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    財稅改革的地方實踐與理性思考

    2013-03-27 09:38:49申相臣張繼東申
    地方財政研究 2013年2期
    關(guān)鍵詞:財稅財政政府

    申相臣張繼東申 鑫

    (1.焦作市財政局,河南 454100;2.焦作市物資局,河南 454150)

    黨的十八大確定了“加快改革財稅體制”的總體思路,并提出了頂層設(shè)計和地方實踐相結(jié)合的改革要領(lǐng)。作為地方財政改革創(chuàng)新的實踐者和見證者,我們根據(jù)自己的學(xué)習(xí)體會和工作實踐,重點圍繞十個財稅熱點問題進行深入分析和實踐印證,試圖找到財稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和操作辦法,為“加快改革財稅體制”建言獻策。

    一、財稅政策與經(jīng)濟發(fā)展的相機抉擇

    經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的穩(wěn)增長事關(guān)全局。從宏觀調(diào)控和地方實踐看,經(jīng)濟發(fā)展受多種因素制約,且有自身的內(nèi)在邏輯和客觀規(guī)律。在政府財政層面,應(yīng)主要是做好兩件事:一是正確把握市場化改革的總趨勢,能夠洞徹事理,統(tǒng)籌運作,綜合施策,全面分析影響制約經(jīng)濟發(fā)展的各種要素,并形成一個長期的明確的戰(zhàn)略性制度安排。從眼下情況看,不能就經(jīng)濟論經(jīng)濟,應(yīng)該以全球視野,綜合考量國家安全、資源環(huán)境、文化、政治體制及社會發(fā)展等多種因素,為經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的人本基礎(chǔ)和制度環(huán)境。拋開這些去談?wù)摻?jīng)濟穩(wěn)定增長只是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的權(quán)宜之計。二是要明確界定政府與市場的戰(zhàn)略定位,突出市場主體,限制政府權(quán)力,依法行政,依法理財,真正徹底劃清政府與市場的邊界,最大限度發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,以經(jīng)濟效率的提高而不是單純依靠要素投入實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。只有在經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上,才能實現(xiàn)財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。經(jīng)濟決定稅收,稅收是財政收入的主要來源,財政是經(jīng)濟社會政治文化生態(tài)發(fā)展的綜合反映。但是,適宜有效的財稅政策對經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長也至關(guān)重要,需要相機抉擇,及時調(diào)節(jié),促進經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的穩(wěn)固增長。

    從焦作財政近十年走向看,2003年-2007年是高速增長期,2008年-2010年是危機低潮期,2011年以來是恢復(fù)發(fā)展期。在經(jīng)濟高漲期,地方財政收入保持了30%左右的增幅,提供了充足的支出保障,沒有出現(xiàn)財政困局。在金融危機期和財政低潮期,財政收入僅達到平均10%左右的增幅,但由于中央四萬億政府性投資政策的落實和帶動,加上寬松貨幣政策的刺激和放大,地方投融資平臺的補充,在減收增支的情況下,“財政三角困局”也沒有真正出現(xiàn)。而進入恢復(fù)發(fā)展期以來,地方財政收入雖保持了10%以上的增幅,但出于經(jīng)濟走勢、投資泡沫、債務(wù)風(fēng)險等諸多宏觀考慮,國家調(diào)整了中央政府性投資規(guī)模、寬松的貨幣政策和房地產(chǎn)政策,實施了結(jié)構(gòu)性減稅政策等,地方政府財政真正感受到了收入下降、支出擴大、民生必保、融資受限等形成的“財政三角困局”。必須引起各級政府高度重視,真正做到財稅政策與經(jīng)濟發(fā)展的相機抉擇,綜合施策,有效緩解和破解困局。

    二、財稅利益與主體功能區(qū)建設(shè)的相得益彰

    主體功能區(qū)建設(shè)需要研究分析財稅利益、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、環(huán)境政策以及績效評價等,多項融合才能相得益彰。其中,財稅利益是促進主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。但是從國家層面看,以財稅利益為紐帶,推進主體功能區(qū)建設(shè)的體制機制尚未形成,很大程度上影響和制約了主體功能區(qū)建設(shè)。比如,國家主體功能區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略定位河南省是糧食主產(chǎn)區(qū),確保國家糧食安全是河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的首要任務(wù)。河南省連續(xù)十年糧食豐收,為國家糧食安全做出了戰(zhàn)略貢獻,受到中央充分肯定和高度評價。但財稅利益分配機制與國家糧食安全戰(zhàn)略不匹配,河南省人均農(nóng)民純收入是全國倒數(shù),遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。財稅利益機制倒掛,很難有效推進主體功能區(qū)建設(shè),給國家發(fā)展戰(zhàn)略帶來了更多麻煩,甚至更大損失。許多地方不顧國家主體功能區(qū)建設(shè)的整體利益,只顧地方眼前利益,甚至個人政績最大化,盲目投資,亂上項目,造成了極大的浪費。在現(xiàn)實生活中,我們可以看到類似“黑色幽默”的產(chǎn)業(yè)扭曲現(xiàn)象,值得反思。第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))發(fā)達的省(市),往往是財政窮省(市);“無煙”旅游業(yè)不如“有煙”工業(yè),富民但不富財政,讓旅游城市在工業(yè)強市和旅游興市上“騎墻”。主體功能區(qū)劃分沒有財政體制政策來支撐,被“財稅”問題牽著鼻子走,即便是生態(tài)脆弱區(qū)也要爭著列入重點開發(fā)區(qū)進行強度開發(fā)。多少年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,結(jié)果是以財稅貢獻為結(jié)果導(dǎo)向,什么“賺錢”轉(zhuǎn)型什么,而不管是否因地制宜,因時制宜。如果財稅收入和財政政策缺乏針對性,在保障政府運行方面強,而在調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方向功能弱,特別是在促進主體功能區(qū)建設(shè)上將更顯蒼白乏力乃至無能為力。

    三、財權(quán)變革與分稅制二次改革的相互匹配

    在我國財稅史上,1994年的分稅制改革是成功的,為我國實行市場經(jīng)濟體制奠定了堅實的基礎(chǔ)。從1994年至今18年來,其增強中央調(diào)控能力等意圖已經(jīng)達到,但央地、財企之間財政體制尚未完全厘清到位,正視問題,興利除弊,迫在眉睫。因此,分稅制二次改革不是破舊立新,而是補充完善,“把未做完的事做完”,把分稅制改革進行到底。1994年分稅制改革任務(wù)尚未完成,收入上界定了中央與省、地方的“分錢”方法,省以下未規(guī)范落實到位,并且分稅的規(guī)則缺乏法律約束,透明度不夠,隨意性較大。更為關(guān)鍵的是花錢的責(zé)任沒有明確劃定,權(quán)利、義務(wù)、信息很不對等,地方政府不可能成為真正意義上的負(fù)責(zé)任的“主體”,權(quán)利小、責(zé)任大、缺乏激勵,不能持續(xù)。所以完善分稅制改革的重點是重構(gòu)中央財政與各部委之間的財權(quán)關(guān)系,中央對地方減稅放權(quán),理順省以下地方財稅關(guān)系等。

    四、土地財政與公共資源出讓收益合理共享

    在現(xiàn)行中央和地方財政體制中,土地財政不可或缺,但也不可持續(xù)。雖然土地財政不是普遍現(xiàn)象,但總體呈現(xiàn)擴展趨勢。由于省以下分稅制改革至今仍然不夠徹底完善,主體形成財權(quán)層層向上集中,財政級次越低越是相對困難的局面。地方政府沒錢辦事,只好打資源的主意。正好,土地管理政策的變化提供了良好的機會,賣地不僅增加了財政收入數(shù)字,還能搞一些政績和面子工程,一舉多得。其實仔細(xì)分析全國土地收入的結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn),極少數(shù)大城市的土地收入占了全國的一多半,僅東部一個發(fā)達地級市一年的土地收入高過中部一個省的收入,為什么會這樣呢,說到底還是一個宏觀上的資源配置問題。土地自身的價值不會相差這么大,依附于土地的各種資源諸如環(huán)境、教育、醫(yī)療、文化等附加值拉大了土地級差。所以說,土地財政可以說是資源配置失衡的一個結(jié)果。不從財政體制和資源配置機制上解決均等化問題,土地財政只會愈演愈烈,甚至進一步拉大收入分配的差距。推進公共資源出讓收益合理共享機制建設(shè)是制度性舉措,因為解決土地財政問題,根本在于國家、地方政府、農(nóng)民、以及房地產(chǎn)等相關(guān)者之間利益分配問題。正是由于地方政府和房地產(chǎn)等相關(guān)者占有優(yōu)勢利益,才有土地財政問題;而如果國家和農(nóng)民占有優(yōu)勢利益,則難有土地財政問題。

    五、政府債務(wù)與全口徑預(yù)算監(jiān)管

    加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督寫進了十八大報告,強化地方政府債務(wù)監(jiān)管是題中之義。債權(quán)債務(wù)是政府會計的基礎(chǔ)科目,也是市場經(jīng)濟的基本元素。地方政府債務(wù)問題是客觀存在,看似復(fù)雜,其實簡單。只要能從領(lǐng)導(dǎo)體制上建立決策失誤終身問責(zé)制和績效結(jié)果評價制,真正把“責(zé)權(quán)利、借用還”統(tǒng)一起來,創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府,科學(xué)民主依法行政,允許地方政府按照市場經(jīng)濟規(guī)律適度舉債,是好事不是壞事。如果一個地方政府沒有發(fā)債權(quán),從法理事理上講,它不能算是一個完整意義上的政府,除非它沒有發(fā)債能力。事實上地方政府都在變相發(fā)債,這主要是個認(rèn)識問題,認(rèn)識問題解決了,法規(guī)制度健全了,責(zé)任政府負(fù)責(zé)了,這就不成其為問題了。所以,地方債在疏不在堵,在管不在壓。中央發(fā)行國債,而代地方發(fā)債后又開始在上海市、浙江省、廣東省、深圳市試點,表明了中央的態(tài)度。地方債沖破了我們長期持有“收支平衡、略有結(jié)余”的傳統(tǒng)財政理念,是與市場經(jīng)濟規(guī)律相適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀的理性實踐,這本身就是進步,也是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢。將債務(wù)顯性化以防范金融風(fēng)險,將地方債納入地方人大、政府財政監(jiān)督管理和視線之內(nèi),規(guī)范有序運行,對于中央和地方乃至企業(yè)都是“共贏”之策。

    六、風(fēng)險管控與地方投融資平臺建設(shè)

    政府融資建設(shè)與地方財政財力捉襟見肘是相互結(jié)果。地方政府投融資平臺的形成有一個過程,應(yīng)該說它是伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生,但很大程度上它又是一個政策倒逼的結(jié)果。按照現(xiàn)行制度規(guī)定,由于地方政府正常渠道不能舉債,只好根據(jù)需要靈活變通,搞一個市場化的主體身份,其實政府投融資平臺的背后還是政府財政,只是換了個名字,變相的、間接的政府舉債。從投融資平臺產(chǎn)生、發(fā)展的背景和趨勢看,它是歷史的產(chǎn)物,面臨著嚴(yán)峻的時間和實踐檢驗。作為政府背景、企業(yè)形式、官員治理、資本運作的集合體,由于其法人治理結(jié)構(gòu)、償債資金平衡、游離人大和財政監(jiān)督之外等諸多方面的問題,也是各種風(fēng)險的聚合體。面對當(dāng)前經(jīng)濟下滑所造成的增長壓力,地方投融資平臺在激活資金要素方面彰顯威力,更加受到地方政府的重視。但隨著土地財政萎縮、地方財政償債能力減弱等又使其風(fēng)險累積加大,有的地方可能成為政府財政風(fēng)險,需要未雨綢繆,防患未然。中央清理整改違法違規(guī)融資或擔(dān)保承諾行為,也箭在弦上。但不管是政府投融資還是地方債,擴大規(guī)模是次要的,注重效益是首要的,風(fēng)險管控是重要的,權(quán)衡的關(guān)鍵是具有償債能力和有效風(fēng)險管控。

    七、非稅收入與地方政府財力彌補

    按照現(xiàn)行制度規(guī)定,非稅收入是財政收入的正常組成部分。非稅收入在財政收入中所占比重越來越大的現(xiàn)象折射出幾個現(xiàn)實問題:一是政府職能的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)未到位,政府提供的一些管理或服務(wù)還在稅收之外以收費的形式來補償,合理性、合法性備受質(zhì)疑。二是稅收制度和體系不夠完善,清費入稅進展緩慢。三是反映出財政收入增長的質(zhì)量不高,在經(jīng)濟低迷的情況下、在落后地區(qū)、在行政體制政績考核、指標(biāo)約束的機制下,“稅不夠費來湊”的數(shù)字出干部現(xiàn)象還時??梢姟7嵌愂杖胝钾斦杖氡戎氐奶嵘?,在經(jīng)濟下滑背景下,政府財政部門為了促增長保穩(wěn)定,可能會“救一時”,但不能“救一世”。非稅收入增長,例如規(guī)費收入、罰沒收入,其對于經(jīng)濟環(huán)境的負(fù)作用,遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增收給財政帶來的貢獻。非稅收入對于地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的影響度,比其財政增收因素,更應(yīng)成為測評、考量、取舍的關(guān)鍵。

    八、民生財政與基本公共服務(wù)均等化

    社會保障體系是支撐一個國家發(fā)展的戰(zhàn)略性制度安排,也是一個世界范圍內(nèi)的普遍難題。北歐一些小國家做的比較好,國家保持了較高的發(fā)展水平和競爭力。但從全球來看,這始終是困擾大國發(fā)展的一個難題,美日也好、英法也罷,即使希臘這樣的小國也步履艱難。對中國而言,人口多,正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵期,人口老齡化提前,如何把握長遠(yuǎn)與現(xiàn)在、公平與效率的關(guān)系,針對當(dāng)前國情,結(jié)合長遠(yuǎn)目標(biāo),積極、穩(wěn)妥、前瞻性與可持續(xù)的建立完善我國的社會保障體系,不僅需要戰(zhàn)略眼光,還需要現(xiàn)實智慧,更要時不我待。我國社會保障體系建設(shè)主要是中央責(zé)任,建立全國統(tǒng)籌的社保體系,是人才要素流動和基本公共服務(wù)保障的前提條件。目前,中央通過對地方轉(zhuǎn)移支付財政政策手段,間接承擔(dān)社會保障職責(zé),而受地方財力制約,地方財政在健全社會保障體系、建設(shè)民生財政方面,往往是通過壓縮一般支出,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),將新增財力用于社會保障等急需支出,建設(shè)民生財政。需要辨析的是“大民生”和“小民生”概念,這涉及國民收入分配問題。財政屬于經(jīng)濟二次分配,用于社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出統(tǒng)統(tǒng)算作民生支出,這是“小民生”財政,這需要企業(yè)初次分配形成稅收、財政支出二次分配形成社保支出;而如果企業(yè)初分配時直接形成對職工社會保障方面的補助,而相應(yīng)減少對財政的貢獻,則應(yīng)視為“大民生”財政。建設(shè)民生財政,應(yīng)擴大一次分配“大民生”投入,管好用好二次分配地“小民生”支出。更為重要的是,民不患寡而患不均,關(guān)鍵在于公共產(chǎn)品的均等化。

    九、財政杠桿與營造政策活力經(jīng)濟環(huán)境

    對小企業(yè)的認(rèn)識,不能僅停留在培植財源層面,應(yīng)該從社會發(fā)展的更高目標(biāo)來考慮。退一步講,小企業(yè)的長大就是經(jīng)濟發(fā)展的過程,“沒有小河的豐滿,就沒有大河的奔流”,從這個意義上說,對小企業(yè)無論怎么支持都不為過,準(zhǔn)入門檻、稅收扶持、金融服務(wù)等都要有必要的傾斜,政府在要素資源的配置中要向過去忽視的中小企業(yè)給以更多的關(guān)照。培植財源重點是企業(yè),財政扶助小企業(yè)重在政策環(huán)境。當(dāng)前,地方較多使用產(chǎn)業(yè)集聚的方式形成企業(yè)集群,通過市場化手段支持小企業(yè)發(fā)展。如焦作投入10多億用于工業(yè)集聚區(qū)建設(shè),搭建基礎(chǔ)平臺吸引外部企業(yè)資金;設(shè)立注冊資本5億元的中小企業(yè)擔(dān)保公司,能夠放大到40億元擔(dān)保資金規(guī)模支持小企業(yè)發(fā)展,收到較好效果。但全國情況千差萬別,更重要的是中央決策。一是財政體制頂層設(shè)計問題,主要是央地分稅制財政關(guān)系、財政企業(yè)關(guān)系。良好的上層建筑,有利于地方財政健康發(fā)展。二是財政制度(分稅制等)變革“紅利”邊際效應(yīng)問題,主要是地方財政在執(zhí)行之中效應(yīng)遞減與邊際增量問題。歷經(jīng)18年分稅制改革所積累起諸多矛盾,需要制度創(chuàng)新有序遞進加以解決。

    十、陽光防腐與期權(quán)財政制度體系

    財政在經(jīng)濟社會生活中相當(dāng)于人的血液循環(huán)系統(tǒng),無時不有,無處不在,無人不需,無政不財,國家國民,國事民生,都離不開財政,公共財政與百姓生活更是密不可分。因此,財政的制度設(shè)計、運行機制對社會和經(jīng)濟運行影響巨大,所以,一個負(fù)責(zé)任的政府在財政上應(yīng)該是一個陽光和透明的政府。財政不是“百分之百”防腐的靈丹妙藥。但財政是制度防腐的必備良藥。如果說,預(yù)算公開是財政制度防腐的前奏,起到拋磚引玉的作用,那么財政預(yù)算民主和官員財產(chǎn)公開將成為制度防腐的核心。新加坡“高薪養(yǎng)廉”,但更為重視“公積金養(yǎng)廉”。公務(wù)員必須參加公積金制度,退休后才能領(lǐng)取,以保障公務(wù)員享有優(yōu)厚的生活待遇,一旦貪污、受賄等,一律全部撤銷其公積金,沒有幾個人會貪圖小便宜,而毀掉自己后半生。這啟示,財政防腐制度設(shè)計不應(yīng)局限于“眼前”,而應(yīng)給出“期權(quán)”,發(fā)揮其應(yīng)有作用。盡管財政不是萬能的,它既不是社會的全部,也要受政治體制、文化稟賦和文明程度、社會發(fā)展水平等多種因素制約和影響,但財政的透明和陽光仍不失為解決當(dāng)下中國腐敗問題的一個較好的突破口。焦作12年陽光財政防腐的實踐就是一個很好的例證。

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