加強機關(guān)行政文化建設(shè)研究

○徐善良 沈長奎

加強機關(guān)行政文化建設(shè)是推進社會主義文化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文對上海市區(qū)兩級機關(guān)行政文化建設(shè)的現(xiàn)狀進行了調(diào)查分析，提出加強機關(guān)行政文化建設(shè)對策建議。

一、機關(guān)行政文化建設(shè)總體情況

1.機關(guān)文化氛圍認同度較高，但對行政心理的關(guān)注還不夠

行政文化是一種群體文化，先進的行政文化寄托了全體行政人員的理想和希望。近年來，各級機關(guān)堅持把機關(guān)文化建設(shè)放在機關(guān)黨的建設(shè)的重要位置，采取切實有力的措施，著力構(gòu)建以政治文化、行政文化、學習文化、廉政文化、創(chuàng)新文化為重點的“五位一體”機關(guān)文化建設(shè)新格局，為圍繞中心、服務(wù)大局營造良好的機關(guān)文化氛圍。調(diào)查表明，超過八成的受訪者認為“機關(guān)在凝聚思想共識、整合各方資源、動員共同參與方面”做得“很好”或“較好”；60.7%的受訪者認為“學習創(chuàng)新”和“服務(wù)效能”是當前機關(guān)文化氛圍最為濃郁的方面；多數(shù)對“所在單位內(nèi)部各項規(guī)章制度是否科學完善及得到切實執(zhí)行”持肯定態(tài)度。

調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，機關(guān)文化建設(shè)中對行政心理的關(guān)注和重視還不夠。機關(guān)干部普遍感覺工作任務(wù)重，經(jīng)常加班加點，工作壓力大，而且機關(guān)人事關(guān)系復(fù)雜、領(lǐng)導(dǎo)要求高、工作難度大，缺少對機關(guān)干部的人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)。只有少數(shù)機關(guān)干部向“黨工團組織”和“領(lǐng)導(dǎo)或同事”“訴說工作中的壓力和煩惱”。許多機關(guān)干部感到只有干活的份沒有說話的機會，“缺乏開誠布公充分溝通的渠道”，“正確意見得不到順暢表達或被采納”，有的時候講真話也比較困難。這些都不同程度地影響機關(guān)干部積極性和創(chuàng)造性，也是機關(guān)行政文化建設(shè)需要不斷重視和解決的重要問題。

2.行政價值取向總體積極向上，但行政信仰迷失的現(xiàn)象不容忽視

行政價值觀是行政文化的核心。近年來，各級機關(guān)堅持把社會主義核心價值體系建設(shè)作為基礎(chǔ)工程，貫穿機關(guān)文化建設(shè)和精神文明建設(shè)全過程，做到理論與實踐相結(jié)合、知與行相統(tǒng)一，努力把社會主義核心價值內(nèi)化為黨員干部的自覺追求。調(diào)查顯示，對機關(guān)黨員干部的價值取向的評價總體積極向上，73.8%的受訪者在決定入黨時最看重的是“更好為社會和人民服務(wù)”；近九成的受訪者表示能夠嚴格要求自己、有黨員的意識；85%的受訪者認為黨員作用充分發(fā)揮或基本發(fā)揮；多數(shù)機關(guān)干部對中國特色社會主義未來20年的發(fā)展持樂觀態(tài)度。

同時，面對繽紛的市場經(jīng)濟大舞臺和改革開放的新環(huán)境，機關(guān)干部的行政信仰正處于一個“陣痛”期，活躍與混亂并存的時期，有的清醒、堅定，也有的困惑、盲目乃至墮落。調(diào)查顯示，超過兩成的受訪者在決定入黨時最看重的是“獲得榮譽感”、“職業(yè)發(fā)展需要，找到好工作”；在日常工作與生活中最關(guān)切“身體健康與家庭幸?！焙汀笆杖氪雠c身份地位”的占37.8%，“最廣大人民群眾根本利益的實現(xiàn)”和“普通群眾及弱勢群體的疾苦”的只有11.4%，可見不少機關(guān)干部執(zhí)政為民的核心理念明顯淡化。另外，一些機關(guān)黨員干部價值理念錯位導(dǎo)致發(fā)生違法違紀問題，有的甚至被開除黨籍。這些都在深層次上制約著行政管理水平的提高，也日益成為制約機關(guān)行政文化建設(shè)的思想障礙。

3.行政行為獲得較好評價，但反映行政作風的問題依然比較突出

不同的行政作風必然導(dǎo)致不同的行政效率。這幾年，各級機關(guān)堅持把改進機關(guān)作風與深化創(chuàng)先爭優(yōu)、推進制度建設(shè)和機關(guān)文化建設(shè)相結(jié)合，特別是在創(chuàng)先爭優(yōu)活動中堅持以“四服務(wù)、四評議”為實踐載體，增強了踐行“先”和“優(yōu)”的自覺性。調(diào)查顯示，近七成的受訪者對機關(guān)干部的精神狀態(tài)給予正面的評價，認為“奮發(fā)向上，銳意進取”和“比較積極向上”的分別占19.8%和48.3%；對機關(guān)行政決策持肯定態(tài)度的占相對多數(shù)，認為“充分聽取意見，過程民主”和“內(nèi)容合理，程序完善”占65.6%；對機關(guān)干部在執(zhí)行公務(wù)時所體現(xiàn)的相關(guān)政策法規(guī)水平評價較高，認為“很高，能融會貫通熟練運用”和“較高，能夠正確理解和運用”的占81.6%；對機關(guān)干部“求真務(wù)實”、“密切聯(lián)系群眾”的作風認可度相對較高。

同時，大家對行政作風方面的問題反映還比較突出。特別是行政主體觀念轉(zhuǎn)變不到位，“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象時有發(fā)生，“懶、散、庸、拖、推”等“為政不勤”的“機關(guān)病”在部分機關(guān)工作人員身上的反映還比較突出，對機關(guān)辦事效率特別是行政效率和工作透明度不夠高的反映還比較強烈；服務(wù)態(tài)度“照章辦事”多、“熱情周到”少的現(xiàn)象還比較普遍；“為人處事原則性不強，奉行好人主義”和“事業(yè)心與責任感不強，工作上得過且過”的現(xiàn)象還較為突出。還有部分機關(guān)干部辦事能力不高，對相關(guān)政策法規(guī)水平“一般，理解和運用起來有偏差”占17.4%。這些都大大降低了機關(guān)的行政效率，直接約束了現(xiàn)代機關(guān)行政文化的發(fā)展。

4.面臨執(zhí)政考驗的認識比較清楚，但依法行政和大局意識還有待增強

加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，首先要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立執(zhí)政意識。近年來，各級機關(guān)堅持把增強執(zhí)政意識作為思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容，進一步增強了黨員干部學習黨史、發(fā)揚傳統(tǒng)、堅定信念、執(zhí)政為民的責任感和使命感。調(diào)查中，近六成的受訪者認為當前執(zhí)政考驗最嚴峻，其次分別是市場經(jīng)濟、外部環(huán)境和改革開放的考驗；有33.4%和23.5%的受訪者認為“以人為本”、“執(zhí)政為民”的理念在現(xiàn)實中落實相對較好。多數(shù)機關(guān)干部認為最迫切需要提升在開放透明條件下科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和拒腐防變的能力，可見機關(guān)干部對執(zhí)政方式現(xiàn)代化的重要性認識比較清醒。

調(diào)查也反映出，部分機關(guān)干部依法行政觀念和大局意識還不強?！伴L官意志”、“講人情”、“講關(guān)系”，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象仍不同程度地存在；部門自身工作至上、大局意識不強、相互推諉扯皮的現(xiàn)象依然不同程度地存在。有52.8%的受訪者認為機關(guān)各部門之間“有協(xié)作配合，但不太積極”，甚至有一成多的受訪者認為“協(xié)作較難，主要看人情憑關(guān)系辦事”或“協(xié)作配合很差，相互猜忌扯皮”。不少受訪者反映，除了財政局、發(fā)改委等管錢管項目的部門以外，其他部門牽頭協(xié)調(diào)相對比較難，往往是應(yīng)付的多、主動配合的少。這些與上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期的要求，以及執(zhí)政方式現(xiàn)代化視角下的加強機關(guān)行政文化建設(shè)的要求還有不少差距。

二、影響機關(guān)行政文化建設(shè)的原因

對照執(zhí)政方式現(xiàn)代化的要求，深刻認識當前機關(guān)行政文化發(fā)展現(xiàn)狀，有助于我們更有針對性地解決這些問題，有助于和諧機關(guān)行政文化的構(gòu)建。分析機關(guān)行政文化建設(shè)中存在問題的根源，主要有四個方面：

1.認識不夠到位是制約機關(guān)行政文化建設(shè)的關(guān)鍵問題

文化對人的培育和影響是一個潛移默化的過程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些機關(guān)單位未能有意識地將建立理想信念、共同的價值觀、道德規(guī)范等作為機關(guān)文化的內(nèi)容，有些機關(guān)單位未能有意識地將學習教育、制度建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化等與文化建設(shè)聯(lián)系起來，還有些單位對機關(guān)文化建設(shè)作用和地位認識不到位，把機關(guān)文化建設(shè)簡化為文體活動。這些問題的存在，影響了機關(guān)行政文化建設(shè)的展開和深入。問卷分析顯示，影響領(lǐng)導(dǎo)與一般干部之間實現(xiàn)良好溝通的最主要因素，首先是“身份地位不同在心理上形成障礙”和“缺乏科學成熟的溝通渠道與機制”，其次為“單位人員多，面對面直接溝通機會少”。同時，多數(shù)認為“渠道不夠通暢”和“擔心領(lǐng)導(dǎo)不高興”是影響黨員干部充分表達意見和進行黨內(nèi)批評的首要因素，其次是“黨員民主意識不強”，還有“單位民主氛圍不好”也占不少比例。

2.“社會價值多元化的沖擊”是影響行政信仰的重要因素

現(xiàn)代社會的開放與自由帶來人們價值理念的多樣化。分析影響機關(guān)干部思想和作風的主要原因，不少基層黨支部書記認為，機關(guān)干部雖然工作相對穩(wěn)定，但身處利益主體多元、思想觀念多樣、社會發(fā)展多變的復(fù)雜環(huán)境，許多基層公務(wù)員由于職數(shù)受限職務(wù)提升沒指望，多年沒加工資收入偏低，在經(jīng)濟相對發(fā)達，高房價、高消費的大都市上海，現(xiàn)實生活壓力也很大，容易導(dǎo)致價值觀發(fā)生偏差。部分公務(wù)員進機關(guān)本身就是為了一個穩(wěn)定的工作，再加上社會上“拜金主義”的影響，進而影響職業(yè)精神和工作作風。

3.機關(guān)管理機制不健全是約束行政效能建設(shè)的主要原因

行政效率的高低也直接關(guān)系到機關(guān)行政文化建設(shè)水平。分析制約機關(guān)行政效率的因素，大家認為主要有兩個：一是機關(guān)管理機制方面的原因。認為“工作績效與個人收入不掛鉤”占45.7%，位列第一；其他依次是“干部之間職責范圍與任務(wù)界定不夠清晰明確”、“機關(guān)管理理念落后，績效意識不強”、“工作目標不夠清晰明確，且執(zhí)行中經(jīng)常變動”以及“機制欠科學完善，工作時效限定力度不夠”等問題。多數(shù)認為“缺乏穩(wěn)定有效的工作協(xié)作機制”和“部門間權(quán)責劃分不夠清晰明確”是制約部門之間實現(xiàn)良好協(xié)作的主要因素；許多受訪者認為“缺乏激勵創(chuàng)新的機制”和“機關(guān)按部就班的風氣”是制約機關(guān)干部發(fā)揮創(chuàng)造力的主要原因。二是機關(guān)干部個人的原因。不少同志認為“執(zhí)行過程中有‘中梗阻’現(xiàn)象”、“工作積極性不高或能力不足”，還有的認為“一些干部上班時間做與工作無關(guān)的事情”，影響了工作效率。

4.傳統(tǒng)的行政文化是阻礙現(xiàn)代行政文化發(fā)展的主要問題

歷史積淀的傳統(tǒng)行政文化，內(nèi)容龐大，良莠混雜。“官本位”、“重人治”、“集權(quán)”等思想觀念，對現(xiàn)代行政文化建設(shè)起消極作用，也阻礙黨的執(zhí)政能力建設(shè)。問卷調(diào)查也反映出，“傳統(tǒng)人治觀念及治民不治官思想”和“行政立法與政策制定不夠科學合理”被多數(shù)人認為是當前法治政府建設(shè)中面臨的主要問題。調(diào)查中反映比較突出的“決策機制與程序尚需完善”和“主要是領(lǐng)導(dǎo)決策”的占35.8%和32.3%。另外，少數(shù)機關(guān)干部把行政級別作為唯一價值標準，以追求更高的職位和更大的行政權(quán)力作為人生的根本目標。

三、加強機關(guān)行政文化建設(shè)的對策和建議

市區(qū)兩級機關(guān)黨員集中、權(quán)力集中、責任集中，在推動上海實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市中居于特殊地位、承擔重要職責，必須建設(shè)與執(zhí)政方式現(xiàn)代化新要求相適應(yīng)的，與上海經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢相符合的、與機關(guān)干部對精神文化生活新期待相匹配的機關(guān)行政文化。

1.堅持核心價值引領(lǐng)，培養(yǎng)以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念

為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，以人為本、執(zhí)政為民是檢驗黨一切執(zhí)政活動的最高標準。當前，要圍繞保持黨員先進性純潔性，深入開展以為民、務(wù)實、清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，引導(dǎo)樹立顧全大局、忠于職守、誠實守信、公道正派、無私奉獻的行政道德觀，情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀的行政權(quán)力觀，相信群眾、依靠群眾、關(guān)心群眾、服務(wù)群眾的行政群眾觀，求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新、雷厲風行、講求實效的行政效率觀，以實際行動堅持立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。要堅持把化解“四個危險”作為創(chuàng)建學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織的基本實踐，注重學習引領(lǐng)隊伍建設(shè)，致力于提高機關(guān)干部的政治思想素質(zhì)，培養(yǎng)良好的道德品質(zhì)，掌握體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政的先進性要求，與人民群眾的根本利益相一致，與社會發(fā)展規(guī)律相吻合的執(zhí)政思想和執(zhí)政理念，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。

2.注重人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，營造寬松和諧的工作環(huán)境

機關(guān)文化是機關(guān)黨的建設(shè)的重要工作內(nèi)容，是機關(guān)事業(yè)不斷發(fā)展的重要力量源泉。因此，要注重人文關(guān)懷，形成示范引領(lǐng)、制度約束和人文關(guān)懷的合力，在寬松和諧的氛圍中完成對人的思想、理念、精神的再塑造，激發(fā)個人發(fā)自內(nèi)心的自覺性和進取心。要著重運用組織管理心理學和行為科學的理論和方法，針對機關(guān)工作強度大、思想負擔重、心理壓力大等問題，將心理健康服務(wù)與隊伍思想動態(tài)分析有機結(jié)合，實施團體心理輔導(dǎo)及心理危機干預(yù)，積極培育機關(guān)干部的和諧理念和健康心態(tài)。注重抓好機關(guān)文化基礎(chǔ)設(shè)施和文化載體的建設(shè)，形成濃郁的機關(guān)文化氛圍，使機關(guān)行政文化建設(shè)充滿生機與活力，以高度的文化自覺和文化自信，在上海國際文化大都市建設(shè)中走前頭、作表率。

3.拓展“四服務(wù)、四評議”內(nèi)涵，切實加強機關(guān)效能建設(shè)

加強行政文化建設(shè)，是適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變、改進管理方式、提高行政效率的現(xiàn)實需要。要深化和拓展“四服務(wù)、四評議”的實踐載體，建立完整的行政行為規(guī)則，以有效的制度約束和規(guī)范機關(guān)干部的行政行為，促進服務(wù)水平不斷提升、工作作風明顯好轉(zhuǎn)、辦事效率明顯提高，進一步加強服務(wù)型行政文化建設(shè)。要堅持從思想上、作風上、工作上找差距，真正把創(chuàng)先爭優(yōu)作為一種理念融入思想，作為一種動力融入工作，作為一種追求融入人生，促進機關(guān)干部在崗位實踐中盡心盡責、攻堅克難，在社會上努力當示范、作表率。要建立起具有引導(dǎo)和激勵作用的機關(guān)工作理念、服務(wù)管理理念，通過規(guī)范決策程序、辦事流程、政務(wù)公開、公務(wù)禮儀，創(chuàng)建一套具有競爭激勵、優(yōu)勝劣汰作用的管理機制，促進機關(guān)自身建設(shè)的全面加強和機關(guān)效能的全面提高。

4.深入開展法制宣傳教育，提高依法行政意識和能力

依法行政是實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的核心。機關(guān)黨員干部能否率先垂范依法行政，直接決定著我們黨的依法執(zhí)政能否實現(xiàn)。因此，要深入開展法制宣傳教育，促進機關(guān)干部帶頭學法、尊法、守法、用法，增強依法執(zhí)政、依法行政、依法管理、依法辦事的自覺性。堅持以黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開，確保公眾對公共行政的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。堅持以廉政文化建設(shè)為重點，健全黨內(nèi)民主監(jiān)督制度，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。堅持以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動社會民主，推進政府職能轉(zhuǎn)變，健全責任追究制度，完善行政行為規(guī)范，引導(dǎo)廣大機關(guān)干部敬畏人民、敬畏法律、敬畏組織，努力做到法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外，在法治的秩序下鞏固黨的執(zhí)政地位。