論社會(huì)管理創(chuàng)新中公眾參與的幾個(gè)維度

夏建文

(湖南城市學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖南益陽(yáng)413000)

黨的十八大報(bào)告提出要加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”［1]，這就是說(shuō)黨委和政府的社會(huì)管理事務(wù)“公眾”應(yīng)當(dāng)“參與”?！笆裁词枪妳⑴c”、“為什么要參與”、“誰(shuí)能參與”、“參與什么”、“如何參與”、“如何評(píng)估參與”已成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理體制改革中迫切需要解決的問(wèn)題。

一、“參與”是公眾在社會(huì)管理中的地位體現(xiàn)

公眾參與是指公眾依靠政治制度內(nèi)的渠道對(duì)公共事務(wù)的決策和管理表達(dá)意見(jiàn)、產(chǎn)生影響的行為，是公眾與政府及其有關(guān)部門(mén)之間良性互動(dòng)的過(guò)程。［2]公眾參與不包括選舉，不等于政治參與，亦不包括街頭行動(dòng)和個(gè)人、組織的維權(quán)行動(dòng)。

1.公眾參與是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

自給自足的自然經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)的是依附型的臣民意識(shí)，平等、自由和競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)的是獨(dú)立的主體意識(shí)。作為市場(chǎng)主體的個(gè)人認(rèn)為，公眾有必要直接參與與自己生活的環(huán)境、與人們的切身利益有關(guān)的決策。規(guī)范和引導(dǎo)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)也離不開(kāi)社會(huì)成員的參與。所以，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求公眾參與，發(fā)揮公眾參與積極性。

2.公眾參與是民主政治的本質(zhì)體現(xiàn)

馬克思主義認(rèn)為，民主是一種國(guó)家形式，它意味著承認(rèn)公民在形式上一律平等，承認(rèn)公民決定國(guó)家制度和管理國(guó)家權(quán)利平等。［3]我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民通過(guò)各種途徑和形式，依照法律規(guī)定，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理國(guó)家事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。憲法精神要求政府突破簡(jiǎn)單“為民作主”的傳統(tǒng)思維，放手“讓民作主”，相信公眾“參與”的覺(jué)悟和能力，傾聽(tīng)民聲，對(duì)接民意，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序參與。社會(huì)成員理所當(dāng)然地參與到影響全體成員的決策中去。這種參與可以是直接的，也可以是間接的。

3.公眾參與是管理社會(huì)化的必然趨勢(shì)

管理社會(huì)化就是全員參與，全員管理，增加管理的透明度，通過(guò)社會(huì)的監(jiān)督、達(dá)到預(yù)期效果的一種新的管理模式。它是生產(chǎn)社會(huì)化和社會(huì)現(xiàn)代化的內(nèi)生制度，它的根本屬性是開(kāi)放性。公眾參與是使發(fā)展的成果由廣大人民共享，使廣大人民群眾的生活水平能在發(fā)展中提高。只有人民生活水平提高了，社會(huì)才會(huì)穩(wěn)定，人民群眾才會(huì)把社會(huì)的事務(wù)當(dāng)作自己的事務(wù)，才會(huì)以百倍的熱情投入到社會(huì)管理中來(lái)，確保社會(huì)既“充滿活力”又“和諧穩(wěn)定”。［4]

二、公眾是參與社會(huì)管理的主體

公眾是參與政府社會(huì)管理的主體，是政府管理和服務(wù)對(duì)象。不僅包括公民，還包括法人(如公司企業(yè))和由公民組成的團(tuán)體和組織，如非政府組織(NGO)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等。

1.普通公民。是“以人為本的‘人’。首先指的是人民群眾。在當(dāng)代中國(guó)，就是以工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等勞動(dòng)者為主體，包括社會(huì)各階層人民在內(nèi)的中國(guó)最廣大人民群眾?！保?]

2.專家。即對(duì)某一事物精通，或者說(shuō)有獨(dú)到的見(jiàn)解的人。屬于公眾的一分子，擁有信息、表達(dá)、專業(yè)理性等各方面的優(yōu)勢(shì)。不僅包括知識(shí)淵博的學(xué)術(shù)型專家，也包括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法官、律師等實(shí)務(wù)型專家，還包括更多數(shù)量的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。［6]其訴求與意愿能在制度內(nèi)通過(guò)正式渠道進(jìn)行傳輸。政府立法和決策活動(dòng)“所遭遇的議題日益向著復(fù)雜化、專業(yè)化、高技術(shù)含量的方向發(fā)展”，因此“對(duì)于各方面專家的依賴程度日益加深?！保?]

3.民間組織。包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)。社會(huì)團(tuán)體是非營(yíng)利性社會(huì)組織，由公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)。民辦非企業(yè)單位是從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。由企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)組成的。基金會(huì)是非營(yíng)利性法人。由自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的成立。

4.非政府組織。非政府組織是英文Non－Government Organizations的意譯，英文縮寫(xiě)NGO。它是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個(gè)社會(huì)政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過(guò)程中所衍生的社會(huì)組織系統(tǒng)的重要組成部分。非政府組織具有民間性和自治性，意味著它們?cè)隗w制上不屬于政府，建制上不屬于政府的一部分，也不直接受制于政府權(quán)威。

三、“決策+服務(wù)”:社會(huì)管理中公眾參與的內(nèi)容

1.參與政策、法律、法規(guī)的制定

政策質(zhì)量得到較好的保證、政策認(rèn)可度和接受度得到提高、政策效果可以得到評(píng)估必須直接聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和心聲。各方利益代表在咨詢協(xié)商、互動(dòng)博弈中逐步形成政策、法律、法規(guī)。政府會(huì)議必須向公眾公開(kāi)，公眾可以旁聽(tīng)會(huì)議，監(jiān)督會(huì)議的進(jìn)程，取得會(huì)議的相關(guān)信息和文件，詳細(xì)了解會(huì)議決策的程序。［8]公眾參與過(guò)程就是共享政府信息的過(guò)程。政府應(yīng)該讓每個(gè)參與者都能細(xì)致地了解政府的方針、政策、提案、決議，通過(guò)輿論宣傳、發(fā)放手冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)推廣等形式，使政府信息傳播和覆蓋的范圍得到擴(kuò)大，推動(dòng)信息共享。公眾參與的過(guò)程也是利益協(xié)商的過(guò)程，公眾能暢所欲言地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，有效捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，使自己的意志得到貫徹執(zhí)行。嚴(yán)格規(guī)定參與人員挑選、參與規(guī)?？刂?、參與議程安排、政府隱私保護(hù)等方面事務(wù)，保證公眾參與有條不紊地開(kāi)展。［9]

2.參與提供政府服務(wù)

公眾是政府服務(wù)的重要對(duì)象。公眾參與提供政府服務(wù)可以有三種途徑:一是作為公共服務(wù)的提供者，公眾可以自愿提供服務(wù);二是公眾提供公共服務(wù)的反饋性建議，參與政府服務(wù);三是公眾直接參與政府服務(wù)的決策過(guò)程。社會(huì)公共服務(wù)可以分為硬服務(wù)、軟服務(wù)。硬服務(wù)進(jìn)行清晰的成本判定。如垃圾處理和街道服務(wù)等，大多數(shù)都外包給公司;軟服務(wù)的衡量準(zhǔn)則就是生活質(zhì)量的高低。如衛(wèi)生服務(wù)、照看老人與孩子等，大多數(shù)外包給非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。［10]

四、“三會(huì)—研究—討論”:公眾參與社會(huì)管理的路徑選擇

1.調(diào)查研究。指人們進(jìn)行調(diào)查研究必須深入調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)，目的是把握客觀事物的真相、性質(zhì)和發(fā)展規(guī)律。通過(guò)深入現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際調(diào)查、研究，經(jīng)過(guò)對(duì)大量和零碎的材料去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合，使之系統(tǒng)化、條理化，抓住紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象事物本質(zhì)，找出它的內(nèi)在規(guī)律，使感性認(rèn)識(shí)上升為理性認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上作出正確的決策。［11]使政策執(zhí)行過(guò)程中的沖突和阻力減少，便于決策者的做法和措施及時(shí)調(diào)整。目前運(yùn)用較多的調(diào)查研究的具體方式是問(wèn)卷調(diào)查。

2.聽(tīng)證會(huì)。公眾參與方式的最為正式的一種，其目的就是公眾可以最大限度地交流意見(jiàn)、聽(tīng)取群眾呼聲、反映利害關(guān)系真實(shí)意圖。聽(tīng)證會(huì)模擬司法審判，由意見(jiàn)相反的雙方進(jìn)行辯論，聽(tīng)證結(jié)論對(duì)最后的處理有拘束力。具體來(lái)說(shuō)，凡是在聽(tīng)證會(huì)上提出的意見(jiàn)，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)，否則相關(guān)行為可能因此而無(wú)效。聽(tīng)證會(huì)給予不同利益和力量通過(guò)制度性的表白途徑，某種程度上使利益沖突能達(dá)成共識(shí)，是人民群眾參與國(guó)家立法、管理國(guó)家的重要途徑。聽(tīng)證會(huì)全程應(yīng)當(dāng)允許媒體報(bào)道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

3.座談會(huì)。座談會(huì)是圓桌討論會(huì)議一種，人數(shù)一般為6～10人，在一個(gè)主持人的引導(dǎo)下圍繞某一主題進(jìn)行深入的討論。由訓(xùn)練有素的主持人以非結(jié)構(gòu)化的自然方式對(duì)一小群調(diào)查對(duì)象進(jìn)行的訪談。主持人引導(dǎo)討論。這一方法的價(jià)值在于自由的小組討論經(jīng)?？梢缘玫揭庀氩坏降陌l(fā)現(xiàn)，是最重要的定性研究方法。因?yàn)槭嵌嗳藚⑴c討論，在有經(jīng)驗(yàn)的主持人的主持下，座談會(huì)成員之間有一個(gè)相互影響、相互作用的過(guò)程，一個(gè)人的反應(yīng)會(huì)影響其他人對(duì)這一問(wèn)題的看法，這種相互影響、相互作用會(huì)產(chǎn)生與同樣數(shù)量的人做單獨(dú)陳述相比較更多的信息。

4.專家論證會(huì)。來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域的專家通過(guò)諸如論證、咨詢、研討等各種形式對(duì)本行業(yè)、本領(lǐng)域的問(wèn)題發(fā)表各種不同的專業(yè)意見(jiàn)，參與決策?！皩＜艺撟C”可以使政府決策更加科學(xué)、合法。但“專家提供的僅是技術(shù)層面的多學(xué)科支持，并不是各方面利益的代表，決不能將專家意見(jiàn)代替公眾參與。”［12]

5.社會(huì)討論。指公民個(gè)人、社會(huì)和團(tuán)體討論國(guó)家的重大決策問(wèn)題，交流相互的意見(jiàn)，將各自提出的意見(jiàn)作為決策者參考的民主決策形式。比如公布法律草案，就可以直接聽(tīng)取、吸納廣大人民群眾的意見(jiàn)，這是人民群眾行使當(dāng)家作主權(quán)利、參與管理國(guó)家事務(wù)的一種形式。網(wǎng)民參政和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，就是一種網(wǎng)上民意表達(dá)的好平臺(tái)，公眾更新、更便捷的參與渠道得到有序開(kāi)辟。在“鍵盤(pán)加鼠標(biāo)”的網(wǎng)絡(luò)參政形式已被官方和社會(huì)認(rèn)可的背景下，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)接公眾參與，重大事情在網(wǎng)絡(luò)上參與討論或者進(jìn)行訴求。運(yùn)用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)公眾的多渠道參與。只要政府是一個(gè)真正的民有、民治、民享的政府，廣大人民群眾就能夠知道政府的詳細(xì)活動(dòng)。秘密比任何東西都能損害民主，公眾沒(méi)有了解政府的詳細(xì)活動(dòng)，所謂自治，所謂公民最大限度地參與管理國(guó)家事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)就只能是一句空話。［13]

五、“雙贏”是評(píng)估公眾參與社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)

公眾參與社會(huì)管理如何評(píng)估?核心問(wèn)題其實(shí)就是公眾參與的有效性。而公眾參與是否具有有效性，政府可以作出判斷，但以作為參與者的公眾和社會(huì)成員的感受來(lái)確認(rèn)更為科學(xué)合理。［14]公眾參與可以實(shí)現(xiàn)政府任務(wù)的分擔(dān)，政府合法性的增強(qiáng)。政府可以讓公眾和社會(huì)自治組織分擔(dān)政府的責(zé)任，這樣政府運(yùn)行成本會(huì)有效降低，服務(wù)的針對(duì)性和有效性得到提高。政府就能有更多的資源與精力投入于應(yīng)該做的領(lǐng)域，得到更多人的認(rèn)可，政府的合法性得到增強(qiáng)。

真正意義上的制度化的公眾參與是體制內(nèi)有較為成熟的制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行機(jī)制，公眾可以通過(guò)體制內(nèi)的渠道較為順暢地進(jìn)行公共事務(wù)參與，利益訴求表達(dá)，實(shí)現(xiàn)提升政府的合法性、滿足公眾的利益訴求的雙贏結(jié)果。在沒(méi)有聽(tīng)到“不同意見(jiàn)”或“反對(duì)意見(jiàn)”之前，政府不要急于決策。政府的產(chǎn)出——政策、法律、法規(guī)，應(yīng)該以“政府的用戶”公眾的滿意不滿意來(lái)做政策評(píng)估的價(jià)值判斷基礎(chǔ)。不聽(tīng)不同意見(jiàn)的結(jié)果必然是“損人不利己”，嚴(yán)重的會(huì)使政府的公信力下降。

［1] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M] .北京：人民出版社，2012：34.

［2] 俞可平.公眾參與是建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)——中歐公眾參與民主理論與實(shí)踐研討會(huì)［N] .法制日?qǐng)?bào)，2006－12－14.

［3] 列寧.列寧選集(第3卷)［M] .北京：人民出版社，1972：257.

［4] 劉超，胡偉.政府社會(huì)管理中的公眾參與：模式、經(jīng)驗(yàn)與啟示［J] .吉首大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007(1)：139－142.

［5] 胡錦濤.在學(xué)習(xí)《江澤民文選》報(bào)告會(huì)上的講話［N] .人民日?qǐng)?bào)，2006－08－16(1).

［6] 楊建順.行政規(guī)制與權(quán)利保障［M] .中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：207.

［7] 馬懷德.中國(guó)立法體制、程序與監(jiān)督［M] .北京：中國(guó)法制出版社，1999：174.

［8] The Government in The Sunshine ACT.2011－06－10.http：//www.usdoj.gov/oip foi－upd.htm.

［9] 王知津.公眾參與視角下的政府信息資源管理［J] .信息資源管理學(xué)報(bào)，2011(2)：24 －31.

［10] 李克強(qiáng).推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)［N] .東方今報(bào)，2013－08－01：64.

［11] 唐民擎.淺析社會(huì)組織與社會(huì)管理創(chuàng)新［J] .社團(tuán)管理研究，2011(9).

［12] 習(xí)近平.談?wù)務(wù){(diào)查研究［N] .學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011－11－23.

［13] 蔡定劍.公眾參與：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)［M] .北京：法律出版社，2009：959.

［14] 王名揚(yáng).美國(guó)行政法［M] .北京：中國(guó)法制出版社，1995.

［15] 楊軍劍.社會(huì)管理中的公眾參與問(wèn)題探析［J] .學(xué)習(xí)論壇，2011(4).