淺議國有地勘單位分類改革

高 兵，方 敏，錢麗蘇

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，河北廊坊 065203;2.中國地質(zhì)大學(xué)，北京 100083)

1 國有地勘單位改革發(fā)展面臨的“窗口期”

當(dāng)前，國有地勘單位改革發(fā)展正面臨著三個(gè)“窗口期”。

1.1 資源需求的“窗口期”

到21世紀(jì)中葉，我國要完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，礦產(chǎn)資源的需求依然是強(qiáng)勁的、剛性的。根據(jù)有關(guān)研究結(jié)果，未來5～15年，我國礦產(chǎn)資源的需求空間仍然很大，能源與重要礦產(chǎn)資源的需求拐點(diǎn)將在“十四五”時(shí)期出現(xiàn)，也就是說我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)將面臨10～15年的“窗口期”，這也是國有地勘單位發(fā)揮地質(zhì)找礦主力軍的關(guān)鍵時(shí)期(邵毅，2012)。

1.2 重大戰(zhàn)略的“窗口期”

新形勢下，我國啟動(dòng)了找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，力爭用8～10年的時(shí)間新建一批礦產(chǎn)勘查開發(fā)基地，重塑全國礦產(chǎn)勘查開發(fā)格局，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐，地質(zhì)找礦工作發(fā)展正處于難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也為地勘單位改革帶來8～10年的“窗口期”。

1.3 國家政策的“窗口期”

國家事業(yè)單位改革的時(shí)間表已經(jīng)明確，為了做好分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作，相關(guān)支持事業(yè)單位改革的政策措施將逐步出臺(tái)(田國華等，2013);同時(shí)，國家已經(jīng)出臺(tái)了一系列促進(jìn)地勘單位改革發(fā)展的政策文件，隨著這些政策的貫徹落實(shí)，必將為國有地勘單位提供難得的歷史機(jī)遇。

2 推進(jìn)地勘單位分類改革的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 從國家資源戰(zhàn)略高度看

立足國內(nèi)，提高能源資源保障能力，事關(guān)國家核心利益和中華民族偉大復(fù)興，已經(jīng)成為當(dāng)前地質(zhì)工作者十分緊迫的重大戰(zhàn)略任務(wù)。地勘單位分類改革的終極目的是充分發(fā)揮國有地勘單位的積極性、創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦突破。推進(jìn)地勘單位分類改革將有利于公益性與商業(yè)性隊(duì)伍的分離，中央和地方公益性隊(duì)伍將會(huì)進(jìn)一步建實(shí)建強(qiáng)，公益性地勘隊(duì)伍的公共服務(wù)職能定位將更加明確，同時(shí)不斷推進(jìn)解決事權(quán)與財(cái)政經(jīng)費(fèi)的配套，公益性地勘隊(duì)伍的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)(高兵等，2011)。對于企業(yè)化改革方向的地勘單位，一方面，通過積極落實(shí)相關(guān)的支持與保障政策，以及地質(zhì)找礦體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，調(diào)動(dòng)地勘隊(duì)伍的積極性，充分發(fā)揮從事商業(yè)性地勘隊(duì)伍的主力軍作用，同時(shí)，地勘單位要通過改革內(nèi)部管理制度和經(jīng)營制度來增強(qiáng)活力和動(dòng)力，創(chuàng)新發(fā)展模式，切實(shí)增強(qiáng)在市場經(jīng)濟(jì)中的綜合競爭力。

2.2 從地勘行業(yè)發(fā)展層次看

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號(hào))關(guān)于事業(yè)單位分類改革的要求，國有地勘單位完成分類改革之后，將實(shí)現(xiàn)事企分離、主輔分離，傳統(tǒng)意義上的地勘單位將發(fā)生深刻變化，將有利于形成中央與地方分工協(xié)作、公益性與商業(yè)性分體運(yùn)行的地質(zhì)勘查新體制，地勘行業(yè)中的國有地勘單位一統(tǒng)天下的局面將會(huì)發(fā)生徹底改變，將會(huì)形成以國有企業(yè)為主，多種所有制并存的新型地勘行業(yè)結(jié)構(gòu)，通過改革體制、完善機(jī)制，激發(fā)地勘單位活力，推動(dòng)我國地勘行業(yè)健康發(fā)展與繁榮。

2.3 從國有地勘單位自身發(fā)展看

推進(jìn)國有地勘單位分類改革，將有利于加強(qiáng)公益性地勘隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)公益性地質(zhì)工作基礎(chǔ);有利于市場觀念在管理工作中的確立，使各地勘單位的競爭觀念、效益觀念、質(zhì)量觀念及優(yōu)勝劣汰觀念不斷強(qiáng)化;有利于地勘單位根據(jù)市場的需求確定和實(shí)施自己的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而不斷優(yōu)化資源配置，使地勘經(jīng)濟(jì)朝著良性發(fā)展的軌道前進(jìn);有利于改革收入分配制度，調(diào)動(dòng)職工的積極性和創(chuàng)造性;有利于各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)擺脫“打工經(jīng)濟(jì)”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，通過資本運(yùn)營等擴(kuò)張模式和現(xiàn)代企業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3 國有地勘單位分類改革的主要進(jìn)展

3.1 事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)省份的主要做法

根據(jù)中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》(中央編辦〔2008〕45號(hào))文件精神，浙江省、山西省、廣東省、重慶市于2008年啟動(dòng)了事業(yè)單位分類改革的試點(diǎn)工作。在各試點(diǎn)省編辦的組織下，分類改革按照清理規(guī)范、制定“實(shí)施方案”、編制分類目錄的要求有序推進(jìn)。

一是積極推進(jìn)事業(yè)單位分類工作。在對事業(yè)單位清理規(guī)范的基礎(chǔ)上開展分類工作。按行政類、公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類的總體思路，結(jié)合事業(yè)單位的特點(diǎn)和承擔(dān)的社會(huì)職能確定了統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)(付英等，2012)。

二是分類改革與行業(yè)特點(diǎn)相結(jié)合。各省市按照不同的行業(yè)特點(diǎn)，將推進(jìn)分類改革與行業(yè)特點(diǎn)相結(jié)合，對于屬地化地勘單位采取統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，主要為公益類，輔以少數(shù)行政類和經(jīng)營類。

三是主要以“隊(duì)”為單元進(jìn)行分類。試點(diǎn)省市以局為整體推進(jìn)，具體分類工作以具有獨(dú)立核算的地質(zhì)隊(duì)(單位)為單元進(jìn)行，同時(shí)對于其他獨(dú)立核算的省屬地勘單位也參照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

四是分類結(jié)果以公益類為主。從試點(diǎn)省地勘單位分類結(jié)果來看，僅浙江省四個(gè)單位劃為經(jīng)營類，廣東省三個(gè)局機(jī)關(guān)劃為行政類，其他全部劃為公益類。

3.2 其他省份地勘單位改革發(fā)展的主要進(jìn)展

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號(hào))的總體部署，大部分省(區(qū)、市)成立了組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確立了本省分步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的具體方案，印發(fā)了本省關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的實(shí)施意見，進(jìn)一步明確并細(xì)化了分類改革的具體要求。

一是基本完成了事業(yè)單位清理規(guī)范工作。按照中央事業(yè)單位清理規(guī)范工作方案的要求，對事業(yè)單位人員編制信息進(jìn)行了認(rèn)真核查，較為全面地掌握了事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)、編制數(shù)、實(shí)有人數(shù)和經(jīng)費(fèi)渠道等基本情況。

二是正在研究編制分類目錄。各省(區(qū)、市)以中央下發(fā)的事業(yè)單位分類目錄為參考，采取劃片分類辦法，大類嚴(yán)格對應(yīng)，小類原則不突破，確立分類標(biāo)準(zhǔn)和范圍，編制擬定分類目錄，目前部分省開展了事業(yè)單位的模擬分類。

三是部分省(區(qū)、市)開展了地勘單位分類改革專項(xiàng)研究。為切實(shí)、穩(wěn)妥地推進(jìn)地勘單位分類改革，部分省(區(qū)、市)國土資源管理部門和地勘局積極開展有關(guān)地勘單位分類改革專項(xiàng)研究。

4 國有地勘單位分類改革面臨的問題

4.1 依然存在的歷史問題

一是遺留問題難以解決。由于歷史原因，大部分單位反映歷史遺留包袱重，其中主要問題是離退休人員經(jīng)費(fèi)缺口大，職工多數(shù)沒能納入地方社會(huì)保障體系，住房與基地建設(shè)欠賬嚴(yán)重(楊在鋒等，2012)。

二是存在多頭管理和管理層次不清問題。省域內(nèi)存在多種類型地勘單位，同城地勘單位享受的政策不同，導(dǎo)致省內(nèi)地勘隊(duì)伍發(fā)展不平衡。一些地勘局反映歸口管理單位對地質(zhì)勘查工作缺乏了解，很難及時(shí)準(zhǔn)確處理地勘單位的問題。而基層地勘單位，有省局行政主管、有省廳行業(yè)主管、有地調(diào)局的項(xiàng)目管理，還有地方政府的干預(yù)等，體現(xiàn)為多頭管理。普遍存在中央管理地勘單位要求屬地化，屬地化單位要求歸省廳管理。

三是行業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。部門分割管理的矛盾導(dǎo)致在隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上仍沿襲屬地化之前按礦種組隊(duì)、按部門管理的體制，導(dǎo)致分工過細(xì)、業(yè)務(wù)交叉、勘查資源配置不合理。各部門在某些地區(qū)都設(shè)置地勘隊(duì)伍，隊(duì)伍、設(shè)備、技術(shù)、任務(wù)大多相近，存在資源浪費(fèi)和無序競爭，形不成整體優(yōu)勢，影響了行業(yè)的公平和未來發(fā)展。

四是單位經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。由于事業(yè)單位性質(zhì)和轉(zhuǎn)增資本金等多方面的原因，多數(shù)地勘單位資產(chǎn)實(shí)力較弱，資產(chǎn)總量偏小，非經(jīng)營性資產(chǎn)比重偏大，經(jīng)營性資產(chǎn)質(zhì)量差。

4.2 分類改革面臨的新問題

一是國家政策與地勘單位分類改革政策銜接不暢。國家事業(yè)單位分類改革政策已經(jīng)出臺(tái)，明確了事業(yè)單位改革的大方向。作為國家事業(yè)單位改革的重要組成部分，地勘行業(yè)內(nèi)尚未明確地勘單位改革如何銜接國家事業(yè)單位分類改革政策，即如何在遵循國家事業(yè)單位改革的步驟和要求的前提下，考慮地勘行業(yè)的特點(diǎn)，做好地勘單位分類改革工作;對于地勘單位改革中深層次矛盾的解決缺少成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前僅有華東有色試點(diǎn)改革，但不具有很強(qiáng)的普適性(王希凱，2012)。

二是財(cái)政撥款與事業(yè)分類有待銜接。本輪事業(yè)單位分類工作主要由省級(jí)編制管理部門組織推進(jìn)，與財(cái)政支持方式缺乏有效銜接。對于公益一類單位，省級(jí)財(cái)政給予差額撥款，即根據(jù)各單位每年所需資金扣減上年經(jīng)營性收入，下?lián)茴A(yù)算資金，從而導(dǎo)致公益一類與公益二類無實(shí)質(zhì)性差別。

三是相關(guān)配套的保障措施需要進(jìn)一步明確。從地勘單位反映情況來看，目前分類改革最主要的進(jìn)展是進(jìn)行分類認(rèn)定與定崗定編，相關(guān)保障措施未能及時(shí)跟進(jìn)，許多以前出臺(tái)的政策措施難以落實(shí)，特別是社會(huì)保障政策是關(guān)注的重點(diǎn)。

四是行業(yè)管理部門需要進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)。目前地勘單位的分類與定編的大部分工作由各單位上報(bào)省編辦，沒能充分考慮省地勘行業(yè)主管部門的指導(dǎo)意見，缺乏與全省地質(zhì)工作銜接的統(tǒng)籌考慮。

五是績效工資管理難以體現(xiàn)地勘工作特點(diǎn)。事業(yè)單位實(shí)行的績效工資未能體現(xiàn)地勘行業(yè)的艱苦性以及野外工作的特點(diǎn)，特別是野外津貼過低，難以留住技術(shù)人才;大量的待崗人員、工勤人員和隱形待崗人員的固定工資收入較實(shí)施績效工資前要高，實(shí)施績效工資后會(huì)影響穩(wěn)定。同時(shí)大多數(shù)專業(yè)技術(shù)人員的收入將會(huì)受績效工資的比例限制而降低。這對地勘單位經(jīng)營、技術(shù)人員的工作積極性產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

六是公益性隊(duì)伍規(guī)模難以準(zhǔn)確確定。地勘行業(yè)是一個(gè)特殊的行業(yè)，地勘隊(duì)伍的大小決定于對地質(zhì)工作需求多少。在改革設(shè)計(jì)中要體現(xiàn)地勘行業(yè)的特點(diǎn)和區(qū)域差別。難點(diǎn)和重點(diǎn)是確定從事公益性服務(wù)工作地勘隊(duì)伍的規(guī)模。同時(shí)，隨著地質(zhì)工作服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對公益服務(wù)工作的要求也在不斷拓寬，如何科學(xué)地確定公益性地質(zhì)工作的范圍也是需要認(rèn)真思考的。

5 促進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展的建議

國有地勘單位的分類改革既要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律，又要正視地勘單位的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀以及未來的發(fā)展方向，要牢牢把握促進(jìn)地勘事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，通過分類改革，進(jìn)一步增強(qiáng)地勘事業(yè)單位的活力，提高地質(zhì)公益事業(yè)服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)找礦重大突破，促進(jìn)地勘產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好地支撐和保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速與可持續(xù)發(fā)展。

5.1 進(jìn)一步做好國有地勘單位分類改革指導(dǎo)工作

行業(yè)主管部門要綜合考慮地勘工作的特點(diǎn)、發(fā)展趨勢以及社會(huì)需求等方面的因素，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，進(jìn)一步明確地質(zhì)勘查工作中公益一、二類的分類標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)目錄。同時(shí)，行業(yè)主管部門要不斷跟蹤試點(diǎn)改革省地勘單位分類改革進(jìn)展情況，省行業(yè)主管部門要加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的溝通，地勘單位要積極反應(yīng)行業(yè)的特殊情況。

5.2 建立地勘單位分類改革的激勵(lì)引導(dǎo)與規(guī)范約束機(jī)制

建立健全公益類地勘單位的激勵(lì)與約束機(jī)制，執(zhí)行統(tǒng)一的事業(yè)單位績效工資制度，同時(shí)，充分考慮地勘行業(yè)特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整野外津貼與福利水平，適當(dāng)體現(xiàn)公益一、二類的差別;要重點(diǎn)研究公益類地勘單位是否可以繼續(xù)持有作為重要經(jīng)營性資產(chǎn)的礦業(yè)權(quán);鼓勵(lì)有條件的地勘單位走企業(yè)化道路，在過渡期內(nèi)繼續(xù)給予地勘事業(yè)費(fèi)的支持，加大礦權(quán)、土地變性等方面的支持力度，享受財(cái)政貸款貼息和稅收返還等優(yōu)惠政策(楊在鋒，2012)。

5.3 研究細(xì)化地勘單位分類改革的支持政策

要根據(jù)國有地勘單位的現(xiàn)實(shí)情況，在國家事業(yè)單位分類改革的政策框架內(nèi)，從財(cái)政、稅收、收入分配、社會(huì)保障、人才引進(jìn)、行業(yè)管理等方面研究細(xì)化改革后各類地勘單位所需的支持政策，提高政策措施的可操作性與系統(tǒng)性。

5.4 統(tǒng)籌考慮中央與屬地化管理地勘單位分類改革

國有地勘單位分類要做到條塊結(jié)合、上下結(jié)合，既要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r選擇合適的改革思路與發(fā)展路徑，又要考慮中央管理地勘單位的現(xiàn)實(shí)情況，在同一區(qū)域的屬地化與中央管理地勘單位的分類改革應(yīng)統(tǒng)籌考慮。

5.5 引導(dǎo)區(qū)域地勘隊(duì)伍的合并重組

利用本輪事業(yè)單位分類改革的契機(jī)，以省為單元，根據(jù)區(qū)域布局、業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)力量、人員結(jié)構(gòu)等情況，對所屬地勘單位進(jìn)行重組整合，優(yōu)化布局，逐步建立市縣級(jí)公益性地勘機(jī)構(gòu)，提升公益性地質(zhì)勘查服務(wù)能力，同時(shí)，鼓勵(lì)部分隊(duì)伍精干、裝備優(yōu)良、資金充裕的地勘單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。

5.6 地勘單位自身要積極應(yīng)對分類改革

一要客觀分析，準(zhǔn)確定位。國家政策對于公益一類、二類及生產(chǎn)經(jīng)營類單位有不同的激勵(lì)和約束政策。國有地勘單位要立足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，結(jié)合本單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)和功能定位，做好本單位在改革中的科學(xué)定位，選擇適合本單位的發(fā)展模式。二要努力爭取政策，特別要加強(qiáng)與地方政府和相關(guān)部門的匯報(bào)、溝通和協(xié)調(diào)，優(yōu)化外部環(huán)境，爭取政策支持。三要夯實(shí)基礎(chǔ)。千方百計(jì)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力培育壯大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)競爭實(shí)力，夯實(shí)改革發(fā)展的基礎(chǔ)。

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