制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的影響因素及對(duì)策分析

趙雪松，薛巖松

（1天津大學(xué) 教育學(xué)院，天津300072；2天津工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300387）

按照美國學(xué)者羅森豪爾特的定義，公共危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。公共危機(jī)包括兩類：第一類是由自然災(zāi)害和人為因素引起的突發(fā)性事件，如，火災(zāi)、地震、臺(tái)風(fēng)、干旱，核泄漏、瓦斯爆炸、質(zhì)量事故。第二類是由社會(huì)中對(duì)抗的統(tǒng)一體引發(fā)社會(huì)沖突行為而導(dǎo)致的社會(huì)失衡和混亂，如，戰(zhàn)爭(zhēng)、暴力對(duì)抗、恐怖行動(dòng)、綁架活動(dòng)等。這兩類危機(jī)經(jīng)常交織在一起。

公共危機(jī)發(fā)生突然、演變迅速、后果嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)。公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，需要政府快速做出應(yīng)對(duì)決策，以把危機(jī)所造成的后果降到最低。對(duì)于政府來說，危機(jī)是災(zāi)難，但也可能是轉(zhuǎn)機(jī)，因?yàn)槲C(jī)的到來，破壞了組織系統(tǒng)的穩(wěn)定與常態(tài)，迫使其重新進(jìn)行抉擇，挽回?fù)p失，樹立新形象。我國正處于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)。從國際上看，霸權(quán)主義導(dǎo)致的局部戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突此起彼伏；日本軍國主義陰魂不散；民族分裂主義、宗教極端主義和國際恐怖主義滋生蔓延。從國內(nèi)來看，除了各種自然災(zāi)害、流行疾病外，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中還存在一些不和諧因素，如社會(huì)分配不公、貪污腐化、社會(huì)治安等問題的有效解決還需假以時(shí)日，臺(tái)獨(dú)勢(shì)力日益猖獗，這些因素都可能會(huì)在不同程度上引發(fā)公共危機(jī)。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力是一個(gè)政府行政能力最集中的體現(xiàn)，若政府對(duì)出現(xiàn)的公共危機(jī)無能為力，不能有效應(yīng)對(duì)，不僅會(huì)給社會(huì)造成重大損失，而且將嚴(yán)重影響政府的形象，甚至?xí)?dǎo)致良性危機(jī)轉(zhuǎn)化成惡性危機(jī)，危及政府的執(zhí)政地位。因此，如何提高政府的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，成為擺在我們面前所亟需解決的重要戰(zhàn)略問題，也是考驗(yàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的重要依據(jù)。

本文主要探討制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的影響因素及政府所應(yīng)采取的相應(yīng)對(duì)策。

一、制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的影響因素

影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的因素有許多，有政府內(nèi)部因素，也有外部社會(huì)因素；有主觀因素，也有客觀因素；有群體因素，也有個(gè)體因素。主要包括以下方面。

1.社會(huì)公眾

政府是為社會(huì)和公眾服務(wù)的，從這個(gè)意義上說，社會(huì)公眾是使影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的首要因素。在公共危機(jī)出現(xiàn)后，政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策時(shí)，必須從公眾的利益出發(fā)，以得到社會(huì)公眾的理解，這是政府有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。在研判公眾利益時(shí)，常常會(huì)面臨如何處理局部與整體社會(huì)公眾的利益關(guān)系，一般地說，在面臨重大公共危機(jī)時(shí)，政府主要考慮的是絕大多數(shù)公眾的利益，有時(shí)會(huì)忽略、犧牲一小部分公眾的利益，以贏得短期的行政效率，這一點(diǎn)在發(fā)達(dá)國家也是如此。但不可否認(rèn)的是，這樣的短期高效率經(jīng)常缺乏長(zhǎng)期效應(yīng)，且容易造成無法預(yù)期的附帶負(fù)面影響。因此，政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策過程中，既使確實(shí)無法充分照顧小群體的利益，也應(yīng)該通過有效的措施和程序，提前做好對(duì)這部分公眾的解釋和動(dòng)員工作，使公眾能夠?qū)φ臎Q策產(chǎn)生理性支持。

2.應(yīng)對(duì)機(jī)制

在面臨危機(jī)時(shí)，有沒有一整套程序化的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，直接影響政府處理危機(jī)的效率，是影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的首要因素。

完善的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，首先體現(xiàn)在法律層面，要通過法治化管理來解決公共安全的防護(hù)問題，這是建設(shè)民主與法治社會(huì)的必然要求。因此，政府在制定公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)政策時(shí)，首先必須考慮法律問題，包括法律授權(quán)和以法辦事。發(fā)達(dá)國家一般都有較為完備的法律，以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性的公共危機(jī)，這就為政府制訂公共危機(jī)政策提供了法律依據(jù)，在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律啟動(dòng)相應(yīng)程序，將會(huì)極大地提高政府制訂危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的權(quán)威性和效率。其次，以這些法律為基礎(chǔ)，許多國家還建立了完備的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的反應(yīng)機(jī)制，構(gòu)筑起一個(gè)多層次的公共安全管理平臺(tái)。在危機(jī)來臨時(shí)，在專職處理危機(jī)部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，動(dòng)員和統(tǒng)籌國家和全社會(huì)資源，相關(guān)部門各司其職，按既定程序完成各自工作。這就避免了在出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí)，政府各部門各自為政、職能混亂、政出多門，保證政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的統(tǒng)一性和連續(xù)性。

3.領(lǐng)導(dǎo)者能力

在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者所具備的處理危機(jī)的能力是影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的重要因素。領(lǐng)導(dǎo)者的心理素質(zhì)高、能力強(qiáng)，有助于保證領(lǐng)導(dǎo)者在制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策時(shí)保持清醒的頭腦，做出正確的決策。領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力主要包括四個(gè)方面：一是心理承受能力，主要是指冷靜和客觀對(duì)待危機(jī)的態(tài)度、高度的自信心、尊重科學(xué)的精神；二是角色知覺能力，主要指自我社會(huì)角色、人生期望和自我監(jiān)控兩個(gè)方面的知覺能力；三是保護(hù)性的印象管理技術(shù)，主要指對(duì)已受損的政府形象進(jìn)行修復(fù)的危機(jī)控制能力；四是決策分析能力，主要指在對(duì)危機(jī)不確定性的把握、決策中任務(wù)關(guān)系的確定和降低決策風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面。面對(duì)各種危機(jī)和突發(fā)事件，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要見微知著，審時(shí)度勢(shì)，迅速科學(xué)地判斷形勢(shì)，實(shí)事求是地分析危機(jī)和突發(fā)事件的狀態(tài)、規(guī)模、形式、性質(zhì)、強(qiáng)度和發(fā)展趨勢(shì)等；認(rèn)清造成危機(jī)和突發(fā)事件的根源，準(zhǔn)確地找出處理危機(jī)和突發(fā)事件的焦點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)拿出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)方案。在應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)刻和特殊時(shí)期，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要成為處理危機(jī)和突發(fā)事件的頂梁柱，成為帶領(lǐng)廣大人民群眾同舟共濟(jì)、共渡難關(guān)的主心骨。因此，領(lǐng)導(dǎo)者是否具備高超的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，對(duì)政府迅速制訂科學(xué)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策具有深遠(yuǎn)的影響。

4.媒體輿論

在公共危機(jī)發(fā)生過程中，各種媒體特別是網(wǎng)絡(luò)媒體由于其自身的所具有的性質(zhì)和特點(diǎn)，也成為影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的重要因素。在當(dāng)今高度信息化的現(xiàn)代社會(huì)，各種媒體特別是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)媒體，由于能夠直接、迅速、廣泛地接觸社會(huì)大眾，通過報(bào)道、分析、評(píng)論等方式影響公眾的思想和判斷，并形成輿論，所以成為一股重要的政治力量?？梢哉f，媒體以成為介于政府和公眾之間的橋梁，與政府和公眾共同構(gòu)成了一種三足鼎立的平衡互動(dòng)系統(tǒng)。媒體及輿論既制約影響著政府，又受政府影響制約，既引導(dǎo)公眾，又迎合公眾，對(duì)各種熱點(diǎn)事件和公共危機(jī)的處理發(fā)揮著功率放大器的作用。危機(jī)從管理的角度來講，是量變到質(zhì)變的過程，而從傳播的角度來看，則是由少數(shù)人知道到多數(shù)人知道的過程。由于具備良好的人員素質(zhì)和專業(yè)化的分工，媒體可以率先收集到公共危機(jī)的相關(guān)材料并發(fā)布給社會(huì)，同時(shí)還經(jīng)常伴隨自己就相關(guān)問題的評(píng)論，包括政府在面臨公共危機(jī)時(shí)的各種表現(xiàn)，在危機(jī)發(fā)生的過程中，媒體還引導(dǎo)公眾采取適當(dāng)?shù)男袨?。?duì)于社會(huì)公眾來說，當(dāng)面臨公共危機(jī)時(shí)，人們會(huì)比往日更瘋狂地追隨媒體，通過媒體了解外界發(fā)生了什么？他們周圍的人們?cè)谧魇裁?？特別是政府在做什么？政府如何保護(hù)他們的利益？而媒體對(duì)于事件的全方位報(bào)道會(huì)成為吸引讀者的賣點(diǎn)，有助于擴(kuò)大媒體的影響，提高自身的知名度。而媒體對(duì)于事件的闡釋，不僅滲透在對(duì)事實(shí)的報(bào)道中，更體現(xiàn)在刊登的各種言論文章中，直接影響讀者的判斷和對(duì)政府行為的認(rèn)知度，對(duì)于政府能否做到讓民眾正確認(rèn)識(shí)危機(jī)、引導(dǎo)民眾走向利于危機(jī)解決的方向至關(guān)重要。因此，政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮媒體及輿論的正面引導(dǎo)作用，通過媒體發(fā)布權(quán)威信息，并約束媒體，防止媒體出現(xiàn)聳人聽聞的宣傳。

5.政策成本

雖然在處理公共危機(jī)特別是一些重大事件時(shí)，政府會(huì)不惜代價(jià)地采取應(yīng)對(duì)措施，以把危機(jī)所帶來的損失控制在最小。但實(shí)際上，政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策時(shí)，還是要考慮不同政策所導(dǎo)致的成本問題。危機(jī)所造成的損失包括三種，即靜止性損失、發(fā)展性損失和遷延性損失。靜止性損失是指已經(jīng)造成的損失狀態(tài)不再發(fā)展；發(fā)展性損失是指在發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)候，其損失狀態(tài)還在繼續(xù)擴(kuò)展；遷延性損失指損失狀態(tài)在發(fā)展性損失的基礎(chǔ)上還將突破更大的范圍，從而使其他系統(tǒng)受損。解決危機(jī)所付出的成本包括兩類，即有形成本和無形成本，有形成本比較易把握，可以將投入的人力物力定量化。解決危機(jī)所帶來的靜止性損失時(shí)，就有形成本與無形成本而言，領(lǐng)導(dǎo)者更多地要付出有形成本，應(yīng)對(duì)政策要考慮的是如何盡快解決存在的問題而不需要把簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化。因此，領(lǐng)導(dǎo)者必須以盡快的速度解決問題，以減少成本支出。解決危機(jī)所帶來的發(fā)展性損失時(shí)，應(yīng)對(duì)政策要考慮的是快速作出反應(yīng)，使發(fā)展性損失變?yōu)橄鄬?duì)的靜止性損失，即將損失降低到最小程度，這時(shí)首先要付出無形成本，然后付出解決損失狀態(tài)的人力、物力和財(cái)力。遷延性損失后果難以預(yù)料，包含著可能帶來的巨大隱形損失，因此其成本的付出也難以計(jì)算，解決危機(jī)所帶來的遷延性損失時(shí)，應(yīng)對(duì)政策必須要作戰(zhàn)略性思考，從時(shí)間上必須顧及到目前的過程和長(zhǎng)遠(yuǎn)，從空間上必須顧及到更大的系統(tǒng)，以最大程度地控制不可預(yù)測(cè)無形成本和有形成本。

二、正確處理上述因素所采取的對(duì)策

針對(duì)上述因素，為了提高公共危機(jī)管理的決策水平，應(yīng)盡快著手解決以下問題：

1.制訂公共危機(jī)管理法律

我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理建立于行政與政策管理基礎(chǔ)上，多以快速的行政手段來應(yīng)急。在危機(jī)出現(xiàn)后，立時(shí)組建相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，通過行政命令實(shí)行社會(huì)動(dòng)員，帶有明顯的人治色彩。從國家的法律層面來說，對(duì)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府及其綜合協(xié)調(diào)部門在危機(jī)管理中的職能地位、權(quán)力責(zé)任、經(jīng)費(fèi)來源以及公民在危機(jī)中的權(quán)利和義務(wù)都沒有明確的規(guī)定，不僅不符合現(xiàn)代的國際通行做法，也不符合我們所提倡的“依法治國”方略。制訂公共危機(jī)管理法律可以保證在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，各級(jí)政府能夠依法行政，在國家的憲法和法律框架下進(jìn)行決策，提高決策的合法性、權(quán)威性和約束性，提高決策的效率。

2.建立專職公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理是針對(duì)危機(jī)的性質(zhì)和種類實(shí)行分部門負(fù)責(zé)，沒有一個(gè)常設(shè)的權(quán)威危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，都是在公共危機(jī)出現(xiàn)后，臨時(shí)成立一個(gè)指揮部，處理完這個(gè)危機(jī)后，指揮部就解散了。而現(xiàn)代公共危機(jī)的類型已從單一型向復(fù)合型發(fā)展，復(fù)合型危公共機(jī)的應(yīng)對(duì)需要多個(gè)部門的緊密協(xié)作，這就導(dǎo)致了公共危機(jī)管理的職能設(shè)置從權(quán)力分散向集中領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。許多國家特別是一些發(fā)達(dá)國家紛紛設(shè)置了專門領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)，對(duì)危機(jī)處置的各項(xiàng)事情進(jìn)行統(tǒng)一安排。由于缺乏常設(shè)的公共危機(jī)管理管理機(jī)構(gòu)，我國近年來在處理突發(fā)性的公共危機(jī)時(shí)暴露了政出多門、職責(zé)不清、效率不高等一系列問題。因此，我國急需成立一個(gè)長(zhǎng)期的、全國性的、負(fù)責(zé)突發(fā)性事件管理的專職管理部門，在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，這個(gè)部門要根據(jù)相關(guān)法律，協(xié)調(diào)、管理各個(gè)部門、地區(qū)的危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。

3.建立公共危機(jī)管理預(yù)警信息系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的日益廣泛應(yīng)用，良好的管理信息系統(tǒng)對(duì)公共危機(jī)管理的作用也日益明顯。我國應(yīng)盡早建立覆蓋全國的立體化公共危機(jī)信息系統(tǒng)，平時(shí)保證信息暢通，負(fù)責(zé)匯集、分析相關(guān)信息，在公共危機(jī)苗頭出現(xiàn)早期，及時(shí)識(shí)別和發(fā)現(xiàn)危機(jī)，并反饋到政府公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行快速、果斷處理，從而防患于未然。公共危機(jī)管理預(yù)警信息系統(tǒng)將有助于在政府處理公共危機(jī)時(shí)有效診斷危機(jī)原因，做出科學(xué)決策，并及時(shí)匯總和傳達(dá)相關(guān)信息，有助于政府各部門統(tǒng)一口徑，協(xié)調(diào)作業(yè)。同時(shí)，良好的暢通的信息系統(tǒng)還可以避免猜測(cè)和謠言帶來的社會(huì)不穩(wěn)定，保證關(guān)鍵物資的充足供應(yīng)，從而最大程度地減少危機(jī)造成的危害。建立公共危機(jī)管理預(yù)警信息系統(tǒng)要協(xié)調(diào)好與媒體的關(guān)系，絕不能把媒體排斥在危機(jī)管理之外，整合日益成熟的當(dāng)代媒體，完全能夠憑借媒體的自身優(yōu)勢(shì)，在危機(jī)管理中發(fā)揮積極的作用，做到只幫忙、不添亂。

4.健全公共危機(jī)管理機(jī)制

近年來，我國政府在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性的公共危機(jī)方面取得了很多經(jīng)驗(yàn)，各主管部門和地區(qū)也建立了一些有效的管理機(jī)制，但由于管理體制上的原因，還沒有構(gòu)成一套完整的網(wǎng)絡(luò)式公共危機(jī)管理體制。健全公共危機(jī)管理機(jī)制，就要制訂完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，包括在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，完善的部門和地區(qū)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，還要有完善的協(xié)調(diào)的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決條塊分割的情況，相關(guān)部門要根據(jù)計(jì)劃預(yù)案進(jìn)行研究和演練，各級(jí)政府根據(jù)國家的規(guī)劃部署工作，協(xié)調(diào)各方面的資源。建立健全完備的公共危機(jī)管理機(jī)制可以保證各級(jí)政府、部門、各企事業(yè)單位構(gòu)成一套完整的網(wǎng)絡(luò)，完成從行政動(dòng)員體系到社會(huì)動(dòng)員體系的過度，這樣就有助于政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對(duì)政策時(shí)做到規(guī)范、科學(xué)、高效。

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