『國家安全』壁壘對我國電信企業(yè)國際化的影響及改善途徑

■ 張魯青 首都師范大學(xué)

一、引言

近年來，我國電信企業(yè)發(fā)展迅速，在國際市場上的地位不斷提高。但是在已符合當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)、通過技術(shù)檢測等前提下，我國電信企業(yè)的出口、對外投資、收購、承包等國際化行為卻屢次受阻，主要原因之一是“國家安全”壁壘的阻礙，即其它國家以“國家安全”為由對我國電信企業(yè)的貿(mào)易投資行為進(jìn)行限制。歐美等發(fā)達(dá)國家一向自詡采用自由的貿(mào)易和投資政策，但在電信領(lǐng)域，卻頻頻對我國企業(yè)動用“國家安全”壁壘。

2007年9月，華為與貝恩聯(lián)手收購美國電信設(shè)備制造商3Com公司，美國政府擔(dān)心華為將從這次交易中獲得美國的敏感軍事技術(shù)，最終迫使3Com公司撤回了已提交給美國外國投資委員會的交易審查申請。2009年12月，出于國家安全考慮，印度國有電信運(yùn)營商BSNL單方面取消給予華為的20億美元采購訂單。2011年2月，美國政府以“國家信息安全”為由，迫使中國華為放棄對美國3Leaf公司的收購。2011年3月，澳大利亞以擔(dān)心來自中國的網(wǎng)絡(luò)攻擊為由，禁止華為投標(biāo)該國的寬帶網(wǎng)項(xiàng)目。2011年10月，中國移動向美國政府提出在美國開展中美兩地長途電話業(yè)務(wù)、建設(shè)通信設(shè)施的申請，但遭到美國“國家安全小組”的拒絕。2012年10月8日，美國眾議院情報(bào)委員會公布了《中國電信企業(yè)華為與中興影響美國國家安全事務(wù)的調(diào)查報(bào)告》，認(rèn)為華為和中興有可能對美國國家通信安全造成威脅，建議禁止華為和中興在美的收購行為，并提議美國網(wǎng)絡(luò)提供商或系統(tǒng)開發(fā)商不要與其進(jìn)行業(yè)務(wù)往來。

2013年3月28日，美國國會通過并由奧巴馬總統(tǒng)簽署了《2013年合并與進(jìn)一步持續(xù)撥款法案》，其第516條明確指出美國各政府機(jī)構(gòu)考慮購買信息技術(shù)系統(tǒng)時，評估必須包括“信息技術(shù)系統(tǒng)由中國擁有、主導(dǎo)或資助的一個或多個實(shí)體生產(chǎn)、制造或組裝相關(guān)的任何風(fēng)險(xiǎn)”。該法案還規(guī)定，美國商務(wù)部、司法部、國家航空航天局和國家科學(xué)基金會不得利用任何撥款采購由中國政府擁有、管理或資助的一個或多個機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或組裝的信息技術(shù)系統(tǒng)。該法案一經(jīng)公布，立刻引起巨大反響，多數(shù)人認(rèn)為該法案對中國的電信企業(yè)將是一個沉重的打擊。

經(jīng)過GATT與WTO的歷次談判，世界平均關(guān)稅已大幅度降低，然而非關(guān)稅壁壘卻層出不窮，從技術(shù)壁壘、綠色壁壘，再到最近幾年頻繁出現(xiàn)的以“國家安全”名義設(shè)立的壁壘?！皣野踩北趬臼紫染哂须[秘性，是以保護(hù)國家安全為名來達(dá)到限制貿(mào)易和投資的目的；其次具有形式合法性，它是WTO所肯定的、合法的保護(hù)措施；最后它所宣稱的目標(biāo)內(nèi)容具有合理性，因?yàn)楸Ｗo(hù)國家安全對任何一個國家來說都是責(zé)無旁貸的。本文將重點(diǎn)研究針對我國電信企業(yè)以“國家安全”名義設(shè)定的貿(mào)易投資壁壘，首先分析這種壁壘產(chǎn)生的原因和對我國電信企業(yè)國際化的影響，然后給出應(yīng)對措施和政策建議。

二、我國電信企業(yè)遭受“國家安全”壁壘的原因

我國電信企業(yè)在國際化過程中頻遭某些發(fā)達(dá)國家的“國家安全”壁壘限制，這種現(xiàn)象背后既有來自經(jīng)濟(jì)方面的考慮，也有政治方面的原因。

（一）保護(hù)本國相關(guān)企業(yè)

當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)也面臨著比較嚴(yán)峻的形勢，在這種背景下，阻礙其它國家的企業(yè)進(jìn)入本國市場，保護(hù)本國相關(guān)企業(yè)就成了發(fā)達(dá)國家的必然選擇。在國際電信行業(yè)中，歐美發(fā)達(dá)國家一向占具優(yōu)勢，但近年來中國的華為和中興兩家企業(yè)發(fā)展迅速，開始對其市場份額形成挑戰(zhàn)。從銷售收入來看，2012年華為排名世界第二，中興排名第五，而在2013年上半年，華為銷售收入高達(dá)1138億元人民幣（約合185.4億美元），已經(jīng)超越世界電信巨頭—愛立信，成為全球銷售收入最高的電信設(shè)備制造商。相比之下，美國電信企業(yè)思科的市場份額在不斷下降。此外，2004年底華為進(jìn)入歐洲市場之前，愛立信和阿爾卡特朗訊的毛利潤率達(dá)到45%-50%，然而華為的進(jìn)入，大大擠壓了它們的利潤空間。由此可見，歐美國家以“國家安全”為由對中國電信企業(yè)發(fā)難，并不是真正擔(dān)心國家安全問題，而是在這個幌子下，對中國電信企業(yè)的國際化發(fā)展設(shè)置障礙，以保護(hù)本國相關(guān)企業(yè)。

（二）發(fā)達(dá)國家力圖維護(hù)高科技領(lǐng)域的壟斷地位

發(fā)達(dá)國家特別是美國維持其全球霸主地位的支柱之一即是高科技領(lǐng)域的壟斷地位，而電信產(chǎn)業(yè)的水平在很大程度上體現(xiàn)了一個國家的技術(shù)能力，因此發(fā)達(dá)國家為維護(hù)高科技領(lǐng)域的壟斷地位就一定會限制其它國家該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國改革開放以來，逐漸成為全球低端工業(yè)品的生產(chǎn)基地，在高科技領(lǐng)域缺乏自主產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，對歐美發(fā)達(dá)國家的依賴性較強(qiáng)。高科技領(lǐng)域的壟斷地位給歐美發(fā)達(dá)國家?guī)砹司薮罄妫鼈冇袆恿^續(xù)維持這種對己有利的產(chǎn)業(yè)分工格局。雖然目前中國電信企業(yè)的實(shí)力與歐美發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距，但華為、中興等中國電信企業(yè)近年來迅猛地發(fā)展勢頭，具有挑戰(zhàn)歐美等國電信技術(shù)核心競爭力的潛力。電信行業(yè)技術(shù)含量高，一般的反傾銷、反補(bǔ)貼等措施難以有效地限制對手的競爭，且容易受世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制的約束，而“國家安全”壁壘能使歐美發(fā)達(dá)國家更容易更簡單地把中國電信企業(yè)擋在國門之外，以維護(hù)自身在高技術(shù)領(lǐng)域的壟斷地位。

（三）濫用“安全例外”條款

“國家安全”壁壘來源于WTO規(guī)則中的“安全例外”條款，即允許成員國可以國家安全為由進(jìn)行貿(mào)易投資方面的限制，但是由于這個條款抽象的措辭和寬泛的界定，在實(shí)踐中會被一些國家濫用。如美國在沒有確鑿證據(jù)和可信服理由的情況下，就認(rèn)為中國電信企業(yè)華為和中興的產(chǎn)品會威脅到美國的國家安全，從而對其進(jìn)行限制，這就是典型的濫用“安全例外”條款的情況。在我國電信企業(yè)國際化的過程中，對某些國家而言，當(dāng)傳統(tǒng)的限制措施效果不佳時，“國家安全”壁壘就成為最佳選擇。這種壁壘表面上具有合法性，實(shí)際上是借保護(hù)國家安全為名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。

（四）意識形態(tài)的差異

中國與很多國家，特別是歐美國家存在著意識形態(tài)的差異，這些國家經(jīng)常戴著有色眼鏡看待中國企業(yè)，近年來甚囂塵上的“中國威脅論”就是典型的例子。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，綜合國力不斷增強(qiáng)，發(fā)達(dá)國家特別是美國倍感壓力，于是不斷在貿(mào)易投資領(lǐng)域?qū)χ袊髽I(yè)進(jìn)行限制。尤其是電信行業(yè)對一個國家而言具有戰(zhàn)略意義，因此更容易遭到貿(mào)易投資伙伴國的限制。如美國在《外國投資和國家安全法案》里明確規(guī)定通信產(chǎn)品涉及到美國“核心基礎(chǔ)設(shè)施”，依據(jù)該法，對于類似金融、供水、供電、通信等領(lǐng)域的交易，外國投資委員會必須進(jìn)行審查。

三、“國家安全”壁壘對我國電信企業(yè)國際化的影響

我國電信企業(yè)在國際化的過程中，不斷遭到一些國家以“國家安全”為由的限制措施，這給我國電信企業(yè)的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)的影響。

（一）當(dāng)前利益和長期發(fā)展均受影響

我國電信企業(yè)要想做大做強(qiáng)，就不能局限于國內(nèi)市場，一定要在國際市場上站穩(wěn)腳跟。近年來，我國電信企業(yè)著力于進(jìn)行國際化發(fā)展，取得了一定成績。但歐美國家以“國家安全”為由，阻礙我國電信企業(yè)開拓國際市場，當(dāng)前利益和長期發(fā)展均受影響。

我國電信企業(yè)一旦遭受“國家安全”壁壘，貿(mào)易與投資活動受阻，會造成企業(yè)前期投入成本的浪費(fèi)，企業(yè)在接受調(diào)查的過程中，戰(zhàn)略意圖也容易暴露，這都會直接影響企業(yè)利益。近年來，我國電信企業(yè)在國際市場上不斷擴(kuò)展，華為與中興的國外市場收入目前已經(jīng)成為公司收入的主要來源。尤其是華為，已經(jīng)進(jìn)入了除美國之外的全球其它主要市場，但美國市場進(jìn)展緩慢。作為全球最大的單一國家電信市場，美國電信市場規(guī)模大約占全球電信市場50%的份額。因此，美國以“國家安全”為由的貿(mào)易投資壁壘給華為和中興的打擊是不言而喻的。美國市場的未攻克對華為、中興來說，不僅影響當(dāng)前收入，而且意味著未來的增長前景暗淡。美國正在進(jìn)行 4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這個市場潛力非常大，如果錯過這次機(jī)會，損失的不僅是當(dāng)前的利益，還有未來的競爭力。

此外，已經(jīng)進(jìn)行國際化的電信企業(yè)遭受"國家安全"壁壘的限制，會給將來要進(jìn)行國際化發(fā)展的其它電信企業(yè)傳遞負(fù)面信息，使它們望而生畏，推遲開拓國際市場，或者避開某些重要的市場，以致錯過發(fā)展機(jī)會，不利于我國電信行業(yè)的整體發(fā)展和未來發(fā)展。

（二）應(yīng)對比較困難

“國家安全”壁壘表面上是基于維護(hù)國家安全，實(shí)際上是以此為由來限制貿(mào)易和投資，由于這種性質(zhì)，它在實(shí)踐中的做法使我國電信企業(yè)應(yīng)對比較困難。首先，設(shè)置權(quán)威性的審查機(jī)構(gòu)，如美國外國投資委員會的成員來自聯(lián)邦政府中的重要部門，能夠?qū)ι婕皣野踩{的事項(xiàng)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，他們的報(bào)告及建議具有很強(qiáng)的權(quán)威性，對美國政府的政策和行為產(chǎn)生重要影響。其次，審查范圍比較籠統(tǒng)。“國家安全”壁壘是對影響“國家安全”的貿(mào)易和投資行為進(jìn)行審查，“國家安全”到底指什么，沒有明確的界定。這樣就使得“國家安全”壁壘在實(shí)施過程中具有較大的隨意性，只要是想限制某國的貿(mào)易和投資，就可以聲稱其對“國家安全”產(chǎn)生影響，反正“國家安全”沒有明確的范圍。再次，審查程序缺乏透明度。一般情況下，“國家安全”壁壘的審查中沒有公開的審查流程，這會使得安全審查以更有利于本國的形式來進(jìn)行。審查機(jī)構(gòu)只是就審查事項(xiàng)和當(dāng)事人進(jìn)行溝通，審查資料也不公開，最終只是將審查決定通知當(dāng)事人，并不給出作出某項(xiàng)審查決定的依據(jù)。

（三）美國的不良示范效應(yīng)引發(fā)連鎖限制

美國以“國家安全”為名設(shè)立貿(mào)易投資壁壘，會帶來不良的示范效應(yīng)。2012年10月8日，美國眾議院情報(bào)委員會發(fā)布質(zhì)疑中國華為和中興安全問題的報(bào)告，兩天后，加拿大政府根據(jù)國家安全例外條款，對華為展開調(diào)查。該條款對某些被認(rèn)為危險(xiǎn)的企業(yè)可以進(jìn)行貿(mào)易和投資的限制。加拿大政府聲稱，從安全角度考慮，將禁止華為參與加拿大政府通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。此外，2012年10月12日，英國議會情報(bào)和安全監(jiān)管部門也開始質(zhì)疑華為，調(diào)查其是否對英國的國家安全構(gòu)成威脅。由此可見，美國政府對華為與中興的調(diào)查會引發(fā)其它國家對中國電信企業(yè)的連鎖限制，這對中國電信企業(yè)的國際化發(fā)展是極其不利的。

四、我國電信企業(yè)應(yīng)對“國家安全”壁壘的改善途徑

雖然歐美的“國家安全”壁壘給我國電信企業(yè)帶來極大的負(fù)面影響，國際化道路仍是我國電信企業(yè)應(yīng)該堅(jiān)持的發(fā)展方向，這就需要電信企業(yè)和政府加強(qiáng)合作，相互配合，共同應(yīng)對“國家安全”壁壘。

（一）加強(qiáng)電信企業(yè)的自身建設(shè)

我國電信企業(yè)在國際化過程中，要加強(qiáng)自身建設(shè)，以應(yīng)對“國家安全”壁壘的限制。首先，合理提高透明度。在進(jìn)入國際市場的時候，國有企業(yè)與有政府背景的私營企業(yè)，容易遭到其它國家的限制與排斥。例如，華為雖然是私營企業(yè)，沒有政府背景，但其在國際市場上信息披露較少，與歐美一些電信企業(yè)相比不夠透明，當(dāng)遭遇類似“國家安全”壁壘限制時，不能給出具有公信力的證明。如果不想被外國政府認(rèn)為有政府背景或受政府操控，我國電信企業(yè)必須在透明度上有所提高。其次，資本結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)的多元化有助于消除外國政府的顧慮，促進(jìn)國際化發(fā)展。我國電信企業(yè)可以與東道國企業(yè)進(jìn)行合資經(jīng)營，從而分散股權(quán)、決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以降低東道國政府的擔(dān)憂，獲取其信任。

（二）提升電信企業(yè)在當(dāng)?shù)氐墓P(guān)技巧

首先，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)卣墓P(guān)。政府作為一個利益體，在作決策時有可能從自身利益出發(fā)，出臺違背公眾利益的政策。而在歐美，各個階層都擁有數(shù)量眾多的院外游說集團(tuán)，它們通過各種形式去影響公共政策的制定。根據(jù)美國政治捐獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，思科多年來累計(jì)投入高額資金游說國會，以期出臺有利于自身的政策。我國電信企業(yè)同樣可以借鑒這種做法，在當(dāng)?shù)卣袑ふ掖砣?，爭取符合自身利益的政策的出臺。其次，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)建立密切的合作關(guān)系，從而和本土廠商共進(jìn)退，才能在后續(xù)的市場運(yùn)營中擁有更多令人信服的發(fā)展理由以及談判砝碼。再次，提高與當(dāng)?shù)刂髁髅襟w的溝通和公關(guān)力度?；趪议g的不同政治制度及社會形態(tài)，我國電信企業(yè)在國際化發(fā)展中需要積極協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)刂髁髅襟w的關(guān)系，通過媒體讓當(dāng)?shù)卣凸娭獣裕袊娦牌髽I(yè)的貿(mào)易和投資與政治和軍事沒有任何關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)此類活動對當(dāng)?shù)厣鐣呢暙I(xiàn)。此外，積極參與當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù)，擴(kuò)大影響力，樹立良好的公眾形象，對我國電信企業(yè)的國際化發(fā)展也很重要。

（三）通過法律和外交等手段維權(quán)

歐美發(fā)達(dá)國家以“國家安全”為由來限制我國電信企業(yè)的國際化發(fā)展，違背了保護(hù)國家安全的原則，是對WTO“安全例外”條款的濫用。美國眾議院的報(bào)告認(rèn)為，華為與中興兩家公司與中國政府關(guān)系密切，進(jìn)而推斷出兩家公司對美國的貿(mào)易和投資會對美國的國家安全產(chǎn)生威脅，由此建議對這兩家公司的貿(mào)易與投資行為進(jìn)行限制?？墒?，根據(jù)WTO協(xié)定“安全例外”條款的規(guī)定，“與政府關(guān)系密切”這一理由本身就不在GATT1994第21條“安全例外”規(guī)定的法定情形之中，因此援引該條例限制我國電信企業(yè)貿(mào)易與投資的行為就缺乏了法律依據(jù)。因此，我國電信企業(yè)和政府在確認(rèn)該報(bào)告不當(dāng)指責(zé)的基礎(chǔ)上，可以探索采取法律手段來維護(hù)自身的利益。例如，世界銀行下設(shè)的國際投資爭端解決中心（ICSID）主要是解決《關(guān)于解決國家和其他國家國民之間投資爭端公約》成員方之間的投資爭議，由于中美均是該公約的成員，在美國投資的我國電信企業(yè)若遇到美國的不公正待遇，可以向該中心投訴。

另外為緩解我國電信企業(yè)在國際化發(fā)展中面臨的非難，我國政府的外交支持是非常重要的。我國政府在與伙伴國進(jìn)行貿(mào)易與投資磋商時，與對方充分探討中國電信企業(yè)在當(dāng)?shù)厥袌龅臏?zhǔn)入和非歧視待遇等問題，爭取獲得當(dāng)?shù)卣墓酱觥?/p>

（四）適時采取反制措施

雖然我國一向堅(jiān)持采取對話協(xié)商的機(jī)制來解決問題，避免出現(xiàn)貿(mào)易戰(zhàn)，但如果我國克制理性的方法不奏效，就可以在某些特定情況下，采取反制措施來震懾對方，使其權(quán)衡利弊，不能輕易使用“國家安全”壁壘。我國改革開放以來，尤其是入世以來，市場開放程度不斷提高，并且對外資企業(yè)還提供了大量優(yōu)惠措施。事實(shí)上，近些年來，蘋果、摩托羅拉、IBM、微軟等美國企業(yè)的發(fā)展在很大程度上受益于我國市場的開放。反觀美國市場對我國企業(yè)的態(tài)度，準(zhǔn)入程度非常嚴(yán)格，因此，在必要的情況下，我國也可以“國家安全”為由，對進(jìn)入我國市場的外國電信企業(yè)進(jìn)行審查，以此來保護(hù)我國電信企業(yè)在外國的合法權(quán)益。

從長遠(yuǎn)來看，我國可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的做法，對涉及電信安全的貿(mào)易和投資進(jìn)行嚴(yán)格的安全審查，建立和健全相應(yīng)的法律法規(guī)，完善國家安全審查機(jī)制。這不僅會加強(qiáng)對我國國家安全的保護(hù)，而且也為我國采取反制措施提供了強(qiáng)有力的保障。

五、結(jié)語

金融危機(jī)以來，美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，貿(mào)易投資保護(hù)主義愈演愈烈。在這種背景下，我國電信企業(yè)不斷遭到“國家安全”壁壘的限制，在國際化進(jìn)程中困難重重。雖然這種壁壘對包括華為、中興在內(nèi)的我國電信企業(yè)的國際化發(fā)展帶來了巨大的障礙，但如果這些企業(yè)能夠充分認(rèn)識自身所處的競爭環(huán)境，檢視自身存在的問題，加強(qiáng)能力建設(shè)，以法律和外交手段來維權(quán)，變壓力為動力，就能更好地促進(jìn)國際化發(fā)展。▲

[1]杜仲霞.美國外資并購國家安全審查制度及對我國的啟示—兼評三一重工、華為在美投資并購受阻案 [J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2013(3).

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