危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的困境及其破解

阮 博

(華東師范大學(xué) 社會科學(xué)部, 上海 200241)

政府作為人民利益的代表者、公共權(quán)力的運用者和社會資源的調(diào)控者,既具有應(yīng)對和處理公共危機(jī)的職責(zé),又具有應(yīng)對和處理公共危機(jī)的能力,因而是公共危機(jī)治理的核心力量。在政府治理危機(jī)的各種工具和手段中,公共政策無疑最為常見、最為直接和最為有效,而公共政策有效應(yīng)對和成功處理危機(jī)效果的實現(xiàn),主要取決于公共政策的執(zhí)行。這正如當(dāng)代美國著名政策學(xué)者艾利森所指出的:“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！盵1]但是,在危機(jī)情態(tài)下,公共政策的執(zhí)行并不是一帆風(fēng)順的,它面臨著諸多困境。探討這些困境的具體表現(xiàn)及其破解之道,有利于提高危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果,從而更好地實現(xiàn)公共政策治理危機(jī)的目標(biāo)。

一、 危機(jī)情態(tài)及其基本特點

關(guān)于什么是危機(jī),國內(nèi)外的諸多學(xué)者進(jìn)行了精辟概括和精彩論述。美國危機(jī)管理學(xué)者赫爾曼認(rèn)為:“危機(jī)就是一種情景狀態(tài),其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅,在改變決策之間可獲得的反應(yīng)時間很有限,其發(fā)生也出乎決策主體的意料?！盵2]荷蘭危機(jī)理論家羅森塔爾則認(rèn)為:“危機(jī)就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關(guān)鍵決策的事件?！盵3]美國學(xué)者福斯特描述了危機(jī)的四個特點:需要迅速作出決策、人員緊缺、物資的嚴(yán)重匱乏以及時間緊急[4]。

我國學(xué)者張成福等人認(rèn)為:“所謂危機(jī),就是這樣一種緊急狀態(tài),它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運作,對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成的威脅、損害超出了政府和社會正常秩序狀態(tài)下的管理能力,要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對?！盵5]2薛瀾等人認(rèn)為:“危機(jī)通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分、事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅即決策等不利情境的匯聚?！盵6]余瀟楓則認(rèn)為:“危機(jī)是由自然或人為的突發(fā)事件引發(fā)的、導(dǎo)致系統(tǒng)正常運行失序或中斷的急難狀態(tài)?！盵7]

這些學(xué)者談及危機(jī)的立足點不同、視角各異,給我們提供了一個對危機(jī)的多元立體的認(rèn)識模型和開放互動的理解框架。通過綜合這些學(xué)者的論述,我們可以概括出危機(jī)情態(tài)下的一些基本特點。

1. 情況危急

危機(jī)情態(tài)首先具有危險性和危害性,它會對人們的生命財產(chǎn)和社會秩序等構(gòu)成嚴(yán)重威脅。這是因為“危機(jī)本質(zhì)由危機(jī)事件的內(nèi)在矛盾所決定,危機(jī)矛盾的實質(zhì)就是危機(jī)事件的極大危害性,因而危機(jī)本質(zhì)就是人們與社會組織的生存安全遭到嚴(yán)重的威脅,所有的人類危機(jī)都體現(xiàn)為這一本質(zhì)特點”[8]。如2004年的印度洋海嘯,致使30多萬人喪生,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)百億美元。危機(jī)情態(tài)還具有緊急性和急迫性,這是因為危機(jī)的發(fā)生往往是突發(fā)的和突然的,讓人們既出乎意料,又措手不及。所以,在危機(jī)情態(tài)下,如果不能及時采取有效應(yīng)對措施,危機(jī)就可能持續(xù)擴(kuò)大升級,造成更嚴(yán)重的損害。

2. 局面驟變

危機(jī)情態(tài)具有高度不確定性,瞬息萬變,難以捉摸。危機(jī)的形態(tài)、性質(zhì)往往無規(guī)則可循,危機(jī)發(fā)展、變化的方向往往出乎意料。危機(jī)影響的范圍有可能擴(kuò)大,也有可能縮小;危機(jī)影響的程度有可能加深,也有可能減弱;危機(jī)影響的性質(zhì)有可能正面大于負(fù)面,也有可能負(fù)面大于正面。各種組織和個人回應(yīng)危機(jī)的過程也充滿變數(shù),舉措的稍微變化都可能導(dǎo)致結(jié)果的大相徑庭。如2008年的貴州甕安事件,源于一名中學(xué)女生非正常死亡和當(dāng)?shù)鼐缴嫦硬还┝?zhí)法引起的群眾不滿,本來政府完全可以采取有效措施避免危機(jī)的發(fā)生,但當(dāng)?shù)卣畢s以簡單武斷的方式予以處理,使得矛盾激化,最終演變成一場嚴(yán)重的社會危機(jī)事件。

3. 人心不安

當(dāng)危機(jī)突然降臨時,一直生活在相對安定平靜環(huán)境中的人們,由于沒有任何思想準(zhǔn)備,所以極易產(chǎn)生各種不安、憂慮甚至恐慌心理。此外,在危機(jī)情態(tài)下,由于信息不暢使得謠言極易廣泛滋生和傳播,這既會使人們產(chǎn)生對危機(jī)的高度焦慮性感受和極度模糊性認(rèn)知,又會使人們的神經(jīng)高度緊張,甚至采取非理性行動。例如,2011年3月日本發(fā)生的核泄漏事件,使得周邊國家的民眾高度不安,再加上由于信息不對稱帶來的謠言肆虐,使得韓國爆發(fā)了民眾搶購海帶的事件,我國沿海地區(qū)則發(fā)生了“搶鹽潮”。

4. 輿論關(guān)注

危機(jī)爆發(fā)后,媒體一般會第一時間報道危機(jī)事件,使之迅速進(jìn)入人們的視界。危機(jī)暴露在公共輿論面前,會成為人們在某個時間段熱烈談?wù)?、議論和討論的中心話題。人們密切關(guān)心著危機(jī)的最新進(jìn)展,高度關(guān)注著危機(jī)的可能影響,時刻注視著政府在應(yīng)對和處理危機(jī)中的所作所為。例如,2011年7月23日,甬溫線動車事故發(fā)生后,引起了廣大民眾的高度關(guān)注,民眾紛紛通過微博、短信等途徑發(fā)布和傳播事故的最新動態(tài)和他們的情感態(tài)度。各大媒體也紛紛趕赴第一現(xiàn)場,將獲得的有關(guān)事故的各種信息見諸報端。

二、 危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行面臨的主要困境

1. “先天缺陷”

公共政策執(zhí)行的先決條件是公共政策的制定,即公共決策。一般來說,公共決策應(yīng)當(dāng)建立在信息完備、論證充分和民主參與的基礎(chǔ)之上,即決策者在充分占有各種社會信息、明確各種社會要求和預(yù)見可能的各種社會反響的前提下,在擬定的多個備選方案中進(jìn)行選擇,經(jīng)過討論、協(xié)商、民意調(diào)查、投票等各種規(guī)范性程序,最后達(dá)成一致和形成共識。

但在危機(jī)情態(tài)下,為了不延誤和抓住危機(jī)處置的最佳時機(jī),及時安撫和化解民眾的不安情緒,必然要求決策者迅速反應(yīng)、快速決斷,盡快制定公共政策。公共危機(jī)決策的這種迅即性要求必然影響到公共決策的科學(xué)性及其執(zhí)行的有效性。這是因為危機(jī)情態(tài)下決策者掌握的決策信息往往是不及時的、不全面的和不準(zhǔn)確的,再加上決策時間極其有限,周密的考量論證必然不足,那么這種在迅速緊急狀態(tài)下制定的公共政策的“錯誤率”自然較高,在執(zhí)行過程中的效果自然就蒙上了不確定性的陰影。也就是說,如果存在“先天缺陷”的公共決策被執(zhí)行以應(yīng)對危機(jī),那么它可能不僅起不到遏制和緩解危機(jī)的積極作用,而且很可能起著擴(kuò)大和加深危機(jī)的負(fù)面功能,甚至引發(fā)新的危機(jī)?！皬默F(xiàn)代危機(jī)與公共決策的關(guān)系中可以看到,公共決策是破解危機(jī)強(qiáng)有力的政策工具,然而不當(dāng)?shù)墓矝Q策也可能是導(dǎo)致現(xiàn)代危機(jī)的濫觴?！盵8]

2. 認(rèn)同障礙

“政策的效力在很大程度上取決于人們自覺自愿而非被迫的遵守?！盵9]278公共政策的執(zhí)行也只有得到廣大民眾的認(rèn)同,才能真正具有效力,其效果也才能真正得到保證。然而,民眾對某項公共政策之執(zhí)行的認(rèn)同是以他們對這項公共政策執(zhí)行的全面認(rèn)知和深刻理解為前提的?？梢?某項公共政策的執(zhí)行要想得到民眾的認(rèn)同,政府應(yīng)該首先詳細(xì)解釋這項公共政策執(zhí)行的內(nèi)容、意義和方式,即執(zhí)行什么、為什么要執(zhí)行、怎樣執(zhí)行。所以,著名行動學(xué)派的代表人物瓊斯將政策執(zhí)行分為解釋、組織和實施三個環(huán)節(jié)[10],其中,解釋是公共政策執(zhí)行的首要性環(huán)節(jié)。

但在危機(jī)情態(tài)下,由于形勢危急,政府的注意力更多地集中在應(yīng)對和處理危機(jī)、防止危機(jī)的蔓延和擴(kuò)大上。政府很難在短時間內(nèi)對公共政策的執(zhí)行作全面詳細(xì)的解釋,它更關(guān)注的是公共政策的組織和實施,因為這能對危機(jī)的控制和處理起到立竿見影的效果。政府對公共政策執(zhí)行解釋的缺失,很可能導(dǎo)致民眾對公共政策執(zhí)行理解的偏差,進(jìn)而可能導(dǎo)致民眾對公共政策執(zhí)行認(rèn)同的不足。另外,危機(jī)情態(tài)下,“那些生活受到重大影響的人們,即使不是出于高度緊張的狀態(tài),也會非常焦慮。而且,他們不一定把政府看做他們的同盟者”[11]18-19。所以,危機(jī)情態(tài)下的公共政策執(zhí)行就很可能陷入認(rèn)同困境。一旦公共政策的執(zhí)行陷入認(rèn)同困境,人們就很自然不服從公共政策執(zhí)行中的具體要求,這對公共政策的執(zhí)行而言是致命的傷害。正如著名政策學(xué)者安德森所指出的:“如果人們并沒有服從政策的要求,如果人們繼續(xù)按照政府所不期望的方式行動,沒有采取政府所希望的行為,或者停止做政府期望他們做的事情,從某種程度上說,政策就沒有起到真正的作用?！盵9]275

3. 參與困惑

公共政策的有效執(zhí)行離不開民眾的有序參與,但在危機(jī)情態(tài)下,公共政策的執(zhí)行面臨著民眾的參與困境,這主要表現(xiàn)在兩個方面:

一是民眾容易發(fā)生對個人利益的偏執(zhí),導(dǎo)致對公共政策執(zhí)行的參與不足。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中,對“集團(tuán)利益的存在會促使集團(tuán)成員為了追求共同利益而行動”觀點提出了質(zhì)疑,他指出,“實際上,除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們的共同或集體利益”[12]。在危機(jī)情態(tài)下,這種情況更容易出現(xiàn)。因為面對著危機(jī)的危險性和不確定性,民眾更為關(guān)注的是自我利益的保有和實現(xiàn)。至于公共政策及其所指向的公共利益,如果不能最直接地、最顯性地實現(xiàn)他們的個人利益,那么他們很可能將之放在相對次要的位置。如果這樣的話,那么公共政策在執(zhí)行中就會遭遇冷漠尷尬,即民眾的參與不足。

二是民眾容易發(fā)生群體極化現(xiàn)象,導(dǎo)致對公共政策執(zhí)行的無序化參與?！耙粋€心理群體表現(xiàn)出來的最驚人的特點如下:構(gòu)成這個群體的個人不管是誰,他們的生活方式、職業(yè)、性格或智力不管相同還是不同,他們變成了一個群體這個事實,便使他們獲得了一種集體心理,這使他們的感情、思想和行為變得與他們單獨一人時頗為不同?！盵13]個體一旦參加到群體之中,由于匿名、模仿、感染、暗示、順從等心理因素的作用,個體就會喪失理性和責(zé)任感,表現(xiàn)出沖動和攻擊性等過激行動,即所謂的群體極化現(xiàn)象。危機(jī)發(fā)生后,由于其災(zāi)難性、威脅性和不確定性等對人們的心理造成的嚴(yán)重沖擊和影響,極易使人們喪失理性判斷和價值準(zhǔn)則,發(fā)生對謠言的輕信和對他人不當(dāng)行為的盲從,極易發(fā)生群體極化現(xiàn)象。群體極化現(xiàn)象的發(fā)生表明民眾以無序的方式參與到公共政策的執(zhí)行中,這不僅導(dǎo)致公共政策不能及時有效處置和化解危機(jī),甚至還會帶來惡劣的社會后果。

4. 價值糾結(jié)

按照伊斯頓的理解,公共政策是對“全社會的價值做權(quán)威性的分配”[14]。公共政策的執(zhí)行過程既是對社會資源進(jìn)行配置的過程,也是對社會利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。公共政策的執(zhí)行既追求配置資源的有效性,即效率價值,又追求社會利益關(guān)系調(diào)整的合理性,即公正價值。效率與公正都是公共政策執(zhí)行的價值取向、價值追求和價值標(biāo)準(zhǔn)。雖然不能以二元對立的思維模式看待公共政策執(zhí)行中的效率價值和公正價值,把二者絕對割裂開來、分裂開來和對立開來,但在危機(jī)情態(tài)下,很多時候的確存在著效率價值和公正價值的此消彼長、顧此失彼。

一方面,危機(jī)具有威脅性、危險性和危害性,它會嚴(yán)重影響人們的生命財產(chǎn)和正常生活,如果在這種情況下突出公共政策執(zhí)行的公正價值,公共政策在執(zhí)行中充分照顧每個人的利益訴求,使每個人都獲得相同的公正的待遇,那么很可能導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的無效率。換言之,如果在危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行過程還進(jìn)行著反復(fù)的利益權(quán)衡、利益妥協(xié)和利益博弈,希望最后通過某種自然的、民主的途徑達(dá)成某種利益相對均衡的所謂公正狀態(tài)的話,那么很可能會延誤危機(jī)治理的時機(jī),導(dǎo)致危機(jī)的擴(kuò)大、升級和蔓延,從而對人們的生命和生存造成嚴(yán)重危害。

另一方面,“在實際的危機(jī)管理活動中,政府可以運用行政緊急權(quán)力,采取一系列緊急措施,包括大量的即時行政強(qiáng)制措施,必要時還可以中斷某些法律規(guī)范的實施,甚至?xí)和；蛳拗颇承┕竦牟糠謶椃?quán)利。在危機(jī)管理中賦予政府如此廣泛的緊急權(quán)力,也極大地增強(qiáng)了這種權(quán)力對公民權(quán)利的威脅性,使其極具恣意和濫用的可能和條件”[5]26。也就是說,政府在危機(jī)情態(tài)下采取各種果斷的甚至強(qiáng)制性的措施雖是為了保證公共政策執(zhí)行的效率,以有效應(yīng)對和處理危機(jī),但也很可能損害公民的合法權(quán)益,導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的不公正性。危機(jī)情態(tài)下的公共政策執(zhí)行常常面臨著這樣一種效率與公正兩難取舍的價值困境。

三、 危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行困境的破解之道

上述公共政策執(zhí)行困境的出現(xiàn),既與公共政策執(zhí)行過程的復(fù)雜性密切相伴,又與危機(jī)情態(tài)下的危險性、不確定性和緊張性等氛圍緊密相連,更與政府的公共政策執(zhí)行力直接相關(guān)。所以,要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行困境,政府要有所作為。這一方面需要政府將功夫下在平時,為危機(jī)情態(tài)下公共政策的有效執(zhí)行打牢基礎(chǔ);另一方面又需要政府在危機(jī)情態(tài)下加強(qiáng)對公共政策執(zhí)行的優(yōu)化設(shè)計,為危機(jī)情態(tài)下公共政策的有效執(zhí)行掃清障礙。

1. 樹立危機(jī)意識,加強(qiáng)危機(jī)情態(tài)下公共決策的支持系統(tǒng)建設(shè)

危機(jī)意識是政府防范和應(yīng)對危機(jī)的起點和原點,政府危機(jī)意識的強(qiáng)弱直接關(guān)系到公共政策的執(zhí)行對公共危機(jī)的處理效果?？梢詳喽?危機(jī)意識淡薄的政府,當(dāng)遭遇危機(jī)事件時,必然手忙腳亂、無所適從,其危機(jī)決策水平肯定不高,其制定的公共政策在執(zhí)行過程中也很難達(dá)到治理危機(jī)的目標(biāo)。因此,要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的“先天缺陷”,政府應(yīng)牢固樹立危機(jī)意識,加強(qiáng)以應(yīng)對危機(jī)為指向的公共決策的支持系統(tǒng)建設(shè)。這主要包括三個方面:

一是預(yù)案支持系統(tǒng)建設(shè)。預(yù)案是預(yù)先制定的應(yīng)對和處置方案,是針對未來可能發(fā)生危機(jī)的構(gòu)想。加強(qiáng)預(yù)案支持系統(tǒng)建設(shè),有利于破除危機(jī)情態(tài)下公共政策制定時間匱乏的弊端,從而彌補(bǔ)危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的前期準(zhǔn)備不足的缺陷。

二是案例支持系統(tǒng)建設(shè)。雖然危機(jī)的發(fā)生具有偶然性和突發(fā)性,但許多時候,危機(jī)的演變過程和處置流程也具有類似性和相同性。加強(qiáng)案例支持系統(tǒng)建設(shè),有助于參照過去發(fā)生的各種危機(jī)的特征和表現(xiàn)、各種危機(jī)決策的內(nèi)容和方式、各種危機(jī)狀態(tài)下公共政策執(zhí)行的過程和效果等信息資料,為危機(jī)情態(tài)下公共決策的科學(xué)化提供直接借鑒,進(jìn)而有利于危機(jī)情態(tài)下公共政策的有效執(zhí)行。

三是專家支持系統(tǒng)建設(shè)。為了提高公共政策處置危機(jī)的科學(xué)化和專業(yè)化水平,政府應(yīng)加強(qiáng)專家支持系統(tǒng)建設(shè),發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。除了經(jīng)常向?qū)＜易稍兾C(jī)情態(tài)下公共政策科學(xué)制定的邏輯外,政府還應(yīng)積極鼓勵和大力扶持專家學(xué)者對危機(jī)情態(tài)下公共政策形成和作用機(jī)制的相關(guān)研究,以便使政府在危機(jī)情態(tài)下制定和執(zhí)行公共政策時能獲得堅實的思想準(zhǔn)備和理論支撐。

2. 增強(qiáng)公共政策的合法性,夯實危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的認(rèn)同基礎(chǔ)

危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的諸多困境的出現(xiàn)在某種意義上是與公共政策合法性的缺乏直接相關(guān)的。換言之,由于公共政策合法性基礎(chǔ)的不夠牢固,再加上危機(jī)情態(tài)這種特殊情景的“攪局”,民眾容易滋生對公共政策的不認(rèn)同和不支持,導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行面臨尷尬和遭遇窘境。所以,提升公共政策的合法性,夯實公共政策的社會認(rèn)同基礎(chǔ),是破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行困境的一劑良藥。

要增強(qiáng)公共政策的合法性,首先,政府要確保公共政策的公共性。公共政策既以公共權(quán)力為依托手段,又以公共利益為生命原點,還以公共秩序為價值指針。如果由于政府的自利行為、強(qiáng)勢利益集團(tuán)的操控等因素導(dǎo)致公共權(quán)力的異化及其所帶來的公共政策公共性的喪失,即公共政策成為少數(shù)人的牟利工具,那么,公共政策的合法性將自然消解。因此,政府要允許社會和民眾參與公共政策制定和執(zhí)行的全過程,發(fā)揮其監(jiān)督和制約的作用,以確保公共政策的公共性。

其次,政府還要努力提升自身公信力。公共政策的合法性與政府的公信力之間呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。政府公信力是公共政策的合法性的重要來源、重要內(nèi)容和重要標(biāo)志,缺乏公信力的政府所制定和推行的公共政策是根本無法得到民眾認(rèn)同和支持的?！耙嵘纳鐣帕?政府首先要加強(qiáng)自身形象建設(shè),這就要求政府要將社會整體利益和人民根本利益擺在公共行政的首要位置,杜絕政府人員濫用權(quán)力和權(quán)力尋租,根除政府人員的‘官本位’觀念和享樂主義作風(fēng),避免政府人員的不思進(jìn)取和無所作為的庸懶惡習(xí)。”[15]

3. 注重對民眾的危機(jī)教育和訓(xùn)練,提高民眾的危機(jī)素養(yǎng)

危機(jī)素養(yǎng)是民眾在在防范危機(jī)和應(yīng)對危機(jī)時所表現(xiàn)出來的綜合素質(zhì)和整體修養(yǎng)。民眾危機(jī)素養(yǎng)的高低直接影響到危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的效果?！肮妼δ硞€甚至對同一類危機(jī)事件的反應(yīng)呈現(xiàn)出很大的不同,這種不同并不僅僅取決于他們得到的關(guān)于事件的信息,還基于他們的人口狀況、社會地位和文化取向?！盵11]100-101民眾危機(jī)素養(yǎng)缺乏或不高往往導(dǎo)致危機(jī)決策中信息來源的阻滯和失真,以及危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的梗塞和失靈。相反,具有良好危機(jī)素養(yǎng)的民眾既能降低危機(jī)發(fā)生的可能性,將危機(jī)扼殺在搖籃里,又能避免危機(jī)情態(tài)下極易導(dǎo)致的混亂和無序狀態(tài),從而為公共政策的有效執(zhí)行提供良性的社會氛圍和心理環(huán)境。2011年3月日本福島核電站發(fā)生核泄漏后,日本民眾表現(xiàn)出的沉著冷靜、臨危不亂、自救互救、不輕易放棄、相互禮讓等危機(jī)素養(yǎng),為日本政府危機(jī)政策的有效執(zhí)行提供了有利條件。

可見,要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的諸種困境,民眾危機(jī)素養(yǎng)的提升是極其重要的一環(huán)。對此,首先,政府要充分利用報紙、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代大眾媒體,加大對各類危機(jī)事件的報道和危機(jī)案例的宣傳,培育民眾的危機(jī)意識,使得廣大民眾充分認(rèn)識到未雨綢繆、防微杜漸的重要性,當(dāng)危機(jī)真正來臨時,也能心平氣和、坦然面對。其次,政府應(yīng)在大學(xué)和中小學(xué)開設(shè)危機(jī)教育的相關(guān)課程,加強(qiáng)對學(xué)生危機(jī)知識的傳授。同時,政府應(yīng)通過多種途徑向民眾普及危機(jī)情態(tài)下的各種急救知識、逃生要領(lǐng)以及自救互救的方法。再次,政府可經(jīng)常組織民眾進(jìn)行各種危機(jī)培訓(xùn)和危機(jī)演練,在實踐中提高民眾防范危機(jī)和應(yīng)對危機(jī)的能力。最后,政府也要加強(qiáng)對民眾的危機(jī)道德和危機(jī)心理培養(yǎng)。要引導(dǎo)民眾意識到在危機(jī)情態(tài)下更應(yīng)該履行責(zé)任、保持信任、相互合作和富有愛心,當(dāng)在危機(jī)情態(tài)下出現(xiàn)利益矛盾時,應(yīng)以理性冷靜的態(tài)度和平等協(xié)商的方式解決分歧和化解爭端,多一些包容和妥協(xié),少一些沖動和盲目,避免相互間情緒渲染和心理共振引發(fā)集體的非理性行為。

4. 危機(jī)中及時與民眾溝通和回應(yīng)民眾需求,減少民眾的不確定感

危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行困境的出現(xiàn)很大程度上是由于政府與民眾之間的溝通不暢所導(dǎo)致的信息不對稱以及由之引發(fā)的雙方視域焦點的差異。所以,“在危機(jī)管理中,領(lǐng)導(dǎo)者必須擅長溝通。我們的核心主張是,危機(jī)溝通造成了介于獲得和失去領(lǐng)導(dǎo)者為了實施他們的政策和維護(hù)他們的名譽所需要的‘開放性共識’之間的根本不同”[11]92-93。

首先,政府應(yīng)建立有效的新聞發(fā)言人制度,及時舉行各種新聞發(fā)布會,告知民眾危機(jī)事件發(fā)展的最新態(tài)勢和處理的最新進(jìn)展,并讓民眾全面了解政府為應(yīng)對危機(jī)所制定的公共政策的主要內(nèi)容和執(zhí)行要求。其次,政府應(yīng)充分發(fā)揮專家系統(tǒng)的作用,讓知名學(xué)者、權(quán)威專家將對當(dāng)前危機(jī)實際狀況的科學(xué)判斷和未來危機(jī)發(fā)展趨向的理性預(yù)測輸送到民眾中去,并讓專家們對政府所制定的應(yīng)對危機(jī)之公共政策的科學(xué)性、合理性和有效性進(jìn)行解釋和論證。再次,政府應(yīng)進(jìn)行廣泛的民意調(diào)研和輿情采集工作,了解危機(jī)情態(tài)下民眾的各種愿望、訴求和期待,關(guān)注民眾面對危機(jī)時所表現(xiàn)出的各種困惑、擔(dān)心和憂慮,并將這些作為危機(jī)情態(tài)下公共政策制定的直接參考與執(zhí)行的現(xiàn)實依據(jù)。

需要指出的是,政府要想實現(xiàn)與民眾溝通的有效性和回應(yīng)民眾需求的迅及性,必須以積極的姿態(tài)利用好大眾傳媒(如報紙、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等)。大眾傳媒在政府和民眾之間發(fā)揮著極其重要的中介、橋梁和紐帶作用,在政府危機(jī)管理中,“大眾傳媒是一支發(fā)現(xiàn)危機(jī)、傳播危機(jī)以及促使危機(jī)升級或降級的關(guān)鍵力量”[11]96。在危機(jī)情態(tài)下,政府要充分發(fā)揮大眾傳媒的作用,將之作為傳遞危機(jī)信息的工具和公共政策大眾化的載體,并以之為媒介鼓勵和動員廣大民眾為公共政策的有效執(zhí)行提供便利。

5. 危機(jī)中注重運用價值排序和價值妥協(xié)的策略,排除價值困擾

要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行中面臨的效率價值和公正價值的兩難取舍困境,除了堅持貫徹上述策略外,政府還應(yīng)運用價值排序和價值妥協(xié)的策略進(jìn)行價值抉擇。

價值排序指的是通過價值分析、價值量化和價值評判等方式,在多個價值取向、價值訴求和價值標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行選擇,以確定優(yōu)先性,即哪個價值更為重要、更為緊迫和更為適宜。危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的價值排序應(yīng)遵循兩個原則。一是上位或高勢位價值濱臨原則。在危機(jī)情態(tài)下,保存生命的價值是高于和優(yōu)先于其他價值的,是屬于上位或高勢位的價值。因為生命具有獨特性、唯一性和根基性,沒有了人的生命,就根本談不上什么民主、效率和公正等價值。所以,在危機(jī)情態(tài)下,公共政策執(zhí)行以何種價值為主導(dǎo)應(yīng)該看哪個價值更靠近生命原則。二是價值“成本—收益”量化原則。所謂價值“成本—收益”量化原則,是指對多個價值實現(xiàn)的投入成本和收益回報進(jìn)行分析、評估和研判,盡可能做到精確、可度量和可比較,以選擇或傾斜于能夠帶來較大收益和投入較小成本的價值取向。兩個原則中,第一個原則是第二個原則的基礎(chǔ),即危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行不會對人們的生命帶來直接劇烈的影響下,價值排序應(yīng)堅持價值“成本—收益”量化原則。

價值妥協(xié)就是在多個價值的選擇中,不苛求于一種價值與另一種價值之間的非你即我,不拘泥于對某一種價值的純粹運用而對其他價值的視而不見,而是以開放的姿態(tài)和包容的精神通過價值間非根本原則的讓步換取彼此間的“兼容”、“共識”和“互補(bǔ)”。具體到危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行上,就要求政府在實現(xiàn)效率價值的同時,也充分考慮到公正的價值,即在實現(xiàn)公共政策執(zhí)行效率的同時也盡可能地保證公共政策執(zhí)行的公正性,在確保公共政策執(zhí)行公正性的同時也努力追求公共政策執(zhí)行的效率。政府在危機(jī)情態(tài)下運用價值妥協(xié)的策略,實際上是將效率價值和公正價值盡可能地統(tǒng)一到同一公共政策執(zhí)行的行動過程中,實現(xiàn)二者的“共生”。

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