沖之鳥不應(yīng)擁有外大陸架
——從大陸架界限委員會的職能展開

吳 卡

(武漢大學(xué) 國際法研究所，武漢 430072)

2012年4月28日，日本共同社報道稱，日本外務(wù)省宣布，關(guān)于延伸大陸架的申請首次獲得聯(lián)合國批準，這其中就涉及中日爭議巖礁——沖之鳥礁(日方稱沖之鳥島)。日本外務(wù)省稱，獲批的是包括沖之鳥礁以北的太平洋4個海域，總面積約31萬km2，相當(dāng)于日本國土面積的82%。同日，中國外交部發(fā)言人劉為民表示，目前大陸架界限委員會尚未公布對日本外大陸架劃界案的處理結(jié)果，中方不知道日方的說法有何依據(jù)，但國際上的主流觀點并不支持日方主張;中方對沖之鳥礁問題的立場是一貫的，根據(jù)國際法，沖之鳥礁不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。［1］5月3日，中國國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所張海文研究員、丘君副研究員對日本的上述發(fā)言和報道專門撰文進行了駁斥，指出日本外務(wù)省就大陸架界限委員會對日本劃界案作出建議的發(fā)言嚴重失實，以沖之鳥礁為基點劃定的外大陸架區(qū)塊沒能得到委員會的建議，委員會并不認同日本對沖之鳥礁大陸架的權(quán)利主張。［2］本文試圖從與上述兩位研究員不同的視角，即以大陸架界限委員會(以下簡稱委員會)的職能為切入點，對日本的沖之鳥外大陸架劃界案進行分析。

一、委員會對所謂沖之鳥外大陸架的審議結(jié)果只具有建議性

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第76條第八款是公約中有關(guān)委員會的關(guān)鍵條款:“從測算領(lǐng)海寬度的基線量起200海里以外大陸架界限的情報應(yīng)由沿海國提交根據(jù)附件二在公平地區(qū)代表制基礎(chǔ)上成立的大陸架界限委員會。委員會應(yīng)就有關(guān)劃定大陸架外部界限的事項向沿海國提出建議，沿海國在這些建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架界限應(yīng)有終局性和拘束力?！惫s附件二“大陸架界限委員會”規(guī)定了委員會的兩項具體職能:“(a)審議沿海國提出的關(guān)于擴展到200海里以外的大陸架外部界限的資料和其他材料，并按照第76條和1980年8月29日第三次聯(lián)合國海洋法會議通過的諒解聲明提出建議;(b)經(jīng)有關(guān)沿海國請求，在編制(a)項所述資料時，提供科學(xué)和技術(shù)咨詢意見?！痹诠s對沿海國生效后10年內(nèi)，沿海國擬按照公約第76條劃定其200海里以外大陸架外部界限，那么應(yīng)將這種界限的詳情連同支持這種界限的科學(xué)和技術(shù)資料提交給委員會，委員會應(yīng)“審議該資料”，并向該沿海國就大陸架的外部界限“提出建議”;如果該沿海國不同意委員會建議，那么應(yīng)在合理期間內(nèi)向委員會提出訂正的或新的劃界案，然后委員會重新對該訂正的或新的劃界案進行審議并提出建議。經(jīng)過這一循環(huán)反復(fù)的“乒乓程序”，委員會和沿海國達成一致，最后沿海國在委員會建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架外部界限具有終局性和拘束力。

可見，委員會的職能主要是審查和建議方面的。公約第76條第三至六款規(guī)定了外大陸架外部界限的一套復(fù)雜的確定標準，若委員會審查沿海國的外大陸架主張，發(fā)現(xiàn)其主張不符標準，例如主張的外大陸架過寬，委員會應(yīng)就確定大陸架外部界限的事項向沿海國提出建議。如果沿海國不同意委員會的建議，那么它應(yīng)在合理時間內(nèi)向委員會提出訂正的或新的劃界案;如果沿海國同意委員會的建議，那么它可以根據(jù)該建議確定大陸架的外部界限，這一界限具有終局性和拘束力。因此，委員會不能直接確定大陸架的外部界限，大陸架外部界限最終只能由沿海國自己確定，委員會的職能是輔助性的。對于日本外大陸架的劃界申請，委員會依照《公約》附件二第5條和2008年《大陸架界限委員會議事規(guī)則》(以下簡稱《議事規(guī)則》)第42條設(shè)立一個小組委員會處理這個劃界案。小組委員會對日本的劃界案進行審查后，于2011年8月12日通過建議草案，并在同日由小組委員會主席遞交委員會。在詳細討論建議草案并考慮到日本代表團和小組委員會所作的陳述之后，委員會決定根據(jù)《議事規(guī)則》第53條第一款，把對建議草案的進一步審議推遲至第29屆會議，以便讓委員會成員有充分時間考慮該劃界案和建議草案。目前委員會尚未正式公布對日本外大陸架劃界案的處理結(jié)果。由日本外大陸架的劃界申請案也可看出，委員會的職能主要是審查和建議方面的，它并沒有權(quán)力直接決定外大陸架的界限。

委員會的輔助性職能是由國際海洋劃界的性質(zhì)和委員會自身的性質(zhì)決定的。一方面，“一國對國際邊界即國家主權(quán)的外部界限的主張是一種政治行為，但這一政治行為通常伴有劃定邊界確切位置所需的法律依據(jù)和專業(yè)技術(shù)。就海洋而言，對某一海域行使管轄權(quán)的主張的政治性質(zhì)，包括對該海域外部界限的劃定，以及該主張的單方性質(zhì)，都是毫無疑問的”［3］308。大陸架外部界限的劃定主要是一種政治行為，這意味著是沿海國而非委員會，在劃定大陸架外部界限時應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任，該界限的最后界定應(yīng)由沿海國進行，委員會只能發(fā)揮輔助性的作用。另一方面，委員會應(yīng)由21名地質(zhì)學(xué)、地球物理學(xué)或水文學(xué)方面的專家組成，以個人身份任職;委員會成員在履行職務(wù)時，不應(yīng)尋求或接受任何政府的指示或委員會以外任何其他當(dāng)局的指示。因此，委員會由獨立的個人而非國家或國家代表組成，它是一個自治機構(gòu)，當(dāng)然委員會也并非國際司法機構(gòu)，不能對沿海國大陸架的外部界限充當(dāng)裁判者的角色。委員會不代表任何國家，國家也未授予其確定大陸架外部界限的權(quán)力，委員會的這一性質(zhì)也決定了在確定大陸架外部界限時，是國家而非委員會自主進行。

二、日本根據(jù)委員會建議確定的所謂沖之鳥大陸架外部界限只對日本有終局性和約束力

《公約》第76條第八款和《議事規(guī)則》第53條第五款都規(guī)定，沿海國根據(jù)委員會建議確定的大陸架外部界限具有終局性和約束力。但是，對這一大陸架外部界限對誰具有終局性和約束力，是只對沿海國具有終局性和約束力，還是對其他國家也有終局性和約束力，這兩個文件都沒有明確說明。

委員會的職能是審查和建議方面的，它不代表任何國家，因此即使沿海國根據(jù)委員會的建議確定了其大陸架的外部界限，其他國家也沒有義務(wù)必須接受這一界限，而且委員會也沒有審查沿海國劃定的大陸架的外部界限與委員會的建議是否相一致的職權(quán)，對這一一致性的審查只能由國家進行，包括沿海國和其他國家，對此，其他國家既可以接受也可以反對。因此，“對‘終局性和約束力’更令人信服的解釋是，它只針對劃界案提出國，這是因為，一旦提出國劃定了其大陸架的外部界限，而且其他國家對該界限未提出質(zhì)疑，那么提出國就不能再改變該界限的位置。在且只有在這個意義上，該外部界限才具有‘終局性和約束力’，才是無可爭議的，才有可能成為對一切義務(wù)。對‘終局性和約束力’的這一解釋，與海洋劃界的政治動態(tài)過程和76條的真正功績即提出國不能修改其外部界限相一致，也與國際法和國際慣例賦予的既定邊界線的神圣性相一致”［3］315。

2008年《大陸架界限委員會議事規(guī)則》第54條第一款規(guī)定:“沿海國應(yīng)依照《公約》第76條第九款和第84條規(guī)定，將永久標明其大陸架外部界限的海圖和相關(guān)資料，包括大地測量數(shù)據(jù)，交存聯(lián)合國秘書長和國際海底管理局秘書長?！钡谌钣忠?guī)定，聯(lián)合國秘書長對這些海圖和相關(guān)資料要“妥為公布”。根據(jù)這些條款，聯(lián)合國秘書長對沿海國交存的永久標明其大陸架外部界限的海圖和相關(guān)資料，只有接受和公布的義務(wù)，沒有審查或評價的權(quán)力。聯(lián)合國秘書長對海圖和相關(guān)資料的接受和公布，并不意味著這些資料中所載的大陸架外部界限對其他國家有拘束力。

因此，即使日本沖之鳥外大陸架的劃界申請案得到委員會的肯定性建議，并且日本向聯(lián)合國秘書長交存了相關(guān)的海圖和資料，秘書長也接受并公布了這些材料，該劃界仍然只對日本自己具有終局性和約束力，對包括中國在內(nèi)的其他國家沒有這種效力，中國等國家仍然可以提出異議。

三、委員會對所謂沖之鳥外大陸架的肯定性建議違反《公約》第121條的規(guī)定

2009年9月，委員會在第24屆會議上重申，它在涉及《公約》第121條法律解釋的事項上無法發(fā)揮作用。委員會認為，其職責(zé)之一是審議沿海國提出的關(guān)于擴展到200海里以外的大陸架外部界限的數(shù)據(jù)和其他材料，并按照第76條和1980年8月29日第三次聯(lián)合國海洋法會議通過的諒解聲明提出建議。因此，委員會對劃界案的審議只涉及與《公約》第76條和附件二有關(guān)的問題，并不妨礙對《公約》其他部分的解釋或適用。委員會的這一做法是正確的。委員會作為根據(jù)《公約》第76條和附件二設(shè)立的機構(gòu)，其職責(zé)主要是與《公約》第76條和附件二有關(guān)，它無權(quán)對公約其他內(nèi)容包括第121條進行解釋。這也意味著，委員會即便對所謂沖之鳥外大陸架進行審議，其結(jié)果也不得違反公約其他內(nèi)容包括第121條的規(guī)定。

《公約》第121條“島嶼制度”由三個條款組成:(1)島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域;(2)除第三款另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定;(3)不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。沖之鳥究竟是巖礁還是島嶼，關(guān)鍵是島嶼和巖礁的界定，但是第121條只規(guī)定了島嶼的定義，而沒有給巖礁下定義，在整個《公約》及其相關(guān)資料中也都找不到巖礁的定義，這就導(dǎo)致在該問題上產(chǎn)生了不少問題。歸納起來，集中表現(xiàn)為兩個方面:一是巖礁和島嶼究竟有怎樣的關(guān)系?二是如何理解“人類居住”和“經(jīng)濟生活”?對于前者，大多數(shù)學(xué)者主張巖礁也是島嶼，但也有學(xué)者主張巖礁和島嶼截然不同;對于后者，有學(xué)者認為可以從寬解釋，但大多數(shù)學(xué)者認為從嚴解釋是必需的。

筆者認為，作為《公約》中的不明確的問題，即對巖礁和島嶼關(guān)系的確定以及“人類居住”和“經(jīng)濟生活”的理解，必須運用條約的解釋方法，即“善意解釋是根本，依約文解釋是基礎(chǔ)，按照目的和宗旨解釋是正當(dāng)性的保障，使用補充資料或準備資料解釋是輔助性手段”［4］。首先是“人類居住”和“經(jīng)濟生活”的解釋。對此筆者曾經(jīng)指出，無論是約文解釋、上下文解釋、目的與宗旨解釋還是善意解釋，對“人類居住”和“經(jīng)濟生活”應(yīng)作狹義理解，即如果巖礁自身缺乏淡水、食物，則通常不能維持人類居住，缺乏資源也無法維持自身的經(jīng)濟生活。其次是對巖礁和島嶼關(guān)系的理解。根據(jù)上述條約解釋規(guī)則，“巖礁是島嶼”這一命題是成立的，但是，由于一般島嶼可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，因此不能擁有這兩個海域的巖礁自然與其不同，是一種特殊的島嶼。因此，根據(jù)條約解釋規(guī)則，對“人類居住”、“經(jīng)濟生活”應(yīng)作狹義理解，巖礁是一種特殊島嶼這一關(guān)系也應(yīng)確定無疑。從沖之鳥的具體情形來看，它具備島嶼定義中的各項條件，因而它首先是島嶼，但它又是特殊的島嶼即巖礁，因為作為遠離日本本土的大洋中孤立的、微小的、缺乏飲用水的礁石，它顯然無法“維持人類居住”和“維持其本身的經(jīng)濟生活”，毋庸置疑是巖礁，當(dāng)然不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，更不能擁有外大陸架。［5］因此，對于日本外大陸架劃界申請案，委員會如果對所謂沖之鳥外大陸架進行審議，其結(jié)果也不得違反《公約》第121條的規(guī)定，不得違背沖之鳥是巖礁因而不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的結(jié)論。

四、委員會對所謂沖之鳥外大陸架的肯定性建議違背《公約》的目的和宗旨

委員會作為根據(jù)《公約》第76條和附件二設(shè)立的專門負責(zé)200海里以外大陸架外部界限劃界工作的機構(gòu)，其對劃界案的審議不得違背《公約》的目的和宗旨。

《公約》在其序言中明確指出:“認識到有需要通過本公約，在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護以及研究、保護和保全海洋環(huán)境?！比绻麑⒋笱笊系闹T如沖之鳥之類的無人居住的、偏遠的、微小的島礁作可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的解釋，那么這一解釋只考慮了島嶼所屬國的主權(quán)，而沒有“妥為顧及”其他國家的主權(quán)，更沒有顧及國際社會的利益，因為這一解釋不利于國際交通、海洋資源的公平有效的利用，還會嚴重削弱國際社會對國家管轄范圍以外的國際海洋空間的管理效能，不利于海洋法律秩序的建立，這無疑是權(quán)利濫用的結(jié)果，將違背條約解釋的根本——善意原則，因為“從善意引申出禁止濫用權(quán)利，不允許一方逃避義務(wù)和以損害另一方的方式來行使權(quán)利”［6］。

在序言中，《公約》還特別提到了國際海底區(qū)域，指出“國家管轄范圍以外的海床和洋底區(qū)域及其底土以及該區(qū)域的資源為人類的共同繼承財產(chǎn)，其勘探與開發(fā)應(yīng)為全人類的利益而進行，不論各國的地理位置如何”，這說明維護該區(qū)域及其內(nèi)的資源也是《公約》的目的和宗旨之一。如果沖之鳥等大洋上的無人居住的、偏遠的微小島礁可以作擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的解釋，那么它們將侵占原來屬于作為人類共同繼承財產(chǎn)的“區(qū)域”及其資源，損害全人類的利益，這同樣有違善意原則，當(dāng)然與上述目的和宗旨不符。

公約的目的和宗旨不僅體現(xiàn)于序言之中，并且還貫穿于公約始終，通過一項項具體的原則、規(guī)則和制度體現(xiàn)出來。正如有學(xué)者指出，“保護沿海國尤其是沿海國沿海區(qū)域居民的利益，是在海洋中設(shè)立專屬經(jīng)濟區(qū)這一新制度的基本原因。不僅這一新制度名稱本身，而且《聯(lián)合國海洋法公約》中有關(guān)專屬經(jīng)濟區(qū)的主要條文都清楚表明了這一點”［7］542。其實不僅是專屬經(jīng)濟區(qū)，《公約》還通過新設(shè)群島制度并且沿用大陸架制度，繼續(xù)擴大沿海國和群島國的管轄海域，確保其對這些海域內(nèi)資源的主權(quán)權(quán)利。另一方面，《公約》還通過設(shè)立另一創(chuàng)新性制度即國際海底區(qū)域，維護國際社會的公共空間和共同利益。“如果一個條約有多個目的和宗旨，那么這些目的和宗旨應(yīng)能在條約所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)間保持平衡?！本S護國際社會的公共空間和共同利益須以尊重并保障國家的必要的管轄海域和生存空間為限制，擴大國家必要的管轄海域和生存空間則須以不損害國際社會的公共空間和共同利益為前提。因此《公約》的這兩個目的看似矛盾，實則相互補充、相輔相成?！豆s》第121條規(guī)定的島礁制度也在這兩個目的間實現(xiàn)了平衡:一般的島嶼可以擁有四個海域，這是國家主權(quán)和利益的需要;但巖礁不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架這兩個大面積的海域，而只可以擁有面積較小的領(lǐng)海和毗連區(qū)，則是為了保障國際社會的利益的需要。如果像沖之鳥這樣的遠離大陸的、孤懸于大洋中的微小島礁可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，甚至是外大陸架，那么不僅會違反設(shè)立這兩個海域的目的，而且也會違反設(shè)立國際海底區(qū)域的目的，導(dǎo)致這一平衡關(guān)系遭到破壞，這無疑又是對《公約》的濫用。

由上觀之，如果委員會對日本的沖之鳥外大陸架申請作出肯定性建議，從而讓沖之鳥這樣的遠離本土的孤懸于大洋中的微小島礁能夠擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，那么將會嚴重違背《公約》的各項目的和宗旨。由此可見，在沖之鳥能否擁有大陸架問題上，“中國的主張是正確的，即日本雖然對(沖之鳥)這些巖礁有管轄權(quán)，但它不能在該區(qū)域主張專屬經(jīng)濟區(qū)(和大陸架)。其單方面聲明與1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的目的和宗旨不符，純粹是貪婪的表現(xiàn)……”“如果每個國家都像日本這樣對外擴張，由此造成的天下大亂(total chaos)將使1982年《聯(lián)合國海洋法公約》毫無繼續(xù)存在的必要”［7］553-554。

五、結(jié) 語

沖之鳥能否擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架涉及中日兩國的重大利益，兩國為此一直僵持不下，成為近年來困擾兩國關(guān)系的一個重大問題。日本此次高調(diào)宣布沖之鳥外大陸架獲得聯(lián)合國的所謂批準，其用意自然不言而喻。但是，即便真如日本所言，沖之鳥外大陸架獲得委員會的肯定性建議，日本在該建議基礎(chǔ)上劃定的所謂的沖之鳥外大陸架的界限也只是對日本具有終局性和約束力，對包括中國在內(nèi)的其他國家是沒有法律效力的，中國等國家仍然可以對此予以反對。而且，如果委員會對沖之鳥外大陸架作出肯定性建議，也會違反《公約》第121條的規(guī)定和《公約》的目的與宗旨，損害國際社會的共同利益。

［1］外交部表示:沖之鳥礁不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架［EB/OL］.(2012-04-29)［2012-10-05］.http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/29/content_2126307.htm.

［2］張海文，丘 君.日本外務(wù)省和共同社就日本大陸架延伸申請獲得委員會建議的發(fā)言和報道嚴重失實［EB/OL］.(2012-05-13)［2012-10-11］.http://www.soa.gov.cn/soa/news/importantnews/webinfo/2012/05/1335667641 985096.htm.

［3］MCDORMAN T L.The role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf:a technical body in a political world［J］.The International Journal of Marine and Coastal Law，2002，17(3):308-315.

［4］萬鄂湘.國際條約法［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，1998:250.

［5］吳 卡.中日沖之鳥爭議再認識:一種方法論的視角［J］.法商研究，2011(2):9-16.

［6］VILLIGER M E.Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties［M］.Leiden:Martinus Nijhoff Publishers，2009:426.

［7］DIAZ L，DUBNER B H，PARENT J.When is a“rock”an“island”?-another unilateral declaration defies“norms”of international law［J］.Michigan State Journal of International Law，2007，15(3):542-554.