城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民集中居住社區(qū)安全治理研究

王 馳，孫曉鳳

（1.江蘇警官學(xué)院現(xiàn)代警務(wù)研究中心，江蘇南京 210012；2.江蘇警官學(xué)院公安科技系，江蘇南京 210012）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民集中居住社區(qū)安全治理研究

王 馳1，孫曉鳳2

（1.江蘇警官學(xué)院現(xiàn)代警務(wù)研究中心，江蘇南京 210012；2.江蘇警官學(xué)院公安科技系，江蘇南京 210012）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民聚居所引發(fā)的矛盾、穩(wěn)定和安問題，給社會(huì)管理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在對(duì)失地農(nóng)民集中安置社區(qū)安全現(xiàn)狀調(diào)查與分析的基礎(chǔ)上，從社區(qū)治安防控轉(zhuǎn)向社區(qū)安全治理轉(zhuǎn)變，借鑒社區(qū)安全建設(shè)最新研究成果，以合作共治為理念，立足社區(qū)、預(yù)防為主、警民合作、提高效能，通過厘清治理結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)社區(qū)參與、堅(jiān)持專群結(jié)合、倡導(dǎo)警務(wù)創(chuàng)新等策略，積極構(gòu)建失地農(nóng)民集中居住社區(qū)安全治理的新機(jī)制。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)民集中居住社區(qū)；公共安全治理

在當(dāng)前我國快速城市化以及全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的背景下，各地都在不同程度地推行農(nóng)民集中居住工程，把之前傳統(tǒng)的、分散的以及零星居住在自然村落的農(nóng)民整體遷移至城鎮(zhèn)周圍的新型社區(qū)居住，具有聚居的特性。作為農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村向城鎮(zhèn)、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變過程中形成的新型社區(qū)，失地農(nóng)民集中居住社區(qū)對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、緩解土地資源緊缺的制約、提高農(nóng)民生活質(zhì)量水平有著重要意義，但大量失地農(nóng)民聚居所引發(fā)的社會(huì)矛盾、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安問題，也給社會(huì)管理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國內(nèi)外社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐也一再證明，安全是現(xiàn)代社會(huì)中人類的共同目標(biāo)，通往城市化的道路上，社區(qū)安全建設(shè)是直接關(guān)系到社區(qū)安寧和諧、可持續(xù)發(fā)展的重大命題。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民集中居住社區(qū)安全問題探討已成為關(guān)系到當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本命題，具有十分重要的探索價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、失地農(nóng)民集中聚居社區(qū)安全問題的產(chǎn)生

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略布局下，工業(yè)化高速發(fā)展的江蘇蘇州、無錫、常州多地富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)進(jìn)行了 “三集中、三置換”試驗(yàn)。這一基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的務(wù)實(shí)舉措，在江蘇漸次豐富完善為全局性做法，成為 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃”的先進(jìn)之舉和 “新農(nóng)村建設(shè)”的典范，農(nóng)民集中安置入城模式在更廣范圍內(nèi)鋪開。實(shí)地調(diào)研進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集中居住提高了分散居住農(nóng)民的生活質(zhì)量，提高了城鎮(zhèn)化水平，但也存在著一些問題。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)居民型社區(qū)相比，失地農(nóng)民集中居住社區(qū)普遍存在下列現(xiàn)象：居住形態(tài)發(fā)生頻繁的流動(dòng)和變化；社區(qū)居民來源多元，可能帶來價(jià)值觀念和文化沖突、生活方式與習(xí)慣的沖突；社區(qū)交往封閉，社區(qū)居民相互之間溝通交流日益減少的趨勢(shì)進(jìn)一步加深；老年人口、失業(yè)人口、殘疾人口以及重大病患人口等特殊人群增加； “有戶無人、有人無戶，人戶分離、異地居住，有人有戶、人戶不符”等加劇發(fā)展。［1］復(fù)雜的社情民情帶來了社區(qū)安全治理的諸多矛盾和難題。

（一）治安形勢(shì)復(fù)雜，治安隱患突出

一是各類案件高發(fā)，侵財(cái)性案件尤為突出，其中又以入室盜竊和盜竊電動(dòng)車案件居多。二是同鄉(xiāng)、同宗或同業(yè)群體拉幫結(jié)派，漸漸形成利益共同體，導(dǎo)致打架斗毆、欺行霸市等事件多發(fā)。三是廉價(jià)的房源使外來務(wù)工人員大量涌入，但房屋租賃業(yè)發(fā)展失范，管理滯后，給一些外來違法犯罪人員提供了庇護(hù)場(chǎng)所。四是私自開設(shè)小發(fā)廊、小飯店、小網(wǎng)吧、小棋牌室、小中介等現(xiàn)象嚴(yán)重，大多無證經(jīng)營，易成為無正當(dāng)職業(yè)人員的游蕩、聚會(huì)之地，甚至有違法犯罪人員以此藏身或伺機(jī)作案。第五，土地被征用產(chǎn)生大量失地失業(yè)居民，農(nóng)村文體娛樂活動(dòng)貧乏，導(dǎo)致賭博之風(fēng)盛行。

（二）失地農(nóng)民社區(qū)社會(huì)適應(yīng)的困境

一是安置群眾習(xí)慣了 “自然村”模式的生活，舊有的生活習(xí)慣和觀念并沒有因?yàn)榫幼…h(huán)境的改變而隨之改變，不良現(xiàn)象和不法行為時(shí)有發(fā)生，小區(qū)內(nèi)環(huán)境呈現(xiàn) “臟、亂、差”。二是 “洗腳上田”的農(nóng)民無一技之長，缺資金，缺就業(yè)門路，更多的人流向外地打工，留守老人、兒童增多，帶來更大的社會(huì)問題。三是早期安置小區(qū)在選址、房屋質(zhì)量、住宅維修、配套設(shè)施建設(shè)等考慮不周全，導(dǎo)致后來問題暴露得不到很好解決，引發(fā)很多不安定事端。四是被征地拆遷居民對(duì)獲得的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)存在異議，易引發(fā)矛盾糾紛，群體性上訪事件不斷出現(xiàn)。五是安置居民來自不同村組，原有的鄉(xiāng)村“熟人”交際圈被打破，鄰里互助、鄰里守望功能被嚴(yán)重削弱，新的鄰里關(guān)系尚處于初建階段，鄰里糾紛不斷增多。

（三）群防群治力量薄弱

一方面大部分侵財(cái)案件的發(fā)生與居民的安全防范意識(shí)薄弱有關(guān)，車輛隨意停放，不上防盜鎖、夜間不保險(xiǎn)，給犯罪分子盜竊 “兩車”留下了可趁之機(jī)；中老年人長期生活在農(nóng)村，極易輕信陌生人，為犯罪分子實(shí)施詐騙留下隱患。另一方面，部分小區(qū)大門為開放式，無門衛(wèi)值守，進(jìn)出無限制；電子防盜門、小區(qū)內(nèi)部的路燈、消防器材、警衛(wèi)器械等物防設(shè)施損壞嚴(yán)重；技防設(shè)備質(zhì)量較差，視頻監(jiān)控?cái)?shù)量少、布點(diǎn)不合理盲區(qū)較多且圖像分辨率較低，周界報(bào)警系統(tǒng)損壞嚴(yán)重。還有，由于小區(qū)建設(shè)普遍存在工期緊、任務(wù)重的問題，造成先期入住居民的配套服務(wù)難以跟上；拆遷安置，空置戶、出租戶及困難戶較多，物業(yè)費(fèi)收取率較低，引入市場(chǎng)化運(yùn)作的物業(yè)公司的難度較大；自行在社區(qū)內(nèi)招聘保安，多數(shù)系街道照顧性人員，年齡相對(duì)偏大，人數(shù)配備嚴(yán)重不足且質(zhì)量較差，缺少專業(yè)規(guī)范培訓(xùn)，管理較為混亂，相關(guān)的監(jiān)管考核多流于形式。

（四）缺乏管理合力，后續(xù)服務(wù)梗阻

新的社區(qū)組織管理服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)同步跟進(jìn)，缺乏統(tǒng)一的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)集中居住社區(qū)的管理職責(zé)和權(quán)限不夠明確，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制尚不健全，難以形成監(jiān)管合力。同時(shí)，后續(xù)服務(wù)梗阻：第一，身份置換難。異地安置的利益分配、民政救助、計(jì)生服務(wù)、文化教育等公共服務(wù)待遇在現(xiàn)居住地?zé)o法享受，大多數(shù)拆遷戶不愿脫離遷出地，納入現(xiàn)有社區(qū)屬地化管理。第二，兩證辦理難。部分安置小區(qū)存在規(guī)劃、房屋未驗(yàn)收以及土地指標(biāo)等歷史遺留問題，導(dǎo)致安置小區(qū)普遍存在房產(chǎn)證和土地證辦理滯后等現(xiàn)象。第三，長久保障難。對(duì)于失地農(nóng)民安置，有的地方政府部門簡(jiǎn)單補(bǔ)償拆遷資金，沒有充分重視其就業(yè)、養(yǎng)老等長遠(yuǎn)保障和安置社區(qū)服務(wù)管理。

（五）治安管控的現(xiàn)實(shí)難題

社區(qū)民警需同時(shí)應(yīng)對(duì)人口管理、信息采集、糾紛調(diào)解、治安管控以及上級(jí)各業(yè)務(wù)條線分配的任務(wù)，易顧此失彼。對(duì)入住時(shí)間及人數(shù)的不確定性導(dǎo)致基礎(chǔ)工作難以深入，很難掌握到第一手資料；外來人員由于其流動(dòng)性強(qiáng)、管理難度大；在重點(diǎn)人員管控中，出現(xiàn)了原居住地“脫管”、新入住地 “沒管”的現(xiàn)象；部分民警不愿深入社區(qū)與群眾多接觸、多交流，防范宣傳教育也止于應(yīng)付層面；人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，以房管人的治安管理方式效力大打折扣，目標(biāo)人員難掌控，弱化公共安全管理與基礎(chǔ)防范控制。

二、從社區(qū)治安防控向社區(qū)安全治理的轉(zhuǎn)變

社區(qū)治安防控曾是我國公安部門的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，以人口戶籍管理為特征的社區(qū)安全管理與犯罪防控模式曾取得明顯成效。但失地農(nóng)民集中居住社區(qū)的出現(xiàn)徹底改變了已有社區(qū)概念，現(xiàn)行的社區(qū)治安防控體制已很難適應(yīng)新型社區(qū)的安全建設(shè)需求。

首先，失地農(nóng)民聚居社區(qū)的特殊性導(dǎo)致影響安全因素的多樣性。隨著農(nóng)民工群體融入城市過程中形成的流動(dòng)型社區(qū)、城郊都市化過程中出現(xiàn)的城中村社區(qū)、非農(nóng)化過程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民集中安置社區(qū)的陸續(xù)出現(xiàn)，傳統(tǒng)社區(qū)二元?jiǎng)澐址ㄒ褵o法滿足社會(huì)發(fā)展研究和政策制定的要求。［2］與主動(dòng)進(jìn)城的流動(dòng)農(nóng)民不同，失地農(nóng)民是 “被動(dòng)的、一次性的、完全失地農(nóng)民”，在城市的生存與適應(yīng)將更為復(fù)雜。［3］集中居住社區(qū)已不再屬于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村形態(tài)，甚至承載了 “農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)”和 “移民社區(qū)”的雙重定義，但稱之為城鎮(zhèn)又尚未完全具備城鎮(zhèn)所必需的各種要素，因此，影響社會(huì)安全的因素等也必然存在多樣性。

其次，社區(qū)和諧、安寧比破案率等更重要。公共安全危機(jī)的破壞性不斷擴(kuò)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)既來自 “當(dāng)代到處存在的不穩(wěn)定性”所帶來的 “人類困境”，更來自中國自身的社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的 “個(gè)體安全”問題，包括 “現(xiàn)實(shí)困境”和 “未來威脅”兩個(gè)方面。［4］公眾社區(qū)安全已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越發(fā)案率和破案率，社區(qū)安寧、有序的生活狀態(tài)、心理安全、社區(qū)事件、社區(qū)沖突等影響社區(qū)穩(wěn)定與社區(qū)秩序的“大安全”問題應(yīng)逐步納入社區(qū)安全的范疇。

再次，社區(qū)安全已從管制走向治理。公安機(jī)關(guān)曾將 “基礎(chǔ)工作”轉(zhuǎn)向?qū)χ饕蠼纸缑婧凸矆?chǎng)所發(fā)生的犯罪案件實(shí)行快速反應(yīng)，結(jié)果是警察控制了街面，卻讓出了社區(qū)。繼而提出城市警務(wù)和犯罪防控社區(qū)化，以人口居住地管理作為主要方式，增強(qiáng)警民雙方互動(dòng)性，主動(dòng)預(yù)防、積極整合。注重治理容易導(dǎo)致違法犯罪行為產(chǎn)生的環(huán)境，鼓勵(lì)和支持社區(qū)自衛(wèi)，推行以社區(qū)參與為取向的社區(qū)安全治理。［5］

最后，近年來江蘇推進(jìn)平安和諧示范區(qū)建設(shè)、構(gòu)建適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的社區(qū)警務(wù)機(jī)制、城市安全社區(qū)創(chuàng)建與傷害控制等一系列有效實(shí)踐為社區(qū)安全治理有重要參考價(jià)值和借鑒意義。①

第一是導(dǎo)向，安全治理并非僅僅以社區(qū)的安全狀況為評(píng)判指標(biāo)，而是指一個(gè)社區(qū)是否建立了一套完善的程序、框架和機(jī)制，能夠自組織地發(fā)揮機(jī)能作用。第二是對(duì)象，不同時(shí)期、不同類型的社區(qū)，特征不同，引發(fā)社會(huì)矛盾、影響社會(huì)穩(wěn)定、制約社區(qū)安全的因素與原因必然存在差異，安全治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)必然存在差異。第三是主體，整合社會(huì)資源，以警察全盤負(fù)責(zé)為特征的 “統(tǒng)治”機(jī)制推動(dòng)的社區(qū)治安行政管理過程并不是現(xiàn)代社區(qū)安全治理的理想選擇，應(yīng)從 “警察獨(dú)角戲”向 “由社區(qū)演戲”轉(zhuǎn)變。第四是策略，科學(xué)預(yù)警、針對(duì)防范、精準(zhǔn)布局，并重視服務(wù)、教育與管理相融合，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新與警政變革。

因此，“社區(qū)安全治理”已包容、取代 “社區(qū)治安防控”，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民聚居社區(qū)安全建設(shè)的必然選擇，實(shí)質(zhì)是讓失地農(nóng)民生活在安全、穩(wěn)定、和諧的社區(qū)環(huán)境，在所失之后更有所得，享有城市化成果。

三、失地農(nóng)民集中居住社區(qū)安全的治理邏輯

厘清治理結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)社區(qū)參與、堅(jiān)持專群結(jié)合，從重公安機(jī)關(guān)的作用、輕多方參與向公安主導(dǎo)、社企群共同參與的方向轉(zhuǎn)變；從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)的方向轉(zhuǎn)變；從重行政手段，輕法律、道德、教育等手段向多種手段綜合運(yùn)用方向轉(zhuǎn)變。通過在參與主體、工作方式、工作手段等方面的創(chuàng)新，以合作共治為理念，立足社區(qū)、預(yù)防為主、警民合作，積極構(gòu)建失地農(nóng)民集中居住社區(qū)安全治理的新機(jī)制。

（一）厘清治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)源頭治理、綜合管理

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，關(guān)系到社區(qū)不同群體、各類組織間的相互關(guān)系，關(guān)系到社區(qū)各利益主體的權(quán)力關(guān)系，更關(guān)系到社區(qū)業(yè)主居民、社區(qū)組織、相關(guān)企業(yè)、政府組織之間的關(guān)系。作為過渡型社區(qū)，失地農(nóng)民社區(qū)內(nèi)多個(gè)資源主體合作共治社區(qū)安全的格局尚未定型?？紤]到 “生存安置”階段的特殊性，應(yīng)準(zhǔn)確把握社區(qū)結(jié)構(gòu)變化與主導(dǎo)治理力量，圍繞社區(qū)安全治理，爭(zhēng)取黨委、政府支持，建立完善社區(qū)組織治理新機(jī)制。

吸取早期安置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，預(yù)早、預(yù)先革除不利于安全治理的弊端，將集中安置社區(qū)建設(shè)發(fā)展納入本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，將征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)保障體系，低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，充分考慮安置居民的再就業(yè)問題。［6］在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)，計(jì)生、勞動(dòng)、民生、城管、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生各部門加強(qiáng)協(xié)作，密切配合，形成工作合力，建立黨委政府和職能部門分工負(fù)責(zé)、各司其職的日常管理與集中整治相結(jié)合的工作機(jī)制，聯(lián)合管理與整治，對(duì)居民集中安置區(qū)綜合治理，形成齊抓共管的局面。

基層組織 （社區(qū)居委會(huì)）牽頭負(fù)責(zé)。加強(qiáng)基層政權(quán)自身建設(shè)，明確社區(qū)居委會(huì)的管理責(zé)任，確?；窘M織到位、力量到位、工作到位，在政府職能部門的組織、指導(dǎo)下，履行平安建設(shè)第一道防線職責(zé)。突出基層所隊(duì)效能，加強(qiáng)與拆遷主管部門、拆遷片區(qū)街道、黨委、居委會(huì)等基層組織部門的溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，定期或不定期召開情報(bào)信息研判與會(huì)商工作分析會(huì)，分析研判收集獲取的信息，及時(shí)向上級(jí)公安機(jī)關(guān)和地方黨委政府匯報(bào)，告知涉事單位、部門采取相應(yīng)措施，“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決”。

（二）鼓勵(lì)社區(qū)參與，構(gòu)建高密度的巡防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)

由于住房私有化的制度改革，產(chǎn)生了特別龐大的社區(qū)業(yè)主群體，集中居住社區(qū)公共事務(wù)的參與主體也從單一的居委會(huì)擴(kuò)展為業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司、駐社區(qū)企事業(yè)單位等。既要依托黨政主導(dǎo)力量，更要通過組織參與、工作參與活動(dòng)參等多種形式，挖掘防范資源，在整個(gè)小區(qū)內(nèi)部形成全天候、共聯(lián)動(dòng)的防范態(tài)勢(shì)，真正打造集人防、物防、企防各自優(yōu)勢(shì)為一體的專業(yè)化防范體系。

一是建立專業(yè)化保安巡防機(jī)制。建成一支以專業(yè)化保安隊(duì)伍為中堅(jiān)，各種形式的義務(wù)聯(lián)防隊(duì)為輔助的巡邏隊(duì)伍。從老黨員、下崗職工、待業(yè)青年、退伍軍人及低保收入人群中招聘專職安保人員，成立義務(wù)巡邏隊(duì)、志愿者隊(duì)伍和黨員、青年巡防隊(duì)，充分考慮隊(duì)伍運(yùn)作的保障機(jī)制，確保穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，不斷健全各項(xiàng)管理制度，形成集中安置社區(qū)治安管理合力。

二是建立市場(chǎng)化物管運(yùn)作機(jī)制。大力推行小區(qū)物業(yè)管理，以實(shí)行治安防范契約制、有償治安承包保險(xiǎn)制等有效形式開展安全防控。加大監(jiān)控覆蓋面，依托監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化陣地控制。充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)的自治作用，發(fā)揮其特有的監(jiān)督職能，維護(hù)小區(qū)內(nèi)全體居民的合法權(quán)益，使廣大居民能夠得到全方位、多層次的綜合服務(wù)。

三是建立多元化綜合防范機(jī)制。依托企業(yè)管理平臺(tái)，整合居民小區(qū)和企事業(yè)單位安保力量，以社區(qū)為中心，向周邊地區(qū)輻射，在轄區(qū)形成社區(qū)警務(wù)室與企事業(yè)單位共同聯(lián)動(dòng)的防控格局。積極加強(qiáng)與開發(fā)商、物管部門等單位的配合，尋求各方可依靠的力量，提升社區(qū)治安防控工作的層次。

（三）堅(jiān)持專群結(jié)合，寓社區(qū)服務(wù)于管理之中。

堅(jiān)持專群結(jié)合、依靠群眾，是公安機(jī)關(guān)的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，在密切警民關(guān)系上求突破，努力做到 “服務(wù)好、教育好、管理好”，增強(qiáng)居民的安全防范意識(shí)，提高管控針對(duì)性，爭(zhēng)取群眾理解支持，努力將社區(qū)打造成 “群眾積極參與、事事主動(dòng)關(guān)心、成果人人共享”的文明社區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)警民互助，共同治理的良好氛圍。

開展法制宣傳，爭(zhēng)取理解支持。征地拆遷安置工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，要學(xué)會(huì)換位思考，加大有關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，力盡所能讓群眾能夠理解、支持。對(duì)被征地拆遷范圍內(nèi)的村組黨員和干部要進(jìn)行更深層次的征地拆遷安置補(bǔ)償法律政策的輔導(dǎo)和宣傳，充分利用其輻射、帶動(dòng)作用。對(duì)基層干部發(fā)現(xiàn)和提出的政策問題，要有針對(duì)性地、認(rèn)真負(fù)責(zé)地解釋和說明，切實(shí)尊重和保護(hù)被征地拆遷群眾的知情權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)。

理順情緒、化解矛盾、減少對(duì)抗、凝聚人心，妥善處理因征地安置引發(fā)的矛盾或沖突。對(duì)事出有因、群眾自發(fā)聚集、少數(shù)群眾控制不住情緒產(chǎn)生過激行為，或受少數(shù)不法人員暗中挑唆、策劃、起哄的情況，要從始至終突出說服教育，消除群眾誤解；對(duì)群眾所指向的焦點(diǎn)問題，要積極向黨委、政府匯報(bào)，提出對(duì)策，在打擊處理上要慎之又慎；對(duì)于煽動(dòng)、策劃、挑頭鬧事的和過去曾被打擊處理的人員，要本著 “嚴(yán)格依法辦事”的原則，適時(shí)地進(jìn)行查處；對(duì)于當(dāng)場(chǎng)抓獲的違法犯罪人員，要立即開展調(diào)查取證，公開處理；對(duì)少數(shù)人心懷叵測(cè)、蓄意制造、挑起事端，事態(tài)一發(fā)生，就要控制局勢(shì)，孤立少數(shù)，堅(jiān)決打擊。

發(fā)揮宣傳教育和輿論引導(dǎo)的基礎(chǔ)性作用。一是將教育引導(dǎo)融入民警的日?；A(chǔ)工作，向居民宣傳安全防范知識(shí)，隨時(shí)接受群眾問詢。二是將教育融入社區(qū)各種輿論宣傳陣地，打造信息化網(wǎng)絡(luò)警民互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn) “警方提示”線上傳送與線下張貼的有機(jī)結(jié)合。三是將教育引導(dǎo)融入社區(qū)精神文明建設(shè)的各種活動(dòng)過程中，增強(qiáng)群眾 “三德”素質(zhì)，豐富社區(qū)文體娛樂活動(dòng)，培養(yǎng)健康的生活方式，通過健康向上的小區(qū)生活讓居民之間增進(jìn)了解和感情。

四、社區(qū)安全治理難題的應(yīng)對(duì)策略

（一）實(shí)施信息警務(wù)，規(guī)范人口管理

拆遷安置小區(qū)中常住人口、寄住人口、外來人口層次復(fù)雜，人戶分離現(xiàn)象突出，應(yīng)把信息警務(wù)全面推向基層，在公安機(jī)關(guān)信息大平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一信息采集的要求和標(biāo)準(zhǔn)，充分整合公安、勞動(dòng)、計(jì)生、民政、組織等部門暫住人口、外來勞動(dòng)力、流動(dòng)育齡婦女、流動(dòng)黨員等方面的信息資源和需求，與公安內(nèi)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接，全面采集維護(hù)源頭信息，夯實(shí)社區(qū)管控基礎(chǔ)。主動(dòng)溝通房屋中介機(jī)構(gòu)，掌握房屋出租戶和暫住人口信息，通過張貼告示、發(fā)放手機(jī)短信等方式，引導(dǎo)房屋出租戶進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)，廣泛獲取外來人口信息。三是對(duì)拆遷后不愿將戶口遷離原居住地的寄住人口，社區(qū)民警會(huì)同社居干部逐一登門宣傳戶口政策，核實(shí)相關(guān)信息，并錄入平臺(tái)管理，有效解決人戶分離難以管理的問題。

強(qiáng)化信息的管理和應(yīng)用，有效管制重點(diǎn)人口。一是要在確權(quán)、簽約和抽簽3個(gè)不同階段，有目的、有重點(diǎn)地掌握社區(qū)的重點(diǎn)人員思想動(dòng)態(tài)及行為方式、提前預(yù)警。二是要廣泛接觸村委干部、退休干部、物業(yè)公司、店主、出租車司機(jī)、刑滿釋放人員等不同類型的人群，建立一支得力的信息員隊(duì)伍。三是以基礎(chǔ)平臺(tái)和情報(bào)平臺(tái)作支撐，對(duì)重點(diǎn)人員開展經(jīng)營、管控、核實(shí)等動(dòng)態(tài)管控，提升發(fā)現(xiàn)嫌疑的能力和水平，實(shí)現(xiàn) “情報(bào)先行、精確制導(dǎo)”。四是加大打擊力度，震懾違法犯罪，形成執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的濃厚氛圍，鼓舞群眾同違法犯罪作斗爭(zhēng)的信心。

（二）加強(qiáng)出租戶管理，創(chuàng)新流動(dòng)人口住房管理模式

由政府部門牽頭建立健全一套協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的管理工作機(jī)制，建立出租屋管理考核、驗(yàn)收、獎(jiǎng)懲制度，嚴(yán)格各級(jí)各部門的管理責(zé)任及房屋出租人的責(zé)任。宣傳教育廣大出租戶主切實(shí)遵守房屋出租管理規(guī)定，做到有序出租，主動(dòng)管理，加大對(duì)在租人員的登記力度。對(duì)于不能履行監(jiān)管責(zé)任的出租房主，給予相應(yīng)的治安處罰，提高房東主動(dòng)配合政府部門管理的意識(shí)。全面掌握動(dòng)遷小區(qū)內(nèi)的外來流動(dòng)人口情況，特別是對(duì)一些高危人群、無業(yè)人員的跟蹤管理，切實(shí)掌握其活動(dòng)情況。

針對(duì)工業(yè)化發(fā)展帶來的勞動(dòng)密集型企業(yè)外來務(wù)工人員需求量大的特點(diǎn)，可考慮通過出租屋管理機(jī)制和平臺(tái)，加強(qiáng)與用工企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)集中管理。另外，根據(jù)為低收入的無力購買商品房的群體提供居住的保障房政策制定初衷，在社區(qū)建設(shè)規(guī)劃時(shí)應(yīng)考慮保障有一定年限的外來務(wù)工者的利益，納入保障范圍，既體現(xiàn)了以人為本的人文關(guān)懷，又可以對(duì)保障房實(shí)現(xiàn)集中管理，還分流了失地農(nóng)民社區(qū)的外來住戶，給予外來者以希望，緩解可能導(dǎo)致犯罪、越軌的緊張感。［7］

注釋：

①創(chuàng)新社區(qū)警務(wù)常態(tài)長效機(jī)制旨在以合作共治理念為指導(dǎo)、以社會(huì)資源整合為基礎(chǔ)、以警務(wù)信息化為抓手、以警務(wù)運(yùn)作機(jī)制規(guī)范化為保障，建立完善社區(qū)組織治理新機(jī)制、社區(qū)疏導(dǎo)化解新機(jī)制、社區(qū)教育引導(dǎo)新機(jī)制，推進(jìn)平安和諧示范區(qū)建設(shè)全面展開。由于傷害的預(yù)防與控制已受到越來越多的關(guān)注，建設(shè)安全社區(qū)的目的是整合社區(qū)資源，開展各類傷害預(yù)防和安全促進(jìn)活動(dòng)，保證居民安全和健康，最大限度地降低和預(yù)防各類事故與傷害。參見：參見吳躍章等， 《社區(qū)警務(wù)常態(tài)長效機(jī)制建設(shè)初探》，公安研究，2010年第3期。

［1］鄭風(fēng)田，傅晉華.農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問題與對(duì)策 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007（9）：4—7.

［2］王萍.空間重組與社區(qū)重建：一項(xiàng)蘇州工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民聚居區(qū)的研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2012：225.

［3］張海波，童星.我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會(huì)適應(yīng) ［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2006（1）：128—134.

［4］鄭杭生，黃家亮.當(dāng)前我國社會(huì)管理和社區(qū)治理的新趨勢(shì)［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2012（6）：1—6.

［5］殷建國.現(xiàn)代警務(wù)研究：第一卷 ［M］.北京：群眾出版社，2012：119—128.

［6］馬繼遷，周力.“城中村”村民就業(yè)情況調(diào)查分析——以常州市武進(jìn)區(qū)小廟村為例［J］.常州工學(xué)院學(xué)報(bào)：社科版，2011（2）：101—104.

［7］鄭曉明，汪瑾.新農(nóng)村建設(shè)中失地農(nóng)民安置問題——以蕪湖市南陵縣大浦新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)為例 ［J］.四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（6）：5—7.

On Public Security Governance of Peasants’M ain Residence Community in the Process of Urbanization

WANG Chi1，SUN Xiao－feng2

（1.Research Center of Modern Policing，Jiangsu Police Institute，Nanjing 210012，China；2.Department of Police Technology，Jiangsu Police Institute，Nanjing 210012，China）

Under the background of the acceleration of the process of urbanization，more and more landless peasants are settled down in communities.While immigration of farmers contributes to their economic growth，itmay lead to deterioration of the social security，and the traditional social management system can do little about it. Based on deep investigation and analysis of the current situation，this papermainly proposes cooperation and cogovernance thought，which focuses on relying on community，emphasizing on prevention，closing police＇s relationship with the massese and improving performance.The new governance strategies include clarifying governance structure，promoting the community participation，combining the professional andmass，and innovating themode of poling.

urbanization；main residence community of peasants；public security governance

C916

A

2095—042X（2013）04－0010－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.04.003

（責(zé)任編輯：劉志新）

2013－04－28

王 馳 （1980—），男，江蘇南京人，碩士，講師，主要從事警務(wù)管理研究。孫曉鳳 （1965—），女，江蘇無錫人，碩士，副教授，主要從事警務(wù)信息管理研究。

江蘇省社科聯(lián)應(yīng)用研究課題（11SB－064）