我國政府預(yù)算改革的目標與實現(xiàn)路徑

陳 工

（廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 361005）

自1999年我國啟動政府預(yù)算改革以來，通過編制部門預(yù)算、推行國庫集中支付制度、實施政府采購制度、進行政府收支分類改革、深化“收支兩條線”管理等一系列制度改革，我國初步建立了與公共財政改革相互適應(yīng)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度，取得了較好的效果。然而，當前我國的政府預(yù)算依然存著預(yù)算體系不健全、透明度不高、預(yù)算口徑完整性欠缺、預(yù)算約束軟化以及預(yù)算資金使用效率低下等諸多問題。因此，我國政府預(yù)算的進一步改革勢在必行。明晰我國政府預(yù)算的改革目標、有效解決我國政府預(yù)算目前存在的問題，才能確保我國政府預(yù)算制度的不斷優(yōu)化。

一、強調(diào)行政權(quán)力約束控制和資金使用效率提高并重：政府預(yù)算改革的雙重目標確立

一個國家政府預(yù)算改革首先需要考慮的問題就是當前本國政府預(yù)算所處的發(fā)展階段和預(yù)算改革的基本目標。

從西方市場經(jīng)濟國家政府預(yù)算制度變遷的路徑來看，政府預(yù)算改革走的基本上是一條從強調(diào)行政權(quán)力約束控制和投入為主導(dǎo)的傳統(tǒng)預(yù)算向強調(diào)資金使用效率和結(jié)果產(chǎn)出為導(dǎo)向的新績效預(yù)算的變遷路徑。西方市場經(jīng)濟國家的政府預(yù)算產(chǎn)生于封建社會向資本主義社會過渡時期，其產(chǎn)生的主要目的是方便新興的市場和資本力量確?？刂坪蜎Q定政府收支活動，避免其對市場的過度干預(yù)和破壞。在此背景下產(chǎn)生的傳統(tǒng)預(yù)算制度十分強調(diào)對政府收支的控制和使用財權(quán)財力的約束，主要是通過加強立法機關(guān)對行政機構(gòu)的監(jiān)督和控制。這也是與當時自由主義經(jīng)濟思想、“小政府大市場”、“夜警國家”盛行的市場經(jīng)濟制度相適應(yīng)的預(yù)算制度。隨著凱恩斯政府干預(yù)經(jīng)濟思想的興起，西方市場經(jīng)濟國家普遍籠罩在財政赤字陰影之中，政府的財政壓力及危機不斷擴大，從而迫使其不斷加強對政府預(yù)算制度的改革，以緩解財政壓力。從西方市場經(jīng)濟國家近代預(yù)算制度的改革與演進來看，就在于尋求一個如何使預(yù)算資源配置最有效率的理想制度，幾乎每隔一、二十年就產(chǎn)生新的政府預(yù)算制度架構(gòu)。如20世紀20年代的分項排列預(yù)算、40年代的功能預(yù)算、50年代的績效預(yù)算、60年代的設(shè)計計劃預(yù)算、70年代的零基預(yù)算、80年代的自動控制預(yù)算，以及90年代的新績效預(yù)算。這一系列的預(yù)算改革從總體上來說，均是政府為了減輕財政壓力，提高財政資金使用效率、有效性的過程。通過對傳統(tǒng)預(yù)算制度的繼承、修正、改革，新績效預(yù)算制度的建立，市場經(jīng)濟國家完成了由注重投入轉(zhuǎn)為注重產(chǎn)出、由以控制約束為主向追求預(yù)算效率為主導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

西方市場經(jīng)濟國家的預(yù)算制度改革的單項演進給予了我們兩點啟示：首先，政府預(yù)算制度的演進并非一成不變的，而演進的方向需要以發(fā)展階段和經(jīng)濟、財政制度為基礎(chǔ)，并和其相適應(yīng)。所以明確當前政府預(yù)算制度改革所處的階段至關(guān)重要；其次，政府預(yù)算制度的改革與目標的取向大致可以分為以控制約束權(quán)力為導(dǎo)向的傳統(tǒng)預(yù)算方向和以效率產(chǎn)出、績效結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算方向。二者并非相互對立或者替代關(guān)系，而是在不同發(fā)展階段中強調(diào)不同的制度改革重點。

我國的政府預(yù)算制度改革，在先后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期既缺乏內(nèi)部行政控制又缺乏外部政治控制的“前預(yù)算時代”和社會主義市場經(jīng)濟制度建設(shè)初期，逐步改革政府預(yù)算制度的“準預(yù)算時代”后，1999年的政府預(yù)算改革啟動標志著我國的政府預(yù)算改革逐步進入了與建立與社會主義市場經(jīng)濟制度和公共財政制度相適應(yīng)的制度框架的“預(yù)算時代”。然而，就當前所處階段而言，我國的預(yù)算制度還處于既缺乏完善的控制約束能力又缺乏較高的預(yù)算效率，欠缺績效考量的“預(yù)算時代”初級階段。當前我國政府預(yù)算存在的預(yù)算體系不健全、透明度不高、統(tǒng)計口徑不完整、預(yù)算軟約束和資金使用效率低下、浪費嚴重的這些問題均反映了政府預(yù)算權(quán)力約束機制的缺乏、控制力的不足、財政監(jiān)督的弱化和缺乏績效的導(dǎo)向。權(quán)力約束不足和績效低下的“預(yù)算時代”初級階段是我國政府預(yù)算制度目前所處的位置。

因此，就當前我國的政府預(yù)算制度改革目標而言，強化權(quán)力約束機制，完善監(jiān)督機制和提高財政資金使用效率，注重績效評估可以說均是十分重要的改革目標。我國的改革實踐也證明了這一點。1999年以來我國先后推行的部門預(yù)算制度改革、國庫集中支付制度改革、政府采購制度改革以及強化人大預(yù)算監(jiān)督措施等改革都不斷強化了我國政府預(yù)算的行政控制和立法機構(gòu)控制力度，向著強調(diào)控制導(dǎo)向為主的傳統(tǒng)預(yù)算目標改革而努力趨勢明顯。與此同時，通過項目預(yù)算績效化改革、財政支出績效評價、績效指標體系建立和實行績效評估等方面的一系列嘗試，我國的政府預(yù)算改革同時也在不斷強調(diào)財政資金的使用效率和對產(chǎn)出績效結(jié)果給予更多的關(guān)注?？梢哉f我國政府預(yù)算向著強調(diào)績效結(jié)果和產(chǎn)出為主的新績效預(yù)算目標改革的信號也同樣明顯。因此，可以說強調(diào)權(quán)力約束，加強政治控制（即傳統(tǒng)預(yù)算），依法理財和強調(diào)財政支出的績效（新績效預(yù)算）均是當前我國政府預(yù)算制度改革所追求的目標。

二、從理論融合到制度創(chuàng)新：我國政府預(yù)算改革雙重目標選擇的必然性

首先，就理論而言，公共財政建設(shè)要求我國政府預(yù)算改革走雙進程的演進路徑，同時追求傳統(tǒng)預(yù)算和新績效預(yù)算雙重目標。

1.轉(zhuǎn)變政府職能的需要。公共財政的深化改革要求政府必須進一步轉(zhuǎn)變職能，由經(jīng)濟建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府繼續(xù)轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變需要我國政府預(yù)算制度改革的配合。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)限制政府過大的行政權(quán)力，防止政府通過行政權(quán)力侵入市場，或依靠規(guī)則制定者和市場參與者雙重身份的重合制造行政壟斷，侵害市場經(jīng)濟。這就要求政府預(yù)算的改革必須限制和控制政府行政權(quán)力，防止政府通過不合理的財政政策、稅收優(yōu)惠、財政補貼和隨意的財政支出妨害正常的市場競爭行為，尤其要嚴格控制政府和國有企業(yè)之間的利益輸送鏈條，進一步斬斷二者之間由于身份模糊導(dǎo)致的利益輸送，確保政府中立的市場經(jīng)濟規(guī)則制定者和公共服務(wù)提供者的角色，從政府預(yù)算制度的角度限制政府的權(quán)力，通過傳統(tǒng)預(yù)算化的政府預(yù)算改革促進政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能同樣需要注重政府活動的產(chǎn)出結(jié)果和績效評估。轉(zhuǎn)變政府職能，促使政府退出競爭性領(lǐng)域，專心提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，就需要對政府的活動進行合理的績效評估，建立合理的指標體系，針對政府應(yīng)有的職能進行考核，確保政府活動提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是市場所需要的，并同時兼具效率和有效性。這就要求政府預(yù)算改革必須考慮績效和產(chǎn)出導(dǎo)向，通過政府預(yù)算的績效考核評估，指導(dǎo)政府財政支出的方向，提高政府財政支出的效率。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要求我國的政府預(yù)算改革走雙進程的演進道路，同時追求雙重目標。

2.改變政府理財模式的要求。近年來我國財政收入增長較快，年均以2倍GDP的速度快速增加。政府在與企業(yè)和居民個人劃分國民收入分配中占據(jù)越來越大的份額。過去粗放式的政府理財不僅效率低下、浪費巨大，而且對資源配置、收入分配和經(jīng)濟增長起到了負面的影響。政府財政資金如何使用、使用效率如何直接關(guān)系到經(jīng)濟能否持續(xù)增長和我國公共財政深化改革的成敗。要改變政府理財模式就要求我國政府預(yù)算制度相應(yīng)變革。一方面，改變政府理財模式要求通過預(yù)算法治化和依法理財來限制政府權(quán)力。首先，改變過去財政投入的經(jīng)濟建設(shè)性偏好。將大量無序和粗放式投入“鐵公基”項目的資金轉(zhuǎn)變?yōu)橥度肷绫！⑨t(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共民生領(lǐng)域。其次，控制政府財政支出和地方政府債務(wù)的過快增長?？刂谱≌皝y花錢”的沖動，防止地方政府債務(wù)進一步擴大。通過追求政府預(yù)算改革的傳統(tǒng)預(yù)算原則，限制過度膨脹的政府行為和權(quán)力，進而改變政府的理財模式，確保政府財政資金的合法、合理使用和政府債務(wù)的適度規(guī)模；另一方面，改變政府理財模式要求改變過去粗放式的財政資金使用方式，強調(diào)財政資金的使用效率和有效性，通過產(chǎn)出和結(jié)果考核來對財政資金使用進行合理的績效評估，通過過程控制和結(jié)果控制的方式對財政資金進行精細化的理財和使用。這就要求政府預(yù)算制度改革通過追求新績效預(yù)算化的原則，“從傳統(tǒng)重收輕支的粗放模式轉(zhuǎn)到重增收節(jié)支精細化管理的模式上來”，通過追求政府預(yù)算改革的新績效預(yù)算化原則，注重考核政府理財?shù)目冃?，促進政府理財模式的改變。因此，政府理財模式轉(zhuǎn)變要求我國的政府預(yù)算改革走雙進程的演進道路，同時追求雙重改革目標。

3.公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的制度保障。為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是公共財政最為重要的職能。而作為公共財政制度的核心，政府預(yù)算制度就是保障政府為市場提供必要、充分的公共產(chǎn)品和服務(wù)的制度保障。政府預(yù)算制度通過將政府行為目標與有效提供公共產(chǎn)品相結(jié)合，以制度形式保障了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，進而確保財政的公共化方向。因此，一方面，作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的制度保障，政府預(yù)算制度需要對政府行為進行有效的限制和約束，確保政府的財政收支活動以為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心，防止政府行為失范，擠占公共民生領(lǐng)域的資金進行經(jīng)濟活動，防止不斷擴大的預(yù)算資金變?yōu)楣倭畔到y(tǒng)失衡的行政支出。所以政府預(yù)算制度改革通過追求傳統(tǒng)預(yù)算化原則的目標，能夠有效限制政府的行為，以制度形式保障政府對市場的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；另一方面，作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的制度保障，政府預(yù)算制度需要加強對政府收支活動結(jié)果的績效考核，確保政府收支活動的效率和有效性。通過建立指標體系加強對產(chǎn)出和結(jié)果的考評，防止政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的收費活動異化為無序的亂攤派、亂收費現(xiàn)象，防止政府提供公共產(chǎn)品的支出活動異化為無效率的亂投資，防止政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)異化為政績工程、面子工程。所以政府預(yù)算制度改革通過追求新績效預(yù)算化原則的目標，能夠有效的對政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的收支活動及結(jié)果進行績效考評，以制度形式切實保障政府對市場公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供是市場需要和滿意的。

其次，就預(yù)算改革實踐而言，進行制度創(chuàng)新，走雙進程演化路徑，同時追求傳統(tǒng)預(yù)算和新績效預(yù)算的雙重目標也是我國政府預(yù)算改革的必然選擇。

1.政府預(yù)算制度改革的必要條件?？紤]到我國從計劃經(jīng)濟下國家財政向社會主義市場經(jīng)濟下公共財政逐步轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實路徑和當前改革中存在的權(quán)力制約失衡、財政資金使用效率低下等一系列現(xiàn)實問題，雙進程的演化路徑是我國政府預(yù)算制度改革的必要條件。一方面，只有約束政府權(quán)力、規(guī)范政府行為才能夠完全改變計劃財政下政府行政權(quán)力邊界缺失的局面，保障財政資金收支分配的客觀、公正；另一方面，只有對政府財政活動進行績效評估才能夠改變現(xiàn)實中財政資金使用效率低下的局面?？梢哉f，對政府權(quán)力的約束是進行新績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)要求，而對預(yù)算進行績效化改革則是約束政府權(quán)力的有效手段，二者相互促進，共同構(gòu)成了我國政府預(yù)算制度改革的必要條件。二者缺一，都無法使我國政府預(yù)算制度得到真正的質(zhì)的變革。

2.化解財政壓力和困境的需求。我國的財政收入雖然近年來增長速度較快，但考慮到財政支出規(guī)模增長速度更快，財政赤字日益增大，我國財政的收支矛盾依然嚴峻。另外，分稅制改革以來，中央財政的比重有了很大的提升，財政情況較為充裕，然而目前我國的基層財政，尤其是縣鄉(xiāng)財政處于捉襟見肘的局面，財政壓力較大。因而在實踐中如何依靠政府預(yù)算制度規(guī)范政府行為，約束政府權(quán)力，確保政府將有限的財政資金優(yōu)先適用于公共民生領(lǐng)域，同時不斷提高財政資金的使用效率，通過科學(xué)合理的預(yù)算安排，確保財政資金產(chǎn)出的高效，成為了我國化解財政壓力和困境的現(xiàn)實需求。

因此，無論是理論的融合還是實踐中的制度創(chuàng)新，我國政府預(yù)算改革走雙進程的演化道路，同時追求傳統(tǒng)預(yù)算和新績效預(yù)算雙重目標的改革方式是目前我國政府預(yù)算改革的最優(yōu)選擇。

三、從現(xiàn)實沖突到矛盾化解：我國政府預(yù)算的具體路徑

走雙進程的演化道路，同時追求傳統(tǒng)預(yù)算原則和新績效預(yù)算原則的雙重目標是我國政府預(yù)算改革的最優(yōu)路徑，但是實踐中這條最優(yōu)路徑并非一帆風(fēng)順，依然可能存在著重重矛盾。由于傳統(tǒng)預(yù)算化的改革目標實質(zhì)在于約束和限制政府行政部門的權(quán)力，通過立法機關(guān)對其約束，防止政府行政機關(guān)行為失范，因此限制政府行政機構(gòu)的權(quán)力是改革的要求。而新績效預(yù)算化的改革目標實質(zhì)在于提高財政資金的使用效率，確保產(chǎn)出和結(jié)果的績效，這就要求在一定程度上給予政府行政部門一定的資金使用權(quán)和自由裁量權(quán)。從這一個角度來看，我國政府預(yù)算改革追求的雙重目標似乎存在著一定程度的矛盾和沖突。這些沖突表面上看是政府尤其是行政機構(gòu)權(quán)力限制程度之間的矛盾和權(quán)衡。然而回到改革本源來看，政府預(yù)算改革無論是追求傳統(tǒng)預(yù)算目標，還是追求新績效預(yù)算目標均是要建立健全政府預(yù)算體系，形成一個適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代政府預(yù)算制度。因此，必須從以下幾方面來進行改革，才能化解矛盾。

第一，通過強化行政控制導(dǎo)向，完善部門預(yù)算制度改革。繼續(xù)推進以部門預(yù)算制度改革為中心的預(yù)算管理制度改革，完善政府采購、國庫集中收付制度、政府收支分類等改革，在行政層面進一步強化控制，使預(yù)算收支管理權(quán)集中統(tǒng)一于財政部門，確立財政部門核心預(yù)算機構(gòu)的地位。在現(xiàn)有部門預(yù)算改革基礎(chǔ)上，配合全口徑預(yù)算管理改革，將部門的各種財政性資金、各單位收支全部納入部門預(yù)算編制，建立健全預(yù)算決策機制，并且規(guī)范各部門各單位的預(yù)算編制和執(zhí)行行為。

第二，完善《預(yù)算法》，加快推進政治控制導(dǎo)向的預(yù)算制度改革。應(yīng)積極推進人大對政府預(yù)算的外部控制。（1）修訂和及時出臺《預(yù)算法》，進一步明確和細化人大對預(yù)算審批權(quán)力，從制度上建立健全人大的預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)。明確人大常委會初審的法律地位以及相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任，規(guī)范預(yù)算調(diào)整和變更的審查，建立預(yù)算調(diào)整程序。（2）理順預(yù)算過程中人大與黨委、政府之間的關(guān)系，落實人大在預(yù)算收支控制上的權(quán)力。一是在預(yù)算收入方面落實人大審查、批準政府的稅收、收費與債務(wù)政策的權(quán)力，約束政府在收入汲取方面的權(quán)力，尤其是征稅的權(quán)力。二是落實人大在政府支出政策的形成過程中的權(quán)力，確保稅收最后被用來生產(chǎn)納稅人所需要的公共服務(wù)，真正做到“取之于民、用之于民”。（3）加強報送人大審批的政府預(yù)算的全面性。加快推進全口徑預(yù)算管理和政府預(yù)算體系建設(shè)，將所有政府收支以完整的政府預(yù)算體系形式提交人大。進一步規(guī)范地方政府的債務(wù)行為，將地方政府的債務(wù)預(yù)算提交人大審批。進一步細化預(yù)算編制，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算編制，以便于人大更好地審核這些預(yù)算資金的使用。（4）改革人代會制度，提升人大代表預(yù)算審查能力。考慮改革人代會制度，實現(xiàn)人大代表專職化，增加人大內(nèi)部的人員與編制，強化專業(yè)人才的培訓(xùn)，提升人大代表預(yù)算審查能力。

第三，逐步推進“全口徑預(yù)算”的政府預(yù)算管理，健全政府預(yù)算體系?！叭趶筋A(yù)算”的基本含義和要求是所有的政府收支都納入預(yù)算管理中。它包括兩個層面的含義：一是財政部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理；一是各級人代會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制和監(jiān)督。從政府預(yù)算編制的范圍來看，它是一個包括政府一般預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障基金預(yù)算在內(nèi)，同時各預(yù)算間資金往來渠道規(guī)范透明，所有政府收支有機銜接的復(fù)式預(yù)算體系。從預(yù)算審議的內(nèi)容來看，它要求所有的政府收支全面完整地在預(yù)算中反映并受到立法機關(guān)的有效監(jiān)督。因此，“全口徑預(yù)算”管理與控制導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算制度是相適應(yīng)的。為此，應(yīng)在新的《預(yù)算法》中明確規(guī)定各級政府所有的收支都要納入預(yù)算管理中。并對不同性質(zhì)的政府收支實行不同的預(yù)算管理方式。借鑒國際經(jīng)驗，立足于我國國情，對納入統(tǒng)一預(yù)算框架中的所有政府收支合理分類，按照復(fù)式預(yù)算體系的要求，分別編制若干預(yù)算，并根據(jù)這些預(yù)算的不同特點與性質(zhì)，規(guī)定不同的預(yù)算管理制度：對于不指定具體用途，可由政府部門或立法機構(gòu)在各支出項目間分配的政府收支，立法機構(gòu)按照年度性原則進行審議；對于有專門資金來源和明確的支出標準和用途的基金性質(zhì)的預(yù)算，不通過批準年度撥款方式，而是通過制定相關(guān)法律條款，規(guī)定收支范圍，同時以獨立的預(yù)算報表單獨反映或以輔助文件體現(xiàn)在年度預(yù)算草案中，在形式上設(shè)立多張預(yù)算報表和在報表外做進一步的說明，來實現(xiàn)立法機構(gòu)審批權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第四，積極推進政府預(yù)算透明度制度建設(shè)，真正做到公開理財、民主理財。（1）完善《政府信息公開條例》對預(yù)算信息公開的要求。根據(jù)政府預(yù)算信息的性質(zhì)，應(yīng)該在政府信息公開條例中明確規(guī)定社會公眾對預(yù)算信息的基本權(quán)利；逐步擴大預(yù)算信息公開的范圍，進而從根本上向社會公眾開放政府預(yù)算信息；對于暫時不應(yīng)公開的例外情況，要從原則上進行限定，避免各級政府自行擴大不予公開的范圍。（2）提高預(yù)算公開信息的易讀性和公開的渠道。預(yù)算是一門技術(shù)含量很高的學(xué)問，在提供預(yù)算報告的同時，可以針對報告中的難點和易混淆點，通過附注表格的方式進行解釋，還可以借鑒香港經(jīng)驗，提供簡單易懂的預(yù)算報告漫畫版，使得預(yù)算報告更有親和力與魅力。同時，為了方便社會公眾查閱預(yù)算信息，應(yīng)該豐富預(yù)算公開的渠道。（3）加大部門預(yù)算公開力度。應(yīng)在明確規(guī)定各級政府部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，要求各部門建立規(guī)范的財務(wù)制度，健全管理制度，逐步要求部門公布全部門的綜合數(shù)據(jù)，逐步細化公開的數(shù)據(jù)。公開的預(yù)算信息應(yīng)規(guī)范、清晰，詳細程度逐步提高，條件成熟的部門可以公開到具體的項目。

第五，從體制機制上，建立對政府預(yù)算執(zhí)行的績效考核機制和績效評價指標體系，并建立健全政府預(yù)算績效評價的專門法律法規(guī)。還應(yīng)建立健全各部門預(yù)算公開的問責(zé)機制，并將其納入政績考核體系中。在政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域給予政府一定的自由裁量權(quán)和資金支配權(quán)，便于政府提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，通過結(jié)果導(dǎo)向的績效評估確保政府財政資金的效率和有效性。

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