社會(huì)管理政策的多源流分析:議程、方案與機(jī)制

鄧 劍 偉

(廈門(mén)大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院,福建 廈門(mén) 361005)

社會(huì)管理政策涉及眾多政策活動(dòng)者,他們共同構(gòu)成了社會(huì)管理的政策主體,社會(huì)管理政策的制定和出臺(tái)是內(nèi)外部一系列因素共同作用的結(jié)果。在這一過(guò)程中,政策共同體間的互動(dòng)以及有關(guān)機(jī)制的作用,促成了問(wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流的匯合,開(kāi)啟了社會(huì)管理的政策之窗,推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)管理政策的出臺(tái)。

一、理論基礎(chǔ):多源流分析框架

多源流理論是在“垃圾桶”決策模型(the garbage can model)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。“垃圾桶”決策模型假設(shè)組織是由多種因素構(gòu)成的一個(gè)集合體,有著未定的偏好、不清晰的技術(shù)和不固定的參與,問(wèn)題、解決方案、參與者和選擇機(jī)會(huì)四大溪流獨(dú)立地流入組織結(jié)構(gòu),這個(gè)組織結(jié)構(gòu)又受到凈能量承載量、進(jìn)入結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)和能量分布四個(gè)變量的影響[1]。在“垃圾桶”決策模型的基礎(chǔ)上,金登發(fā)展出了多源流分析框架,將原先的四股溪流發(fā)展為問(wèn)題流、政策流和政治流三股溪流。

多源流理論對(duì)“垃圾桶”決策模型的改進(jìn)不僅體現(xiàn)在對(duì)政策溪流的進(jìn)一步精簡(jiǎn)和歸納,而且還在于它批判地借鑒了政策分析階段理論。與“垃圾桶”決策模式不同,多源流理論并沒(méi)有完全否定政策的多階段,而是將主要的分析集中在問(wèn)題界定、議程提出以及方案選擇這三個(gè)階段上。當(dāng)然,金登認(rèn)為公共問(wèn)題能進(jìn)入決策者的議程與解決問(wèn)題的方案密不可分[2]。

多源流分析框架回答了三個(gè)重要的問(wèn)題:政策制定者的注意力是如何分配的、具體問(wèn)題是如何形成的、對(duì)問(wèn)題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣和在哪里進(jìn)行的。通過(guò)這個(gè)模型,金登試圖解釋為什么某些問(wèn)題的議程受到?jīng)Q策者的注意,而另外一些卻被忽略。他認(rèn)為聯(lián)邦政府政策制定中三個(gè)主要的過(guò)程流是:問(wèn)題識(shí)別、政策建議的闡明和精煉、政治活動(dòng),即問(wèn)題流、政策流、政治流[3]184。與政策制定的制度分析方法相比,多源流理論的先進(jìn)性在于關(guān)注政策制定過(guò)程而不是政策制定的變化;評(píng)估政策的預(yù)期和非預(yù)期結(jié)果,并將它們看做是未來(lái)政策的起點(diǎn);將負(fù)責(zé)的政策制定過(guò)程分解為一些離散的、可管理的、合理的分析單位[4]。

歸納起來(lái),多源流分析框架的主要觀點(diǎn)是:政府議程是由政治溪流中的事件、緊迫性問(wèn)題以及各類較明顯的參與者所決定的,備選方案的闡明過(guò)程既受政策溪流中的選擇過(guò)程的指引,也受相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)幕后的專家的影響。此外,如果出現(xiàn)一個(gè)機(jī)會(huì)使三條溪流都匯合在一起的話,一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入決策議程的可能性就會(huì)明顯增強(qiáng)。雖然與傳統(tǒng)的過(guò)程理論相比,多源流理論更加突出政策治理過(guò)程的復(fù)雜性,但它對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的政策現(xiàn)象卻有著極強(qiáng)的解釋力。多源流分析框架在發(fā)展過(guò)程中得到了不斷地修正和完善,能夠應(yīng)用到我國(guó)社會(huì)管理政策制定的分析之中,進(jìn)而更準(zhǔn)確地分析我國(guó)社會(huì)管理政策的制定議程、備選方案和政策出臺(tái)所需要的機(jī)制。

二、社會(huì)管理政策參與者

多源流理論指出,政策議題的設(shè)定是相關(guān)政策參與者共同作用的結(jié)果,與此同時(shí),問(wèn)題流、政策流、政治流實(shí)際上原動(dòng)力都是“人”的流動(dòng),不同的政策活動(dòng)者參與到政策過(guò)程不同的溪流中,等待政策之窗的打開(kāi),從而將影響力發(fā)揮到最大,促使政策過(guò)程的推進(jìn)。因此,研究社會(huì)管理政策,先要分析社會(huì)管理政策的參與者。金登根據(jù)美國(guó)的國(guó)體和政體,將政策參與者分為政府內(nèi)部和政府外部?jī)纱箢?。鑒于我國(guó)實(shí)際,需要重新界定社會(huì)管理政策的參與者。

具體來(lái)說(shuō),我國(guó)社會(huì)管理政策的內(nèi)部參與者包括以下幾類。一是政黨,作為我國(guó)社會(huì)管理政策的領(lǐng)導(dǎo)者,中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)管理政策的制定和確立過(guò)程中發(fā)揮了決定性的作用。二是政府,我國(guó)各級(jí)政府履行著社會(huì)管理政策制定者和主要執(zhí)行者的角色,對(duì)外部社會(huì)管理者的思想和決策具有重要的影響作用。三是政府公務(wù)員,他們是社會(huì)管理政策的具體執(zhí)行者,也是政府收集政策信息的重要來(lái)源,他們的工作態(tài)度和工作績(jī)效將會(huì)影響社會(huì)管理政策的執(zhí)行效果,進(jìn)而引發(fā)政策變遷。四是人大和政協(xié),它們的作用主要體現(xiàn)在為我國(guó)社會(huì)管理提供法律保障和政策建議。

我國(guó)社會(huì)管理政策的外部參與者包括以下幾類。一是利益集團(tuán),它們構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)管理政策中社會(huì)協(xié)同的重要組成部分,對(duì)我國(guó)社會(huì)管理政策的議程確立和制定產(chǎn)生重要影響。二是學(xué)者、研究人員和咨詢?nèi)藛T,他們的存在和所發(fā)揮的作用體現(xiàn)了社會(huì)管理中的公民參與,三者的作用各不相同,學(xué)者主要為社會(huì)管理政策提供備選方案,而研究人員和咨詢?nèi)藛T是政府的智囊團(tuán),對(duì)社會(huì)管理成為政府議程具有更大的作用。三是媒體,作為“第四種監(jiān)督”,媒體雖然不會(huì)對(duì)社會(huì)管理政策議程產(chǎn)生直接的影響,但是新聞媒體起著政策參與者溝通媒介的作用,其對(duì)社會(huì)管理事件和相關(guān)輿論的報(bào)道,會(huì)影響公眾情緒,激發(fā)政治溪流,促進(jìn)問(wèn)題溪流和政策溪流的融合。四是公共輿論,這雖然不是直接的公民參與,但是公眾輿論對(duì)于政府社會(huì)管理政策制定具有重要的導(dǎo)向作用,這主要體現(xiàn)在議程設(shè)立上。

三、社會(huì)管理的問(wèn)題溪流

政府內(nèi)部及其周?chē)娜藗兯⒁獾降膯?wèn)題,便構(gòu)成了多源流分析框架中的問(wèn)題溪流。人們通常借助指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、危機(jī)和符號(hào)等因素,判斷事件是否上升為社會(huì)問(wèn)題。就我國(guó)社會(huì)管理政策議程確立而言,以下內(nèi)容共同構(gòu)成了社會(huì)管理政策的問(wèn)題溪流。

首先,一系列社會(huì)指標(biāo)表明社會(huì)管理領(lǐng)域存在嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。一是社會(huì)公平指標(biāo)。2003年以來(lái)我國(guó)的基尼系數(shù)不斷上升,已經(jīng)超過(guò)了0.4的警戒線,達(dá)到0.5左右,不同地區(qū)、不同群體、不同職業(yè)收入的差距不斷擴(kuò)大?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示,2000年我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均收入比為2.79,到了2010年,上升為3.23;2005年我國(guó)中西部與東部人均可支配收入差距分別為4 566.34元、4 591.71元,到了2010年,擴(kuò)大到7 310.8元、7 466.34元;2000年我國(guó)國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和其他企業(yè)的工資分別為9 441元、6 241元、11 238元,到了2010年,變化為38 359元、24 010元和35 801元。與此同時(shí),代際不公平現(xiàn)象愈演愈烈,“官二代”和“富二代”從父輩繼承了大量的物質(zhì)資本和社會(huì)資本,繼續(xù)停留于社會(huì)的上層,“窮二代”由于出身所限,在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì),往往繼續(xù)處于社會(huì)的底層。

二是社會(huì)治安指標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的成績(jī),與此同時(shí),面對(duì)著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶了的沖擊,各類社會(huì)治安事件頻發(fā),出現(xiàn)了不少大案和惡性案件,嚴(yán)重威脅人民的生命健康與安全,需要引起各級(jí)政府重視,加強(qiáng)管理。

三是社會(huì)安全指標(biāo)。在群體事件方面,我國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)的過(guò)程中,法律建設(shè)和制度設(shè)計(jì)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐,導(dǎo)致人民內(nèi)部的一些矛盾不斷激化,特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),各地群體性事件呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì),其中事關(guān)土地征用、房屋拆遷、貪污腐敗的矛盾和上訪尤為突出。在環(huán)境安全方面,我國(guó)之前走的是資源型、粗放式的發(fā)展道路,不注意資源的節(jié)約和環(huán)境保護(hù),導(dǎo)致自然災(zāi)害的種類、范圍、危害程度不斷擴(kuò)大,甚至超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的收益,對(duì)政府的危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)安全方面,新型通訊技術(shù)和通訊工具的出現(xiàn),使信息安全顯得尤為重要,一些不法分子利用網(wǎng)絡(luò)、短信、微博等渠道發(fā)布傳播非法信息,迷惑煽動(dòng)群眾,導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)和信息犯罪事件數(shù)量迅速增長(zhǎng),嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

四是民生指標(biāo)。受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響,我國(guó)的居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)(CPI)不斷上升,2005年CPI指數(shù)為101.8,到了2010年,上升到103.3,甚至超過(guò)了居民收入增長(zhǎng)的速度,通貨膨脹現(xiàn)象嚴(yán)重,人們的生活質(zhì)量受到影響。此外,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)人均病床率等基本生活指標(biāo)仍處于較低水平,并具有很明顯的地區(qū)差異性,公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象嚴(yán)重,民生狀況不容樂(lè)觀。這些指標(biāo)足以證明出我國(guó)社會(huì)管理問(wèn)題有進(jìn)入政策議程的必要。

其次,一系列社會(huì)危機(jī)和焦點(diǎn)事件促使政府關(guān)注社會(huì)管理。焦點(diǎn)事件和危機(jī)往往就能夠成為人們關(guān)注某一問(wèn)題的推動(dòng)力,在我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域就存在相關(guān)的社會(huì)危機(jī)和焦點(diǎn)事件。一是社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的危機(jī)事件。改革開(kāi)放之前,我國(guó)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)相對(duì)單一,俗稱“兩個(gè)階級(jí)一個(gè)階層”,即工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和知識(shí)分子階層。改革開(kāi)放之后,我國(guó)社會(huì)分層加速,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的研究認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)存在十大階層,這些階層擁有不同的經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源。在社會(huì)分層加速的同時(shí),我國(guó)缺乏必要的社會(huì)流通渠道,導(dǎo)致階層間爆發(fā)激烈的沖突與糾紛。近幾年出現(xiàn)的農(nóng)民工因討薪而自焚跳樓、“開(kāi)胸驗(yàn)肺”、土地拆遷中的暴力爭(zhēng)端等社會(huì)性事件,背后其實(shí)大都是階層利益的沖突。這些事件無(wú)疑為政府有關(guān)部門(mén)敲響了警鐘。

二是出現(xiàn)了大量貪官腐敗事件。在透明國(guó)際組織發(fā)布的海外行賄指數(shù)排名中,我國(guó)一直徘徊于榜單的末端,2002年和2008年排在22個(gè)國(guó)家中的第21名,2011年排在28個(gè)國(guó)家中的第27名,政府透明和廉政狀況難以令人滿意[5]。此外,近些年來(lái),不少高官因?yàn)楦瘮∈录娂娐漶R,引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈反響,這既體現(xiàn)了我國(guó)政府與腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的決心,也在側(cè)面反映出我國(guó)政府存在較為嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題,應(yīng)該引起各級(jí)政府的重視。

三是應(yīng)急和突發(fā)事件考驗(yàn)政府的危機(jī)管理能力。各類突發(fā)事件具有速度快、范圍廣、危害大、難以預(yù)測(cè)等方面的特點(diǎn),處理不當(dāng)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?！胺堑洹?、汶川大地震等自然災(zāi)害突發(fā)事件和眾多社會(huì)突發(fā)事件,使我國(guó)政府意識(shí)到出臺(tái)應(yīng)急事件管理?xiàng)l例,完善應(yīng)急管理制度,增強(qiáng)政府應(yīng)急管理能力的重要性。綜合以上分析可以認(rèn)定,社會(huì)管理的問(wèn)題溪流已經(jīng)匯集而成,需要加以治理。

四、社會(huì)管理的政策溪流

在政策共同體中,備選方案和政策建議的產(chǎn)生需要經(jīng)過(guò)一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在這一過(guò)程中,各種思想在“政策原湯”中漂浮、碰撞、分化、融合,再生出新的思想,政策共同體和公眾也受到相關(guān)政策思想的影響,而被“軟化”,最終由幸存的思想和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)化成有效的備選方案。有效的備選方案不僅是政策溪流的主要組成部分,還是使某一主題在政策議程上受到持續(xù)關(guān)注的重要原因。在我國(guó)社會(huì)管理政策制定的過(guò)程中,雖然不存在明顯的政策企業(yè)家,宣揚(yáng)思想,“軟化”公眾,但是政策共同體中的政府官員、研究人員、公眾代表等群體也提出了各自的思想和觀點(diǎn),最后形成了具有技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的社會(huì)管理政策。

我國(guó)政府官員關(guān)于社會(huì)管理的政策思想主要包括以下幾個(gè)方面。一是重視黨委領(lǐng)導(dǎo)作用,強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能,“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。二是強(qiáng)調(diào)民生,以人為本。胡錦濤指出:“社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù),涉及廣大人民群眾切身利益,必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民,切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！绷?xí)近平也指出:“群眾工作是社會(huì)管理的基礎(chǔ)性經(jīng)常性根本性工作?！比墙y(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。胡錦濤強(qiáng)調(diào):“各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重大意義,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè),把社會(huì)管理工作擺在更加突出的位置?！敝苡揽嫡J(rèn)為:“應(yīng)該把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理作為第一責(zé)任切實(shí)抓緊抓好。”總的來(lái)說(shuō),我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的重要性,突出黨和政府在社會(huì)管理中的重要作用。

我國(guó)研究人員基于各自的研究視角,提出了社會(huì)管理的政策思想,歸納起來(lái)包括以下幾類。一是創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制,推行城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化。此方面主要涉及社區(qū)管理機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制、人口管理機(jī)制、社會(huì)治安綜合治理機(jī)制等領(lǐng)域。二是改善民生,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。學(xué)者們又將其細(xì)分為發(fā)展公共服務(wù),推行公共服務(wù)均等化;調(diào)整收入分配,縮小貧富差距;大力發(fā)展基礎(chǔ)教育,促進(jìn)社會(huì)階層流動(dòng)等舉措。三是改進(jìn)政府治理方式,拓寬社會(huì)管理渠道。有的學(xué)者主張培育社會(huì)力量,實(shí)施多元化和分散化管理;有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法制建設(shè),實(shí)施法治化和規(guī)范化管理;還有的學(xué)者關(guān)注科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,主張實(shí)施科技化和信息化管理。四是強(qiáng)化應(yīng)急管理,應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)急管理是社會(huì)管理的一個(gè)重要分支,只有強(qiáng)化應(yīng)急管理,才能更好地應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的挑戰(zhàn)。此外,學(xué)者們的基本政策思想還包括加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)測(cè),維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理系統(tǒng)和調(diào)控機(jī)制等方面。

公眾是社會(huì)管理政策的直接受眾,他們對(duì)于社會(huì)問(wèn)題有著直觀、切身的感受,是社會(huì)管理政策共同體的重要組成部分,他們也通過(guò)微博、新聞媒體、民意調(diào)查等途徑,提出了加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)管理的一些基本思路。整體而言,公眾更加關(guān)注社會(huì)管理的基層事務(wù)和具體領(lǐng)域,主張?zhí)岣呱鐣?huì)全體成員的收入和生活水平;主張打擊政府內(nèi)部的違規(guī)和腐敗現(xiàn)象;主張打擊違法犯罪行為,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;主張政府公開(kāi),希望參與政府社會(huì)管理政策的制定;主張限制利益集團(tuán),爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

以上政策共同體的社會(huì)管理思想在“政策原湯”內(nèi)發(fā)生激烈的化學(xué)作用,去粗取精、去偽存真,最后形成在我國(guó)現(xiàn)階段能夠開(kāi)展實(shí)施、被社會(huì)管理相關(guān)利益主體接受的政策備選方案。這為社會(huì)管理問(wèn)題成為政府議題以及政府制定社會(huì)管理政策打下了基礎(chǔ)。

五、社會(huì)管理的政治溪流

金登認(rèn)為政治溪流由諸如公眾情緒,壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或者意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成[3]184。結(jié)合我國(guó)的國(guó)體和政體,社會(huì)管理政策中的政治溪流主要包括公眾情緒、執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、政府變化三股主要的支流。

面對(duì)著一系列社會(huì)問(wèn)題和危機(jī)事件,我國(guó)公眾的情緒受到極大的刺激和波動(dòng)。與此同時(shí),社會(huì)誠(chéng)信和社會(huì)資本的散失,進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)的不公平心理、各行業(yè)的浮躁和焦慮心理、社會(huì)冷漠情緒等四處彌漫,還有社會(huì)治安事件也在不斷增多,嚴(yán)重影響我們社會(huì)成員生活質(zhì)量和幸福感的提升,影響社會(huì)和諧與社會(huì)安全[6]。公眾情緒的變化,引起了我黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視,為了疏導(dǎo)國(guó)民情緒,加強(qiáng)社會(huì)心態(tài)建設(shè),鞏固執(zhí)政地位,社會(huì)管理政策便逐漸被提上議事日程。

扎哈里爾迪斯在應(yīng)用多源流分析框架分析具體政策的過(guò)程中,對(duì)金登的這一框架進(jìn)行了修正,將政治流中的國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、換屆整合為一個(gè)概念變量——執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。這一修正使得從美國(guó)這樣分權(quán)國(guó)家提升出來(lái)的分析框架同樣能夠適用于具有集權(quán)特性的政治系統(tǒng)和有強(qiáng)有力政黨的國(guó)家。意識(shí)形態(tài)是一定利益集團(tuán)、階級(jí)或階層的思想體系,是該階級(jí)、集團(tuán)對(duì)現(xiàn)存世界及其秩序的“整體性”反映與判斷[7]。在改革開(kāi)放的進(jìn)程中,我黨的意識(shí)形態(tài)受到資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家意識(shí)形態(tài)的沖擊,發(fā)生了一些改變。經(jīng)過(guò)及時(shí)的調(diào)整,我黨和政府的執(zhí)政理念已經(jīng)回歸到法制、德治和以民為本上來(lái)。例如,“立黨為共、執(zhí)政為民”,“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”,“三個(gè)代表”重要思想,“包容性增長(zhǎng)”等執(zhí)政理念,無(wú)不暗含著加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的理念和要素。正是有了執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)的支持,社會(huì)管理受到了政府高層的重視,一躍成為政府的四大基本職能之一。

在金登的理論中,政府在政治溪流中也起著重要的作用,政府行政當(dāng)局的變化,會(huì)帶來(lái)政策議程的顯著變化。從整體上看,我國(guó)社會(huì)管理政策的制定和執(zhí)行與我國(guó)政府行政當(dāng)局的變化密切相關(guān),呈現(xiàn)出較為明顯的政治周期性。2003年3月召開(kāi)的十屆全國(guó)人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生了以胡錦濤同志為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體,中國(guó)迎來(lái)了新的政府執(zhí)政方案。這一代國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)之后,積極推行政府職能轉(zhuǎn)變,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)并重。在第一個(gè)執(zhí)政周期內(nèi),著重加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè),為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。2007年成功連任之后,領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)行了更加大刀闊斧的改革,管理的重點(diǎn)由公共服務(wù)轉(zhuǎn)向問(wèn)題更為嚴(yán)峻的社會(huì)管理領(lǐng)域。開(kāi)始著手解決積累已久的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題,以消除社會(huì)不穩(wěn)定因素,使人民共享改革開(kāi)放成果,實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

公眾、執(zhí)政黨、政府構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)管理政策設(shè)定中政治領(lǐng)域的“鐵三角”。三者間的相互作用,不僅影響社會(huì)管理議題的設(shè)立,在社會(huì)管理政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等方面同樣起著重要的作用。

六、社會(huì)管理政策之窗開(kāi)啟的機(jī)制

政策之窗開(kāi)啟是問(wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流相互匯集、相互融合的結(jié)果,是有關(guān)問(wèn)題進(jìn)入政策議程的最佳時(shí)機(jī)。政策之窗開(kāi)啟的過(guò)程十分短暫,在這一過(guò)程中,問(wèn)題、政策建議、備選方案、解決辦法等相互碰撞、結(jié)合,最后沉淀出政策方案。雖然政策之窗是由一些客觀特性所規(guī)定的,諸如政府的變更、一次重建、一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)部門(mén)的急劇衰退[3]215,但是,政策之窗針對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題開(kāi)啟絕不是無(wú)意識(shí)或隨機(jī)發(fā)生的結(jié)果,而是政策活動(dòng)者和相關(guān)政策因素相互作用,并借助相應(yīng)的機(jī)制和條件才能得以實(shí)現(xiàn)。

首先,完善的政策活動(dòng)者行動(dòng)機(jī)制。一項(xiàng)議題獲得政治家和管理者的關(guān)注,成功進(jìn)入政策議程是內(nèi)外部政策活動(dòng)者共同作用的結(jié)果。政策活動(dòng)者的行動(dòng)是否規(guī)范,能否通過(guò)彼此間積極的互動(dòng)乃至競(jìng)爭(zhēng),最終達(dá)成一定程度上的共識(shí),將在很大程度上決定政策之窗是否順利開(kāi)啟。完善的政策活動(dòng)者行動(dòng)機(jī)制包括兩個(gè)方面。一是政策活動(dòng)者之間積極規(guī)范的互動(dòng)。一項(xiàng)政策會(huì)涉及眾多的內(nèi)外部政策活動(dòng)者,每一類政策活動(dòng)者都有各自的利益訴求。當(dāng)一扇政策之窗開(kāi)啟的時(shí)候,政策建議的倡導(dǎo)者就意識(shí)到他們的機(jī)會(huì)來(lái)了,并且會(huì)搶著去利用這種機(jī)會(huì)[3]221。在這個(gè)過(guò)程中,容易出現(xiàn)一些“尋租腐敗”行為和不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段,最終不僅影響相關(guān)政策的出臺(tái)和執(zhí)行效果,還會(huì)對(duì)政策制定程序和規(guī)則產(chǎn)生消極影響。因此,確保政策活動(dòng)者行動(dòng)的規(guī)范有序就顯得格外重要。在我國(guó)社會(huì)管理政策制定的過(guò)程中,在黨中央和中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,相關(guān)的政策活動(dòng)者以切實(shí)提升社會(huì)管理水平為目標(biāo),通過(guò)積極的互動(dòng),共同推動(dòng)社會(huì)管理政策的出臺(tái)。二是政策活動(dòng)者自身時(shí)刻準(zhǔn)備推動(dòng)相關(guān)政策的發(fā)展?！霸噲D倡導(dǎo)變革的人就像沖浪者一樣等待著大浪的來(lái)臨,并且準(zhǔn)備好劃水,當(dāng)大浪來(lái)臨時(shí),如果你還沒(méi)有準(zhǔn)備好劃水的話,那么你就不會(huì)乘風(fēng)破浪?！盵3]208從社會(huì)管理成為我國(guó)政府四大基本職能之一,到社會(huì)管理相關(guān)政策出臺(tái),各類政策活動(dòng)者進(jìn)行了充分的理論研究和實(shí)證調(diào)研。正是他們的努力和準(zhǔn)備,確保我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期能夠及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。所以,今后需要充分發(fā)揮內(nèi)外部政策活動(dòng)者的作用,拓寬社會(huì)參與渠道,進(jìn)一步完善政策活動(dòng)者行動(dòng)機(jī)制。

其次,暢通的信息機(jī)制。在政策溪流中、政策建議、備選方案以及解決方法四處漂浮,人們對(duì)它們進(jìn)行討論、修改并且再討論[3]217。當(dāng)某一事件發(fā)生時(shí),若政策溪流中的相關(guān)因素有助于解決社會(huì)問(wèn)題,或被政治家認(rèn)為有利可圖,就有可能開(kāi)啟政策之窗,進(jìn)入政策議程。這一切的實(shí)現(xiàn),無(wú)疑需要以暢通的信息機(jī)制作為保障。一方面,只有信息機(jī)制通暢,不同的備選方案才能夠相互比較借鑒,進(jìn)而形成更優(yōu)的解決方案,決策者才知道他們周?chē)心男┯行У姆桨缚晒┙鉀Q社會(huì)問(wèn)題,進(jìn)而開(kāi)啟政策之窗。另一方面,只有信息機(jī)制通暢,不同的政策活動(dòng)者才能清楚地表達(dá)自身的政策訴求,才能更好地博弈,從而確保出臺(tái)的政策兼顧各方利益,減少政策出臺(tái)的阻力。我國(guó)的社會(huì)管理問(wèn)題引起了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視,成為政府工作的一項(xiàng)重要議題,政府通過(guò)人大代表、新聞媒體向社會(huì)各界征求意見(jiàn),人們還采取微博等新興輿論平臺(tái)揭露社會(huì)管理問(wèn)題,發(fā)表改進(jìn)社會(huì)管理的建議。這一切確保了社會(huì)管理信息在相關(guān)政策活動(dòng)者間的流通和共享。所以,今后需要進(jìn)一步加快電子政府建設(shè),推行政府公開(kāi)和流程再造,打造電子政務(wù)平臺(tái),在政策活動(dòng)者間建立起暢通的信息機(jī)制。

最后,科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。政策之窗可以分為問(wèn)題之窗和政治之窗兩類,分別對(duì)應(yīng)社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)和政治形勢(shì)變化。當(dāng)問(wèn)題之窗和政治之窗開(kāi)啟時(shí),政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)也隨之出現(xiàn),這時(shí)需要進(jìn)行科學(xué)地評(píng)估,及時(shí)把握機(jī)會(huì)。政策參與者可以在開(kāi)展游說(shuō)等活動(dòng)的過(guò)程中,察覺(jué)到政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)是否存在,他們會(huì)對(duì)政策之窗在未來(lái)出現(xiàn)的可能性作出評(píng)估,當(dāng)然有時(shí)會(huì)作出錯(cuò)誤的評(píng)估或者產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)。可見(jiàn),開(kāi)啟政策之窗不僅需要政策制定者準(zhǔn)確地評(píng)估和判斷,還需要建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制,避免錯(cuò)誤判斷的發(fā)生。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了許多社會(huì)問(wèn)題,特別是在一些重大社會(huì)事件發(fā)生之后,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者審時(shí)度勢(shì),組織有關(guān)部門(mén)和學(xué)者對(duì)社會(huì)管理政策進(jìn)行論證,及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的社會(huì)管理政策,創(chuàng)新了社會(huì)管理方法,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。所以,今后需要建立起科學(xué)的政策評(píng)估機(jī)制,完善政策評(píng)估指標(biāo),加強(qiáng)事前評(píng)估,提升預(yù)判能力和判斷的準(zhǔn)確性。

總而言之,我國(guó)社會(huì)管理政策的制定和出臺(tái)是各級(jí)政府和社會(huì)各界相互合作、長(zhǎng)期努力的結(jié)果,是符合我國(guó)未來(lái)發(fā)展和人們實(shí)際需求的大政方針。社會(huì)管理政策的施行為提升我國(guó)社會(huì)管理水平提供了保障。在今后,各級(jí)地方政府應(yīng)該切實(shí)把握社會(huì)管理政策的內(nèi)涵,提升政策執(zhí)行力,確保社會(huì)管理政策發(fā)揮實(shí)效。

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