應對氣候變化：PPP模式融資機制研究

賈 康 王澤彩

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

公私合作伙伴（Public Private Partnership，簡稱PPP）是指“政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用”。①賈康、孫潔：“公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能”，《財政研究》，2009年第10期。對于促進低碳發(fā)展的基礎設施建設來說，PPP是一種有效的融資模式。如何發(fā)揮財政“四兩撥千金”作用，構(gòu)建一套科學、規(guī)范、有效的氣候融資機制，對實現(xiàn)我國階段性減排目標提供強有力資金保證具有重要意義。

一、中國應對氣候變化PPP融資實踐的現(xiàn)存問題

近年來，中國政府一直高度重視應對氣候變化工作，將降低二氧化碳排放列入年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。通過一系列財稅扶持政策，不斷加大對節(jié)能減排直接投入。為貫徹國家應對氣候變化政策方針，配合財政主渠道，發(fā)揮種子資金撬動作用，引導和帶動社會資金支持綠色低碳發(fā)展，2007年成立的CDM基金截至2012年9月底，已累計完成有償使用基金近30億元，撬動社會資金約200億元，項目直接減排量和減排潛能達到年均1000萬噸CO2當量。但是，由于我國應對氣候變化融資剛剛起步，構(gòu)建科學的PPP融資體制機制面臨著諸多問題，主要表現(xiàn)在：

（一）PPP氣候融資制度安排的頂層設計亟待加快

從嚴格意義上講，我國沒有一部針對PPP模式融資管理的專門法律、法規(guī)，特別是國際上PPP氣候融資的一些慣例與我國現(xiàn)行相關法律法規(guī)存在一定沖突。

1.現(xiàn)行法律法規(guī)層次較低、內(nèi)容簡單。PPP作為一種合同融資方式，涉及財政、稅收、外匯、合同、擔保、特許權(quán)、收益分享等諸多方面，政策性強，內(nèi)容復雜，規(guī)定繁多，健全完善的法律、法規(guī)是保證其有效運行的前提。而我國現(xiàn)行《公司法》、《合同法》、《擔保法》、《關于境外進行項目融資管理暫行辦法》、《境內(nèi)機構(gòu)對外擔保管理辦法》、《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》等法規(guī)，多為部委規(guī)章或地方性管理條例，大多數(shù)層次比較低，有的文件內(nèi)容簡單，僅僅是針對傳統(tǒng)意義上的建設——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓（BOT）項目而制定，沒有涵蓋PPP項目融資模式運作過程中的許多具體問題，如特許授權(quán)采用何種形式、政府如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關系、項目運作過程中的風險管理等等。

2.缺乏配套的政府制度支持體系。PPP涉及的領域一般為投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、風險高的基礎設施項目，這一模式的引入有效地緩解了財政資金不足的狀況。政府作為PPP的參與方以及公共利益的代言人，應制定適合PPP項目發(fā)展的宏、微觀制度體系，設置合理的風險分擔機制，加強政府本身信用建設以及人才培養(yǎng)，為PPP的運作創(chuàng)造良好的政治經(jīng)濟環(huán)境。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)的個別條款不支持政府為PPP項目融資提供政策扶持，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營收入擔保等。而在PPP項目實施過程中，政府的扶持和積極參與是項目成功的關鍵。如果政府為PPP項目融資提供一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營收入擔保，雖然會使政府自身承擔一定的公共風險，卻可以有效地刺激融資，引導和集聚私人資本、社會資本或域外資本，加大對項目建設的投入力度，緩解政府財政籌資壓力。

3.對地方政府出臺的行之有效的融資法規(guī)亟待總結(jié)推廣。2003年北京市頒布了《城市基礎設施特許經(jīng)營辦法》，對構(gòu)建基礎設施特許經(jīng)營的相關制度框架進行了初步探索，在污水處理、軌道交通等領域積極推行。2005年，經(jīng)北京市人大常委會審議，通過了《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營條例》，規(guī)范了特許經(jīng)營項目的范圍、特許經(jīng)營方式、政府相關部門的責任分工、城市基礎設施特許經(jīng)營權(quán)的授予方式和程序、特許經(jīng)營實施方案及其審定、特許協(xié)議的主要內(nèi)容及特許協(xié)議各方的權(quán)利義務，并在軌道交通、高速公路、污水處理、供水、供熱、垃圾處理等基礎設施領域也推進特許經(jīng)營，特別北京“地鐵4號線”、“鳥巢”國家體育場PPP融資制度安排值得推廣。

（二）PPP氣候融資的“種子基金”管理亟待改進

2007年以來，我國已經(jīng)設立了結(jié)構(gòu)明晰、功能完善的應對氣候變化的行政管理部門，但是氣候融資作為應對氣候變化的關鍵環(huán)節(jié)，目前尚沒有專門的、統(tǒng)一的氣候融資管理體制機制。尤其是PPP氣候融資，由于涉及到私人部門資金的進入及監(jiān)測監(jiān)管，以及國際氣候談判中的氣候融資的核算，缺乏健全完善的制度安排。政府預算安排的專項資金、CDM項目減排收入、外國贈款等收入，是目前我國政府PPP氣候融資的“種子基金”的主要來源，但由于中央部委氣候資金管理職能交叉，項目審批、資金分配、績效管理等由多個部門分頭負責，氣候融資的“種子基金”缺乏合力、效益不高。

1.在CDM項目審批方面，CDM項目、國際金融組織和外國政府的涉及氣候變化領域的貸款、外商投資、全球環(huán)境基金（GEF）贈款項目、對外資參股或發(fā)起設立綠色基金公司或綠色證券公司、中央財政撥款和補貼、綠色信貸、綠色股票和綠色債券等，需要行政審批的項目資金和投資，分別由國家發(fā)改委、財政部、商務部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、環(huán)保部等部門及其下屬機構(gòu)管理，存在審批部門多頭的問題。

2.在項目資金管理方面，國際機構(gòu)貸款、外國政府貸款、GEF資金、CDM項目國家收入等工作由財政部負責；氣候變化領域的雙邊贈款，由國家發(fā)改委氣候變化司管理；UNDP贈款項目由商務部管理。當前，這種氣候資金分散管理、氣候融資體制機制匱乏的狀況，必然導致氣候資金的監(jiān)測監(jiān)管體系（MRV）不健全、不完善、不透明，特別是對國外私人部門資金的進入無法做到準確核算，難以評價其對經(jīng)濟安全的影響。不難看出，只有充分準確把握氣候資金的具體投向，才能充分發(fā)揮政策激勵作用，有效促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和低碳經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)碳排放既定目標的實現(xiàn)。

3.在氣候資金會計核算方面，國內(nèi)氣候資金的核算，中央財政安排的專項撥款和補貼主要以“節(jié)能減排資金”、科技項目投入氣候變化領域等“款”級或“目”級科目體現(xiàn)，沒有以“類”級科目列出專項氣候變化資金，不利于統(tǒng)計、監(jiān)管和績效考評；金融市場及其他私人部門的投入的氣候資金，目前也沒有規(guī)范的會計統(tǒng)計口徑。除來自國際碳市場的補償資金可以實現(xiàn)核證與監(jiān)測外，不論是國際金融組織的多邊貸款，還是私人部門的直接投資、并購、創(chuàng)投、風投，氣候資金均未單獨列出，各部門也無法進行相關統(tǒng)計，資金整體情況更是難以把握。

（三）PPP氣候融資的財政政策推力亟待強化

1.政策因條塊分割導致部門沖突。為應對氣候變化和實現(xiàn)低碳發(fā)展，中央多個部門都制定了相應的政策，但是部門出臺的政策協(xié)調(diào)性較差，政策統(tǒng)一性和整體規(guī)劃不足，不能發(fā)揮出有效的協(xié)同效應。比如國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部、國家能源局、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部都分別制定了支持低碳發(fā)展的政策，但具體落實到基層執(zhí)行層面，就需要企業(yè)去多個部門申請扶持政策，企業(yè)協(xié)調(diào)成本較高，加重企業(yè)的負擔。同時，部門在制定政策時往往將部門利益摻雜其中，受國家整體財力緊張狀況影響，具體行業(yè)之間如何分配資金就成了部門間博弈的主要對象，財政政策的職能作用未得以充分發(fā)揮。

2.政策預期不明確。如在過去幾年，稅收支持、財政補貼和上網(wǎng)電價多項政策的協(xié)同配合、共同作用，催生了我國規(guī)?？捎^的風電市場。截止2012年6月，我國并網(wǎng)風電已經(jīng)達到5258萬千瓦，真正成為名副其實的世界第一風電大國。然而，受風電規(guī)劃不同步、建設標準不統(tǒng)一、盲目擴張圈地的沖動，風電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。以風電為主的CDM項目在聯(lián)合國注冊過程中，也受到了來自國際社會的巨大阻力。

3.私人資本投入少。當前我國支持低碳發(fā)展的政策，主要還是停留在以財政支持為主的層面上，對私人部門和金融行業(yè)的激勵措施不足，難以撬動大量私人資本投入到低碳發(fā)展領域，社會資本尚停留在停滯階段。在財政手段中，財政補貼運用的比例較高，而財政貼息、財政擔保、貸款分擔等具有“四兩撥千斤”效果的財政手段相對匱乏。此外，缺乏類似赤道準則的金融支持，特別是缺乏社會公益組織和廣大公民的參與。

（四）PPP氣候融資的金融政策引力亟待提升

1.綠色信貸發(fā)展緩慢。國內(nèi)金融市場推動了綠色金融的發(fā)展，但綠色中小企業(yè)仍難以擺脫融資困境。2007年國家環(huán)保部和銀監(jiān)會陸續(xù)出臺了一系列“綠色信貸”政策，為綠色經(jīng)濟發(fā)展提供金融政策支持。同時，證券市場也提出了低碳和“綠色證券”的概念，充分發(fā)揮資本市場的強大融資功能，助力綠色經(jīng)濟發(fā)展。然而，上述綠色信貸、綠色證券政策在執(zhí)行過程中，仍存在形式重于實質(zhì)的負面問題。特別是，在證券市場投資者更加在乎的是企業(yè)的財務效益，是否能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能環(huán)保卻并不關心，其引導社會資金流向綠色領域的作用也非常有限。綠色融資租賃、綠色信托、綠色項目融資等融資手段也比較匱乏，缺少有力的融資手段支持。

2.CDM基金投資方式單一。CDM基金是一個國家層面的應對氣候變化的基金，根據(jù)有關規(guī)定，其資金主要來源是通過CDM項目轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量所獲得收入中的屬于國家所有的部分。它可以通過股權(quán)投資、委托貸款和融資性擔保等方式進行有償使用，促進低碳事業(yè)的發(fā)展。然而，與國外的國家支持的碳基金相比，我國的清潔發(fā)展機制基金的投資方式還比較單一，在股權(quán)投資的投入過少，不利于大量低碳技術的推廣和利用。

（五）PPP氣候融資的碳市場交易體系亟待構(gòu)建

目前，雖然在北京、上海、天津、廣州①王澤彩等：《中國低碳發(fā)展財稅政策研究——廣東調(diào)研報告》，2012年12月18日。等地成立了碳排放權(quán)交易所，但大部分交易產(chǎn)品是低碳環(huán)保技術，到2012年12月末廣交所仍然僅成交了一筆碳交易業(yè)務。即使存在某些CDM項目產(chǎn)生的排放權(quán)項目，也由于參與者少而缺乏流動性，加之我國碳排放權(quán)市場還是一個自愿性質(zhì)的市場，沒有政府的強制性要求，就更難以促進企業(yè)的碳排放權(quán)交易。碳市場交易所存在的主要問題：

1.競爭同質(zhì)化。雖然各地建立的交易所有利于競爭，但是同質(zhì)的業(yè)務、平臺職能的重疊導致了大量人力、物力、財力的浪費。

2.交易量低。目前，國內(nèi)企業(yè)沒有法定減排任務，對碳交易的需求不大。中國碳交易所綜合力量非常薄弱，七大環(huán)境能源交易所基本都處于起步階段，和全球碳市場的市值相比，中國交易所的實際成交量很小。在強制性碳減排方面，目前我國90%的CDM項目只能賣給國際買家，只有少數(shù)國內(nèi)碳交所交易；在自愿減排方面，現(xiàn)有國內(nèi)碳買家也多為履行社會責任的企業(yè)或個人，市場規(guī)模非常小。雖然地方政府能夠促成幾筆交易，但大都是場外交易，場內(nèi)交易門檻高，企業(yè)沒有付費動力。

3.市場割據(jù)。目前由于碳排放市場割據(jù)嚴重，缺乏統(tǒng)一的標準作指導，各地方搶先建立碳排放權(quán)交易所，造成了嚴重的市場分割。各地方在開展碳交易活動時會受限于各自經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式、計量辦法、交易規(guī)則等一系列因素影響，各自為政，市場建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，最終損害到統(tǒng)一標準的執(zhí)行，不利于全國性碳交易市場的形成。分割的碳市場最終不利于我國跟國際交易市場的接軌，使以后建立全國統(tǒng)一的碳市場更為困難。在碳排放權(quán)定價方面，沒有形成統(tǒng)一的、有足夠分量的話語權(quán)和定價權(quán)，在一定程度上削弱了在國際碳市場議價能力。

4.地方保護。目前碳交所的審批權(quán)多歸地方政府所有，國家發(fā)改委并不掌握地方碳交所成立的審批權(quán)，且碳交所仍處在產(chǎn)權(quán)交易的非金融業(yè)務階段，按照部委分工，也不歸證監(jiān)會管理。低碳經(jīng)濟已成為地方政府的重點投資對象，有些地方盲目跟風，爭先設立碳交所，爭取國家優(yōu)惠政策，以期給地方政府帶來收益。利益的驅(qū)動，帶來了“碳交易所熱”，然而碳交易所背后巨大的投資風險和可能導致的投資泡沫卻被有意無意地忽視了。

二、中國應對氣候變化PPP融資模式的初步設計

PPP不僅僅是一種政府與私營部門風險共擔、收益共享的融資手段，更是一種政府職能轉(zhuǎn)移、項目管理創(chuàng)新的經(jīng)營模式?！笆濉逼陂g，按照“建設生態(tài)文明”總體要求，在總結(jié)外國PPP融資促進低碳發(fā)展經(jīng)驗基礎上，著眼于改革CDM基金的可操作性，發(fā)揮財政性資金的杠桿作用，著力探索“構(gòu)建一套制度、成立一個機構(gòu)、建立一支基金、組建一家銀行、完善一個市場、健全一個考評體系”的PPP氣候融資體制機制。

（一）構(gòu)建PPP氣候融資管理制度框架

1.醞釀擬定《應對氣候變化PPP融資法》。學習借鑒歐美國家氣候立法做法，在廣泛調(diào)查研究的基礎上，首先從應對氣候變化的辦法、制度、細則、條例開始，經(jīng)過實踐運行最終上升到專門法律。通過國家層面的氣候立法，明確政府與市場的職責，通過CDM融資為法律提供財力保障，有效約束地方政府發(fā)展經(jīng)濟的短期行為，減少氣候融資政策波動對“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”造成的沖擊，提振發(fā)展低碳、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信心，也向國內(nèi)民眾和國際社會展現(xiàn)我國堅定走綠色發(fā)展的決心。

2.健全完善《CDM基金管理辦法》。按照《預算法》相關規(guī)定，探討將CDM基金收入納入一般預算或政府性基金預算管理，擴大政府性PPP氣候融資“種子基金”財力規(guī)模，在政府預算收支科目中增列“CDM基金收入”、“CDM基金支出”、“CDM贈款收入”、“CDM贈款支出”“類”級科目和明細科目，研究制定CDM基金收支、有償使用收支的《財務規(guī)則》、《會計準則》。同時，調(diào)整國家發(fā)展改革委現(xiàn)行項目資金分配管理職能，將CDM基金、氣候贈款等預算收入、預算支出、預算執(zhí)行、項目決算、績效考評等職能全部劃歸財政部。

3.建立PPP氣候融資稅收政策體系。在企業(yè)總稅負基本不變的情況下，通過調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，建立健全PPP氣候融資稅收激勵政策體系。如果政府開征環(huán)境稅，通過環(huán)境因素經(jīng)濟化計量環(huán)境成本，實現(xiàn)環(huán)境目標對企業(yè)利潤目標的約束。通過稅收對企事業(yè)單位的環(huán)境績效進行評判，在此基礎上獎優(yōu)罰劣，督促企業(yè)追求綠色利潤。在開征環(huán)境稅過程中，對采用清潔生產(chǎn)工藝和技術的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。對研發(fā)清潔生產(chǎn)技術、提供清潔生產(chǎn)工藝和設備、生產(chǎn)清潔產(chǎn)品的企業(yè)所得稅減按15%征收，調(diào)動企業(yè)參與PPP項目，進行PPP項目建設、改造的積極性。

（二）成立PPP氣候融資專門管理機構(gòu)

結(jié)合新一輪國家機構(gòu)改革，在國務院成立專門PPP融資管理機構(gòu)，如PPP專業(yè)委員會或PPP推進辦公室，形成在中央政府統(tǒng)一領導下，由地方政府、PPP推進機構(gòu)和行業(yè)組織共同構(gòu)成的PPP項目運作管理模式。下設立PPP融資項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢機構(gòu)，利用改革后的行業(yè)部委屬下的具有相應專業(yè)知識（比如交通、水利、住建、環(huán)保等）的技術咨詢機構(gòu)，滿足PPP融資模式在各行業(yè)的應用需求，徹底改變當前氣候融資缺乏統(tǒng)一歸口管理的局面，清晰劃分各部門職責，協(xié)調(diào)各方面行動，提高決策的效力和執(zhí)行力。具體考慮在國務院下設專門的PPP氣候融資領導和推廣機構(gòu)，隸屬于財政部，如PPP氣候融資管理委員會或PPP氣候融資推進辦公室，形成在中央政府統(tǒng)一領導下，由地方政府、PPP氣候融資推進機構(gòu)和行業(yè)組織共同構(gòu)成的PPP氣候融資項目運作管理模式。

1.賦予該機構(gòu)具體職能。負責對PPP氣候融資的推進和改革進行政策建言；對中央、地方政府的PPP氣候融資項目進行項目入庫管理，對項目立項前的可行性調(diào)查、中期監(jiān)管及事后績效評價，并適時公布，政府據(jù)此決定是否對該項目提供財政補貼；在監(jiān)督、檢查過程中，收集項目實施狀況及服務質(zhì)量的相關信息，判斷PPP氣候融資項目實施與合同規(guī)定有無背離；對中央、地方政府PPP氣候融資項目管理人員進行培訓；定期與國際上PPP氣候融資模式較發(fā)達的國家和地區(qū)進行交流研討；指導社會上PPP氣候融資專業(yè)咨詢機構(gòu)行業(yè)的規(guī)范和發(fā)展等。

2.理順和廓清相關部門職能。國家發(fā)改委氣候變化司是應對氣候變化的宏觀管理部門，應負責氣候融資的宏觀政策制定和歸口管理，包括PPP氣候融資項目預科研、審批、核準、審查與管理；財政部和地方財政機構(gòu)應作為統(tǒng)一的政府外債、國際贈貸款及國內(nèi)財政資金的管理部門，負責氣候融資資金的收繳、分配、撥付、核算、統(tǒng)計、績效考評和信息公開等；銀行會、證券會、保監(jiān)會和國資委等部門，負責對通過金融市場融通的氣候資金，由國務院授權(quán)相關監(jiān)管部門成立PPP氣候融資項目部門進行監(jiān)管。明確了相關管理部門職責后，需要各部門配合出臺一系列的PPP氣候融資政策，以促進應對氣候變化領域的投資。

（三）設立PPP氣候融資綠色種子基金

充裕的資金投入是有效應對氣候變化的基本財力保障。建議在中央預算中安排一次性專項資金30億元，在財政部設立一支PPP氣候融資種子基金，由中國清潔機制發(fā)展基金管理中心經(jīng)營。資金來源具體包括：政府公共預算資金、CDM基金、資本市場信貸資金、公私合作資金、國內(nèi)外捐贈收入等。按照應對氣候變化國家戰(zhàn)略總體部署，以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃確立的國家發(fā)展戰(zhàn)略重點和目標，投入范圍包括：經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、新能源發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能等減緩氣候變化活動的資金投入；農(nóng)業(yè)、森林、水資源、更具氣候適應能力的基礎設施建設、人體健康等領域采取的適應氣候變化活動的資金投入；支持氣候變化應對技術研發(fā)和提高全社會應對氣候變化意識和能力方面的資金投入；與發(fā)達國家和發(fā)展中國家開展的氣候變化相關國際合作的資金投入?；I措方式：

1.增加政府預算安排。在具體操作過程中，可以參照上年一般預算收入中新增財力水平，以及中央預算安排的各類應對氣候變化的節(jié)能降耗、排污治理等專項支出，同時考慮礦產(chǎn)資源補償費、排污水資源費、墻改基金等專項收入狀況，按照此規(guī)模的一定比例一次性注入“綠色種子基金”專戶，實行無償使用和有償使用。在條件成熟時，可以比照國有資本經(jīng)營預算管理模式，探索編制“碳預算”。

2.與私人部門共同籌措。此類基金可以由政府和私人部門按比例共同出資組建，一般由政府先認購碳基金一定數(shù)目的份額，其余份額由相關私人部門自由認購。這種方式比較靈活，能撬動社會資本的力量，籌資速度快，吸附力度強，籌資數(shù)額大。通過公私合作組建的基金，既可以提高基金的信用，又能發(fā)揮民間資本投資靈活的特長，但必須以嚴格的公司法人治理結(jié)構(gòu)運行。

3.以母基金方式運營。CDM基金也可以按照“母基金”的方式運作，主要投資于那些專注于低碳領域的私募股權(quán)投資（PE）和創(chuàng)業(yè)投資（VC），做“基金的基金”，可以參照全國社會基金的運作方式，委托國際、國內(nèi)有低碳投資經(jīng)驗的基金管理公司團隊操作，實現(xiàn)綠色種子基金資產(chǎn)的增值保值，實施滾動發(fā)展。

4.以VC和PE方式募集。為了促進低碳科技的進步，需要政府在產(chǎn)業(yè)醞釀的前期和中期投入資金支持，以引導社會資本的投入方向?？梢詤⒄諔撎夹磐械淖龇ǎ瑥腃DM基金中專門撥付一定比例的資金用于低碳項目的股權(quán)投資，以關注早中期低碳項目為主，投資方式可以包括優(yōu)惠貸款、股權(quán)投資、貸款擔保、可轉(zhuǎn)換債券等多種手段。

（四）組建PPP氣候融資的政策性銀行

金融機構(gòu)，作為低碳發(fā)展領域提供資金的主力渠道，政府部門應該與其密切合作，激勵金融機構(gòu)向低碳行業(yè)提供資金，促進社會資金向低碳領域流入。今后一段時期，可以考慮構(gòu)建碳銀行或完善碳金融支持體系，借鑒“赤道原則”等發(fā)達國家通用的綠色信貸標準，將減排降碳納入金融體系的服務范疇。

1.成立政策性碳銀行?？煽紤]參照英國設立綠色投資銀行的方式，設立專門的政策性綠色銀行，注冊資本金初步考慮30億元，由中國外匯投資公司代替國家全額控股，充分發(fā)揮資金的杠桿作用，大力提高資金的流動性。例如，采用綠色信貸、綠色證券、綠色融資租賃、綠色信托、綠色債券、綠色融資擔保工具和手段。組建這樣的政策性銀行可專門對應對氣候變化項目進行融資，不僅是從財務角度考慮，而且有利于集中資金，支持重大項目的建設。

2.發(fā)展“綠色信貸”業(yè)務。在貸款政策方面，將低碳產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)先扶持項目；在貸款條件方面給予低碳產(chǎn)業(yè)以優(yōu)惠，增加對中小企業(yè)的減排融資支持，減少并努力消除低碳經(jīng)濟的融資障礙。目前，商業(yè)銀行運作的碳金融服務產(chǎn)品主要有碳基金理財產(chǎn)品、能效貸款和碳信托類產(chǎn)品等。在此基礎上，國家應出臺相關措施支持金融機構(gòu)推出促進低碳發(fā)展金融產(chǎn)品，并以此提升我國金融機構(gòu)的競爭力，使其能抗御外資金融機構(gòu)的沖擊，保有對我國碳金融市場的控制力。在資本市場上，可嘗試為低碳企業(yè)建立公開發(fā)行和上市的“綠色通道”，優(yōu)先安排具備一定資產(chǎn)規(guī)模和技術力量、運作規(guī)范的低碳產(chǎn)業(yè)上市，以盡快提高低碳上市公司在資本市場的比重。

3.創(chuàng)新風險分擔模式。參照國際金融公司能效貸款項目，利用財政資金分擔低碳貸款損失。國際金融公司與興業(yè)銀行、北京銀行等銀行合作，在中國發(fā)起“能效貸款”項目，為銀行承擔不高于50%的貸款本金損失并提供技術援助，以較少的資金成功推動了國內(nèi)銀行業(yè)參與低碳項目貸款。參照這一模式，政府可以組建碳銀行參與“能效貸款”項目。財政資金可以與國家政策性銀行以及部分商業(yè)銀行合作，為這些機構(gòu)提供的低碳貸款項目分擔不超過一定比例的貸款損失。這樣，銀行依然承擔項目審查和貸款收回的風險，但是由于財政資金承諾分擔部分損失，使其承受的風險大大降低。

（五）完善PPP氣候融資的碳交易市場

據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署統(tǒng)計，2012年中國提供的碳減排量已占到全球市場的30%以上，中國出售的碳排放指標將占全球市場的40%左右，未來二三十年中國低碳經(jīng)濟的市場交易規(guī)模有望達到5000億至10000億美元。

1.健全碳排放交易市場。目前，我國上海、北京、廣州等地都成立環(huán)境交易所，但由于缺乏規(guī)范和統(tǒng)一的碳交易所，這些碳交易市場主要基于項目交易，不是標準化的交易合約，加之信息不透明，中國企業(yè)在談判中常常處于弱勢地位，這也就限制了國內(nèi)碳排放權(quán)的交易，失去了我國碳排放權(quán)定價權(quán)。因此，有必要在當前各地試點的基礎上，加快研究支持全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場體系，以盡快建立中國自己的碳交易定價權(quán)，促進我國低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.完善碳市場總體結(jié)構(gòu)。指導各個試點省市建立各自獨立的碳排放權(quán)分配方案和交易機制。設立碳交易監(jiān)管主體，規(guī)定第三方參與認證監(jiān)管，明確第三方的獨立性。設置開放的交易平臺。聯(lián)合省市經(jīng)濟和信息化委員會、節(jié)能減排小組等職能部門，建立各地方的區(qū)域性碳排放交易平臺。指導金融機構(gòu)在適當?shù)臅r機推出碳金融衍生產(chǎn)品，以刺激碳市場的健康全面發(fā)展。目前的試點工作主要目的是為未來建立全國統(tǒng)一的碳市場提供有益的經(jīng)驗。北京、上海、廣州等市擁有優(yōu)越的區(qū)位和成熟的金融市場，占有一定優(yōu)勢，可以在試點的基礎上積極發(fā)展成為地區(qū)碳金融中心，從而帶動全國碳市場的整合和統(tǒng)一。

3.探索“配建”模式控制排放量。目前，我國政府可以規(guī)定在某些高耗能、高排放的行業(yè)先行試點推行以實現(xiàn)“碳中和”為目標的低碳“配建”模式?？梢詮姆康禺a(chǎn)、礦業(yè)、能源、鋼鐵冶金等重點高排放產(chǎn)業(yè)入手，先計算這些新建項目的二氧化碳排放總量，然后強制規(guī)定在項目的存續(xù)期內(nèi)，必須自行植樹造林或者向負責植樹造林的公益組織捐獻資金，或者自行到碳排放市場購買一定的排放權(quán)限。

（六）健全PPP氣候融資績效考評機制

在現(xiàn)行政府績效評估機構(gòu)基礎上，逐步建立以財政為中心的氣候融資評價體系。

1.構(gòu)建氣候融資績效評價體系。（1）政府績效評估。財政部門作為資金撥付機構(gòu)必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。目前暫可以由財政部基建投資評審中心承擔此項工作，履行事前、事中、事后全過程審計監(jiān)督。（2）專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議，保障公眾的知情權(quán)，充分實現(xiàn)政務公開，提高公民評議的水平和效率。專家主要負責解決一些技術上的難題，協(xié)同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價。（3）審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監(jiān)督評估的主體，以保證評價結(jié)果的客觀公正，又體現(xiàn)了績效預算的決策民主化功能。

2.強化氣候融資績效評價管理。氣候融資績效評價管理主要分為項目管理、完成時間、報告質(zhì)量三個方面，考核的重點在于項目管理和報告質(zhì)量。項目的選擇、數(shù)量、規(guī)模為項目管理的重點；報告的格式、依據(jù)與邏輯性也是重點。當然，在具體執(zhí)行中，要看績效目標是否明確、細化、量化、按流程管理批復等方面；績效監(jiān)控是否建立監(jiān)控制度，與預算執(zhí)行的結(jié)合，以及相關信息的采集、分析；績效評價：評價的項目是否具有代表性、規(guī)范性和時效性；結(jié)果應用是否作為預算編制依據(jù)、政府決策依據(jù)、人大監(jiān)督依據(jù)及向社會公開。

3.設立碳交易監(jiān)督管理委員會。建議設立中國碳交易監(jiān)督管理委員會（簡稱中國碳監(jiān)會），在國務院領導下統(tǒng)一監(jiān)督管理全國碳交易市場，并設立地方碳交易監(jiān)管部門。碳監(jiān)會將主要履行以下幾項職能：管理碳排放配額的發(fā)放，建立懲罰機制，對年度排放未達標的單位進行處罰，建立起有效的政府監(jiān)管體系和交易誠信體系。與行業(yè)標準委員會合作，開發(fā)相關市場和活動的標準并監(jiān)管其執(zhí)行。建立統(tǒng)一的碳期權(quán)、碳期貨等金融衍生品的監(jiān)管體系，分別對一級市場和二級市場進行監(jiān)管。加強對碳期貨業(yè)的垂直監(jiān)管，強化對從事碳期貨中介業(yè)務的其他機構(gòu)的監(jiān)管，提高信息披露質(zhì)量。加強對碳期貨市場金融風險的防范和化解工作。負責主要業(yè)務為碳交易的金融機構(gòu)和企業(yè)的對口管理。提供開展碳交易權(quán)期貨及衍生品交易的信息交流平臺。對碳期貨市場試點工作進行指導、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，負責指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查各地區(qū)、各有關部門與碳市場有關的MRV事項；完善MRV的技術支撐平臺。包括登記注冊系統(tǒng)、交易系統(tǒng)等硬性平臺和排放數(shù)據(jù)監(jiān)測報告核查指導手冊等軟規(guī)范。