對蘇州高校職務(wù)犯罪預(yù)防措施的思考

田樂　傅佩蕓

一、犯罪特點

高校職務(wù)犯罪在技術(shù)職業(yè)類學(xué)校較為明顯。蘇州這些年來依托吸引外資，形成了一個龐大的就業(yè)市場，這大大促進(jìn)了職業(yè)技術(shù)教育院校的發(fā)展，因此蘇州職業(yè)技術(shù)類院校發(fā)展較快。從筆者查找到的幾份蘇州市高校職務(wù)犯罪的判決書來看，所涉高校均為職業(yè)類院校，這從一個側(cè)面反映出蘇州市高校職務(wù)犯罪在技術(shù)職業(yè)類學(xué)校里較為明顯。

職務(wù)犯罪主體以集人、財、物權(quán)一身的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)為主?！案咝，F(xiàn)行的監(jiān)督制約機制存在缺陷，很多制度沒有真正落到實處，不能從根本上對手中握有一定權(quán)力的人進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。很多單位黨政一把手更是集人、財、物權(quán)于一身，上級疏于監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督，權(quán)力監(jiān)督制約不力為職務(wù)犯罪行為提供了滋生的土壤。”通過對蘇州市近年來發(fā)生的幾起高校職務(wù)犯罪案件分析，涉案人員主要集中于掌握人、財、物等實權(quán)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、行政管理人員和財務(wù)人員。

高校職務(wù)犯罪集中于學(xué)校的采購、基建等領(lǐng)域。高校職務(wù)犯罪的案發(fā)領(lǐng)域相對集中，主要集中在采購、基建、后勤管理等部門。從蘇州市人民檢察院對蘇州市2006—2010年度高教系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件涉及領(lǐng)域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在發(fā)生的15件案件里有9件涉及后勤采購領(lǐng)域，有3件涉及圖書采購；有7件涉及基建領(lǐng)域，有1件涉及招生，1件涉及合作辦學(xué)領(lǐng)域。

二、原因分析

1.部分高校領(lǐng)導(dǎo)法治觀念淡薄，缺乏有效的預(yù)防機制。蘇州市范圍內(nèi)的部分職業(yè)技術(shù)學(xué)院由于管理水平、制度建設(shè)方面的不完善，相對來說部分領(lǐng)導(dǎo)人員的自身素質(zhì)、法治觀念較差，導(dǎo)致蘇州市高校的職務(wù)犯罪在職業(yè)技術(shù)類院校里更為明顯。

形成統(tǒng)一的預(yù)防機制是應(yīng)對高校職務(wù)犯罪的重要舉措。目前來說蘇州市的檢察院、紀(jì)檢、審計、組織、公安、法院、教育等部門尚未形成協(xié)調(diào)的預(yù)防機制。諸如較少有檢察院、法院、紀(jì)檢、審計部門與高校建立經(jīng)?；念A(yù)防高校職務(wù)犯罪的聯(lián)席會議機制，以此來對高校的領(lǐng)導(dǎo)形成提前的教育、“威懾”作用。江蘇省教育廳與江蘇省人民檢察院于2010年下發(fā)了《關(guān)于在全省高校和檢察院開展預(yù)防高校職務(wù)犯罪共建活動的通知》，但該通知的內(nèi)容在實踐中并沒有得到充分落實。即使有些校檢共建活動，也主要集中在宣傳教育層面，而其工作很少涉及高校職務(wù)犯罪的根本性、源頭性問題。

2.高校民主決策及監(jiān)督機制尚未完善，權(quán)力缺乏有效制約。高校出現(xiàn)腐敗問題的深層次原因在于高校設(shè)置權(quán)力時缺乏制約功能，權(quán)力過于集中，導(dǎo)致權(quán)力的運行缺乏監(jiān)督，也使廣大教職工無法正常行使其監(jiān)督權(quán)，這是產(chǎn)生職務(wù)犯罪的重要原因。高校的民主決策、監(jiān)督渠道并不是十分順暢，學(xué)校內(nèi)部的決策基本都是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定，這當(dāng)然也是時間、效率綜合考慮的結(jié)果。但在重要問題上尤其學(xué)校的基建、采購及事關(guān)師生利益的其他事項上，缺少考慮基層教師或者學(xué)生的意見，而這是導(dǎo)致高校職務(wù)犯罪的重要原因之一。另外發(fā)案單位基本上都存在規(guī)章制度不健全、有規(guī)章不落實的問題。由于體制方面的原因，我國高校內(nèi)部的監(jiān)督機制存在著“缺位”及“不敢監(jiān)管”的問題，比如高校雖然設(shè)置了紀(jì)檢、審計等監(jiān)督管理部門，但這些部門都是在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，難免受到學(xué)校行政干預(yù)，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督不能真正落到實處。

3.對易發(fā)生高校職務(wù)犯罪的重點領(lǐng)域監(jiān)督不到位。監(jiān)督機制是防范公權(quán)力濫用的重要保障，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。目前蘇州市高校內(nèi)部及校外部門對易發(fā)生職務(wù)犯罪的重點領(lǐng)域缺乏有效地監(jiān)督。前文已述，由于體制的原因，我國高校內(nèi)部監(jiān)督機制存在著“缺位”及“不敢監(jiān)管”的問題，形成監(jiān)管真空。而紀(jì)檢、檢察院等校外監(jiān)督部門往往也是在職務(wù)犯罪發(fā)生之后才開始介入。權(quán)力既集中又缺乏監(jiān)督的管理格局，客觀上助長了高校腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、預(yù)防建議

1.加強各部門相互配合，建立常態(tài)化的社會大預(yù)防格局。所謂社會化大預(yù)防即由黨委牽頭，紀(jì)檢、檢察、審計、組織、公安、法院、宣傳等職能部門參與組成預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)各部門開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作。這種工作模式符合我國的國情，并且發(fā)動面廣，影響大，容易形成全社會預(yù)防的反腐敗格局。結(jié)合蘇州市的實際，可以采取如下措施：

可以由蘇州市人民檢察院牽頭，組織紀(jì)檢、審計、公安、法院、宣傳、學(xué)校等各部門建立關(guān)于預(yù)防高校職務(wù)犯罪的聯(lián)席會議制度。各部門可共同商討預(yù)防高校職務(wù)犯罪的對策，檢察院可對一定時期高校職務(wù)犯罪的特點和規(guī)律進(jìn)行總結(jié)與通報并確定下一時期預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重點。檢察、審判、紀(jì)委監(jiān)察、審計等機關(guān)在依法行使職權(quán)時，針對存在職務(wù)犯罪隱患的高校及其部門，應(yīng)及時提出檢察建議、司法建議、監(jiān)察建議、審計建議，并督促被建議高校限期整改。

針對學(xué)校內(nèi)部紀(jì)檢、審計部門監(jiān)督自己上級領(lǐng)導(dǎo)往往存在較大困難的問題，筆者認(rèn)為可以由各地的紀(jì)律檢查委員會和審計部門派駐其工作人員定期到高校工作，協(xié)助高校的紀(jì)委、審計部門工作，這樣保證學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督部門的相對獨立性。學(xué)校及地方政府的宣傳部門則應(yīng)加強對高校領(lǐng)導(dǎo)、師生的法制宣傳教育、警示教育，讓他們在職務(wù)犯罪面前望而生畏。

2.建立和加強校檢聯(lián)合預(yù)防機制。建立校檢聯(lián)合預(yù)防機制是2005年最高人民檢察院、教育部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在教育系統(tǒng)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作中加強聯(lián)系配合的意見》，及江蘇省教育廳與江蘇省人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于在全省高校和檢察院開展預(yù)防高校職務(wù)犯罪共建活動的通知》中的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為建立具有可操作性的制度是建立校檢聯(lián)合預(yù)防機制的關(guān)鍵。

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能決定了其必然在社會化大預(yù)防格局中成為主力。因此應(yīng)建立和加強檢察院與所在地區(qū)高校聯(lián)系更加緊密的定期聯(lián)席會議制度。比如蘇州市人民檢察院及下轄市、區(qū)檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防部門可以定期與所在地區(qū)高校骨干領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“約談”，總結(jié)各校職務(wù)犯罪預(yù)防經(jīng)驗，并對存在的問題在聯(lián)席會議上進(jìn)行說明并提出改進(jìn)的建議。其次，檢察院可以配合高校對全體領(lǐng)導(dǎo)干部和教職員工開展廉潔奉公的教育，并協(xié)助高校建立健全各項反腐倡廉內(nèi)部規(guī)章制度。再次，檢察院對可能誘發(fā)職務(wù)犯罪的重要環(huán)節(jié)，如人事任免、采購、建設(shè)工程等領(lǐng)域可以提出預(yù)防對策，排查可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的危險源點；對高校資金管理和工程建設(shè)方面提供預(yù)防咨詢，發(fā)現(xiàn)問題及時依法查處。

同時，高校應(yīng)每月定期向檢察院反饋職務(wù)犯罪預(yù)防工作情況。當(dāng)高校內(nèi)部出現(xiàn)職務(wù)犯罪的苗頭或線索，或者已經(jīng)發(fā)生職務(wù)犯罪時，高校應(yīng)按照規(guī)定及時向檢察院移交相關(guān)情況。

3.學(xué)校自身應(yīng)健全預(yù)防高校職務(wù)犯罪的內(nèi)部監(jiān)控機制。內(nèi)因是解決問題的關(guān)鍵，因此加強蘇州市高校內(nèi)部預(yù)防機制的建設(shè)尤為重要。高校重大事項的決策權(quán)不夠民主是造成高校職務(wù)犯罪的一個重要原因。高校職務(wù)犯罪主要集中在基建等領(lǐng)域，因此最為有效的治標(biāo)方法就是加強對高?；ㄏ嚓P(guān)職能部門人員和主管人員的監(jiān)督，并以此為契機實現(xiàn)高校治理模式轉(zhuǎn)變，完善學(xué)校（院）大事民主決策機制。因此高校在重要事項的決策上實現(xiàn)公開化、民主化及在實際執(zhí)行過程中實現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化，就成為預(yù)防職務(wù)犯罪的重要問題。

為了保證決策的民主化、公開化及執(zhí)行過程的透明化，筆者有個大膽的設(shè)想，就是每個學(xué)校應(yīng)設(shè)立一筆“預(yù)防職務(wù)犯罪監(jiān)督基金”，這個基金應(yīng)不同于已有的舉報獎金，這筆基金的作用就是給監(jiān)督者以補償，給監(jiān)督有貢獻(xiàn)者、特別是發(fā)現(xiàn)有職務(wù)犯罪隱患者以獎勵。為了保證學(xué)校決策的民主化，學(xué)校在決策時應(yīng)充分考慮下一級學(xué)院、單位師生的意見，在決策執(zhí)行過程中，可以邀請下一級學(xué)院的代表監(jiān)督。為充分調(diào)動這些人員的積極性，同時兼顧實際執(zhí)行的可行性，可以動用“預(yù)防職務(wù)犯罪監(jiān)督基金”來給予這些監(jiān)督者一定的補償。

高校內(nèi)應(yīng)建立分工明確、監(jiān)督有力和運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的權(quán)力配置體系。即高校黨委主要負(fù)責(zé)對重大事項、黨務(wù)管理的決策，同時對校長行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，校長則主要負(fù)責(zé)高校日常行政、科研、教學(xué)等具體事務(wù)的管理和決策。同時應(yīng)對高校各個職能部門的權(quán)力進(jìn)行明確，加強各部門對職務(wù)犯罪易發(fā)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。只有對財務(wù)、招生、基建、后勤、大宗物資采購等掌管重要權(quán)力和資源的腐敗易發(fā)部門進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，才能夠避免我國高校長期以來形成的職能部門權(quán)限不清、責(zé)任不明、運作不透明、制度不健全、管理不規(guī)范的現(xiàn)象，從而抑制高校職務(wù)犯罪的高發(fā)生。為了避免學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)對高校職務(wù)犯罪重點領(lǐng)域“不敢”監(jiān)督的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為除了實行“派員”制度外，還有必要明確賦予高校的紀(jì)檢部門、審計部門在重點預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)域一定的“調(diào)查”、“處置”權(quán)，并提高這些部門領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級別，真正實現(xiàn)校內(nèi)監(jiān)察部門應(yīng)有的監(jiān)督作用。

高校應(yīng)定期將校務(wù)、財務(wù)公開。充分發(fā)揮學(xué)校工會的參與、監(jiān)督作用，如允許高校工會人員定期對學(xué)校財務(wù)資金的使用情況進(jìn)行詢問、發(fā)現(xiàn)漏洞時有提出相應(yīng)改正意見的權(quán)利，當(dāng)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索時鼓勵師生及時舉報。

（作者單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院，蘇州工業(yè)園區(qū)人民檢察院預(yù)防科）