aid if we want to make it effective.At present，the reason why the quality of China＇s criminal legal aid is not so good lies in that China＇s criminal legal aid is short of quality standard.We must set up the quality guarantee system of the criminal legal aid，formulate a quality standard，carry out an access system，establish a supervisory mechanism，carry out a system of quality assessment and reward and punishment.

criminal legal aid；quality standard；lawyer roster；supervise

D925.2

A

2095—042X（2013）05－0027－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.05.006

（責(zé)任編輯：劉志新）

2013－06－18

駱福林（1964—），男，江蘇常州人，碩士，副教授，主要從事刑事法律研究。