區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中地方政府合作問題與對策

劉書明

摘 要： 隨著關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，區(qū)域政府合作開始成為經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中重要問題。區(qū)域政府合作在完善區(qū)域公共事務(wù)治理機(jī)制，應(yīng)對區(qū)域公共事務(wù)治理失靈，提高區(qū)域綜合競爭力等方面具有重要作用。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中，區(qū)域政府合作意識逐步增強(qiáng)，合作方式漸趨多樣，合作成效逐漸顯現(xiàn)。但是存在著行政區(qū)域分割、利益協(xié)調(diào)困難；合作時(shí)間晚；合作領(lǐng)域相對單一；合作體系不完善、合作機(jī)制不健全；合作穩(wěn)定性較差等亟待解決的問題。建議進(jìn)一步提高區(qū)域政府合作意識、完善區(qū)域合作機(jī)制，拓寬區(qū)域合作領(lǐng)域，創(chuàng)新區(qū)域合作方式以實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的持續(xù)推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)；政府合作；機(jī)制創(chuàng)新；利益協(xié)調(diào)；關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)

中圖分類號：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-9107（2013）01-0074-06

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》確定的11個(gè)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)之一。作為我國主要的內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)區(qū)，對于培育和形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。隨著發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，關(guān)中—天水區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程逐漸加快。從理論分析，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素通過自由流動(dòng)，在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理配置，從而達(dá)到最大利用效率的過程。在完全競爭的市場環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)主體追求利益最大化的行為將自然實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。而在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，則存在行政區(qū)劃等諸多阻礙經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)一體化的因素。區(qū)域發(fā)展的競爭力來自于區(qū)位優(yōu)勢和制度創(chuàng)新兩個(gè)方面。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展說到底是一個(gè)主要由制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的演化過程[1]43。推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作以消除區(qū)域內(nèi)資源合理配置的障礙，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益。因此，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中地方政府的合作問題具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一、合作狀況調(diào)研

本文以關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的陜西省西安市、咸陽、寶雞市和甘肅省的天水市為調(diào)查對象，于2011年9至12月，歷時(shí)4個(gè)月，通過問卷調(diào)查、深度訪談和實(shí)地考察等方法對省、市級政府及其相關(guān)職能部門進(jìn)行調(diào)研。共發(fā)放問卷350份，回收問卷319份，回收率為91.1%。在319名接受調(diào)查的政府工作人員中， 從年齡分布分析：30歲以下占10.2%；31～35歲占21.9%；36～40歲占27.0%；41～45歲24.8%；46～50歲占13.1%；51歲以占2.9%。從職務(wù)分布分析：副科級以占8.8%；科級職務(wù)人員占43.8%；縣（處）級職務(wù)人員占40.8%；地（廳）級占4.4%；?。ú浚┘壜殑?wù)占2.2%。從學(xué)歷層次分析，中專（高中）及以下占7.3%；大學(xué)占82.5%；碩士占8.0%；博士占2.2%。調(diào)查對象涉及文秘政研、發(fā)展改革、財(cái)政稅收、勞動(dòng)社保、商貿(mào)流通、工業(yè)主管、農(nóng)業(yè)主管、旅游主管、科教文衛(wèi)、環(huán)境監(jiān)管、公安司法等11個(gè)政府部門。調(diào)查對象具有廣泛性、典型性和代表性，他們多是省市級地方政府各部門的中堅(jiān)力量，對于地方政府合作的關(guān)注度較高，對于地方政府合作的相關(guān)情況有著較為全面的了解，對于地方政府合作中存在的困難與問題也非常關(guān)心，問卷調(diào)查結(jié)果基本反映出目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中地方政府合作相關(guān)情況。調(diào)研具體結(jié)果分析如下：

（一）政府合作意識逐步增強(qiáng)

政府合作意識主要體現(xiàn)在各級政府部門及其工作人員對于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中地方政府合作動(dòng)因評價(jià)及其重要性的認(rèn)識。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為區(qū)域政府合作動(dòng)因?yàn)椤敖鉀Q區(qū)域內(nèi)政府間利益沖突”的占32.1%，“提供區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)”的占21.5%；“有效協(xié)調(diào)政府間行動(dòng)”的占13.9%；“實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源合理利用”的占12.4%；“區(qū)域污染控制和流域治理”的占8.0%；“發(fā)揮各地自身比較優(yōu)勢”的7.3%；“提升區(qū)域整體綜合競爭力”的5.1%。反映出多數(shù)調(diào)查者對于通過政府間合作推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展具有很高期待，加強(qiáng)各地方政府間有效合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏成為共識。說明解決區(qū)域不同地方政府間的利益沖突，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)不同地方政府間合作已經(jīng)成為地方政府推進(jìn)區(qū)域一體化中克服和消除區(qū)域利益沖突的現(xiàn)實(shí)選擇。反映出關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各級政府對行政區(qū)劃對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化制約及影響有了清醒的認(rèn)識。對于促成地方政府合作進(jìn)而克服地方保護(hù)主義，提供跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)，協(xié)調(diào)政府間行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源合理利用；消除區(qū)域政府間利益沖突，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的意識逐步增強(qiáng)。

（二）政府合作方式逐步多樣

合作方式是政府間合作內(nèi)容的外在表現(xiàn)，選擇適當(dāng)?shù)恼献鞣绞綄τ谔岣吆献鞒尚Ь哂兄匾饔谩Ｔ趯ο嚓P(guān)地方政府調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中，對于地方政府間合作的主要方式而言，調(diào)查對象選擇“學(xué)習(xí)考察”，占22.6%；其次為“項(xiàng)目合作”，占20.4%；第三為干部交流，占19.0%；再次為“信息共享”的占13.9%；最后為“合作協(xié)議”、“人才支持”和“政府協(xié)商”人數(shù)非常少，所占比例在10%及以下。說明目前關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中政府間合作主要以學(xué)習(xí)考察、項(xiàng)目合作和干部交流方式推進(jìn)，而以信息共享、人才支持、合作協(xié)議以及政府協(xié)商等方式開展合作相對較少。適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)在權(quán)衡各種合作方式的利弊基礎(chǔ)上，選擇合適的、多樣化的合作方式。合作方式不應(yīng)僅僅局限在學(xué)習(xí)考察、項(xiàng)目推進(jìn)和干部交流等傳統(tǒng)方式，而應(yīng)在信息、人才等諸多領(lǐng)域以協(xié)議或政府協(xié)商等方式推進(jìn)合作向縱深推進(jìn)。

（三）政府合作力度逐步加大

隨著該經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，關(guān)中—天水區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快。區(qū)域政府間的合作力度逐步加大，政府合作的協(xié)議、會議、規(guī)劃等數(shù)量不斷增加。2009年8月24日，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及的西安、寶雞、銅川、咸陽、渭南、楊凌、商洛和天水等8個(gè)市（區(qū)）共同簽署了《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)城市人才合作聯(lián)盟章程》。2009年9月4日，西安市人民政府和天水市人民政府簽署了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)兩市戰(zhàn)略合作的框架協(xié)議》和旅游合作協(xié)議。2010年6月3日，天水與陜西省及西安市簽署了文化、旅游、科教、衛(wèi)生等合作協(xié)議11項(xiàng)。2011年6月18日，甘肅省人社廳和陜西省人社廳在簽署《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)人力資源開發(fā)合作框架協(xié)議》。 2011年7月4日，召開關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)第11次市長聯(lián)席會議。2011年11月21日，陜西和甘肅兩省簽署《實(shí)施關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，協(xié)議明確了雙方的合作內(nèi)容，確立了合作機(jī)制，標(biāo)志著兩省實(shí)施《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)入了新的階段。2011年12月2日甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽市、西安市、渭南市等六市一區(qū)政府簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，決定共同建立渭河流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域聯(lián)席會商和信息共享、污染處理及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)聯(lián)動(dòng)、跨界環(huán)境事故協(xié)商處置等多項(xiàng)機(jī)制，是國內(nèi)首創(chuàng)城市間自發(fā)聯(lián)盟、聯(lián)防和聯(lián)控政府合作機(jī)制。

（四）政府合作成效逐步顯現(xiàn)

自2009年6月《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》頒布實(shí)施以來，陜西、甘肅兩省加強(qiáng)溝通合作，共同推動(dòng)規(guī)劃的貫徹落實(shí)，取得了階段性成效。特別是2011年11月陜甘兩省戰(zhàn)略合作框架協(xié)議的簽署，標(biāo)志著兩省在省級層面上建立起了實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。陜甘兩省將打破行政區(qū)劃，加快產(chǎn)業(yè)對接，共同實(shí)施重大項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。根據(jù)工業(yè)和信息化部與陜西、甘肅兩省政府共同制定的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)先進(jìn)制造業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃》，甘肅省共計(jì)有236個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)入關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)先進(jìn)制造業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃，總投資1 153億元，新增119個(gè)項(xiàng)目，新增投資921億元。其中，天水市169個(gè)項(xiàng)目，總投資320億元，新增52個(gè)項(xiàng)目，新增投資88億元；新增平?jīng)?、慶陽、隴南三市67個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，新增投資833億元。根據(jù)《渭河流域綜合治理規(guī)劃》，甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽市、西安市、渭南市等六市一區(qū)政府簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，建立渭河流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域聯(lián)席會商和信息共享、污染處理及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)聯(lián)動(dòng)、跨界環(huán)境事故協(xié)商處置機(jī)制。天水與陜西省及西安市簽署了文化、旅游、科教、衛(wèi)生等合作協(xié)議11項(xiàng)。甘陜兩省在區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、建立科技資源和科技專家?guī)斓拈_放和共享機(jī)制、共同組織申報(bào)國家科技項(xiàng)目、共同推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)學(xué)研結(jié)合和戰(zhàn)略聯(lián)盟建立等七個(gè)方面展開科技交流與合作。重點(diǎn)推進(jìn)航空航天、新材料、電子信息、先進(jìn)制造、石油化工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的新產(chǎn)品開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

二、合作問題分析

（一）合作規(guī)則體系不完善與合作機(jī)制缺失導(dǎo)致合作穩(wěn)定性較差

在關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化中地方政府間合作中存在的主要問題調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對象中選擇“政府合作意識不強(qiáng)”的占14.6%；選擇“政府合作與領(lǐng)域單一”的占20.4%；選擇“政府合作規(guī)則體系不完善，合作缺乏制度保障”的占28.5%；選擇“政府合作機(jī)制不健全；合作穩(wěn)定性差”的占27.7%；選擇“政府合作缺乏權(quán)威性，合作成效不明顯”的占8.6%?？傮w分析，目前主要問題政府合作規(guī)則體系不完善，缺乏制度保障以及政府合作機(jī)制不健全，合作穩(wěn)定性差等方面，反映出在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展早期，盡管地方政府間自覺開展了一些領(lǐng)域和層次的合作，但是與合作相關(guān)的一系列制度體系缺失合作保障機(jī)制不完善，導(dǎo)致合作穩(wěn)定性差，合作隨意性大是目前地方政府合作中存在的主要問題（見圖1）。

圖1 關(guān)中—天水區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中

政府間合作存在的主要問題

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的早期，區(qū)域政府主體雖有合作之意愿，但是都還處于摸索試探階段，多采用比較松散型的合作方式，不大可能采用比較正式和具有較強(qiáng)約束力的協(xié)議區(qū)限制各方主體[2]41。從理論分析而言，地方政府間合作是建立在共同利益目標(biāo)導(dǎo)向基礎(chǔ)上的，共同利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及利益互補(bǔ)性使得地方政府合作成為可能，但是政府間合作離不開一系列制度體系及規(guī)則機(jī)制的保障。與政府合作相關(guān)的制度安排可以實(shí)現(xiàn)政府合作的規(guī)范化與保證合作的穩(wěn)定性，而與合作相關(guān)的規(guī)則機(jī)制則可以保證政府間合作的有效進(jìn)行，合作機(jī)制的激勵(lì)與約束作用發(fā)揮，對于合作中違背協(xié)議與偏離共同利益目標(biāo)的行為予以約束，對于信守合作協(xié)議以及合作突出成效的行為予以鼓勵(lì)和褒獎(jiǎng)，使得政府間合作始終圍繞共贏目標(biāo)有序持續(xù)推進(jìn)?；谝陨戏治觯谕七M(jìn)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，建立良好的政府合作關(guān)系，需要從制度安排、規(guī)則體系和體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)突破，特別是構(gòu)建跨省區(qū)的政府間合作規(guī)章制度與體制機(jī)制，應(yīng)是目前擺在地方政府特別是省、市兩級政府的主要任務(wù)。

（二）政府合作起步時(shí)間較晚，合作領(lǐng)域相對單一

相對于長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)獲批時(shí)間較晚。隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，地方政府開始推進(jìn)在各領(lǐng)域的合作。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)調(diào)查對象認(rèn)為目前合作主要領(lǐng)域是“商貿(mào)流通”，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的37.2%；其次為“旅游開發(fā)”，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的20.6%；再次為“產(chǎn)業(yè)調(diào)整”，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的12.4%；此外選擇城市規(guī)劃、文化教育、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)和流域治理各有一定比例。反映出目前關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中，地方政府合作的主要集中在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的“商貿(mào)流通”、“產(chǎn)業(yè)調(diào)整”和“旅游開發(fā)”等3大領(lǐng)域（見圖2）。

在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的早期階段，以與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的領(lǐng)域開展合作，是各地方政府必然的首要選擇。相對而言，目前在文化教育、公共安全、交通運(yùn)輸、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和流域治理等諸多設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的領(lǐng)域的政府合作才剛剛起步。隨著關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)整體發(fā)展水平的不斷提高，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展需要，在上述諸多領(lǐng)域積極開展各種層次的合作將是地方政府間合作的主要趨勢。

圖2 關(guān)中—天水區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中

政府間合作的主要領(lǐng)域

（三）行政區(qū)劃分割與利益協(xié)調(diào)困難制約和影響地方政府間合作

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前制約和影響關(guān)中—天水區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中地方政府間合作因素比較多。在被調(diào)查對象中，選擇“行政區(qū)劃分割，政府間利益協(xié)調(diào)困難”的占48.2%；選擇“區(qū)域內(nèi)地方惡性競爭，地方保護(hù)主義嚴(yán)重”的占18.2%；選擇“區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)”的占17.5%，選擇“地方發(fā)展水平差異大，政府合作執(zhí)行力不強(qiáng)”的占16.1%。

地方政府目標(biāo)相對于社會目標(biāo)來說更加短期化，在片面政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下，地方政府本身固有的有限理性和追求租金最大化的沖動(dòng)得到釋放[3]。反映出行政區(qū)劃分割以及政府間利益協(xié)調(diào)困難是阻礙政府間合作的最主要障礙，其實(shí)這既是政府間合作的動(dòng)力也是阻礙因素，正是由于行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的沖突對于要素自由流動(dòng)和資源配置效率的影響，區(qū)域政府間才有合作的需要與可能，而這又是制約和影響政府合作的因素。除此之外，區(qū)域內(nèi)地方保護(hù)主義、惡性競爭；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)以及地方發(fā)展水平差異也是影響因素。在以上諸多因素中，地方發(fā)展水平是由于長期各種因素導(dǎo)致的客觀現(xiàn)實(shí)，也是影響政府有效合作的重要因素；其他諸多因素則根源于行政區(qū)劃的人為因素以及在此基礎(chǔ)之上的政績觀和政府績效考核目標(biāo)導(dǎo)向所致。