武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北政府的社會(huì)管理述評(píng)*

方曉蓉(湖北大學(xué),湖北 武漢 430062)

武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北政府的社會(huì)管理述評(píng)*

方曉蓉
(湖北大學(xué),湖北 武漢 430062)

1937年11月至1938年10月,武漢凸顯出全國(guó)抗戰(zhàn)中心的地位。湖北省政府社會(huì)管理作了重大的調(diào)整:戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移、制定應(yīng)時(shí)的地方社會(huì)管理法規(guī)和政策,用以推進(jìn)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)施。這一時(shí)期的社會(huì)管理具有政治性、社會(huì)性、法定性、權(quán)威性、動(dòng)態(tài)性的特性,充分體現(xiàn)了地方政府危機(jī)事件處理的能力。遵循的信息平臺(tái)多樣化、及時(shí)果斷、屬地管理、政府主導(dǎo)、慎用強(qiáng)力等危機(jī)處理的原則,對(duì)今天地方政府處理重大社會(huì)管理危機(jī)具有一定的借鑒作用。

戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理;武漢抗戰(zhàn);湖北省政府

西安事變逼蔣抗日后,國(guó)共兩黨經(jīng)過(guò)四次談判,紅軍編入國(guó)民革命軍序列。1937年9月22日,國(guó)民黨中央通訊社發(fā)表了《中共中央為公布國(guó)共合作宣言》,23日,蔣介石發(fā)表講話,指出團(tuán)結(jié)御敵的必要,承認(rèn)中共的合法地位,第二次國(guó)共合作形成,抗日戰(zhàn)爭(zhēng)在國(guó)共兩黨的合作下進(jìn)行。11月12日,日軍占領(lǐng)上海,國(guó)民政府轉(zhuǎn)移到武漢,并決定于11月18日遷都重慶,武漢成為戰(zhàn)時(shí)首都及全國(guó)抗戰(zhàn)中心。由于民族戰(zhàn)爭(zhēng)是當(dāng)時(shí)中國(guó)的頭等大事,湖北政府適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要進(jìn)行社會(huì)管理改革,使當(dāng)時(shí)社會(huì)管理呈現(xiàn)出極具特色的新發(fā)展。

一、湖北政府戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理的背景

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后,國(guó)民政府的社會(huì)管理圍繞衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行了重大調(diào)整,由和平建設(shè)時(shí)期社會(huì)管理轉(zhuǎn)變成戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理,政府為國(guó)家整體利益——抵抗日本侵略、維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土的完整服務(wù)。湖北政府戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理的職能也隨之轉(zhuǎn)變,有兩個(gè)背景直接影響、決定了轉(zhuǎn)變的方向。

(一)武漢凸顯全國(guó)抗戰(zhàn)中心地位

從1937年11月18日國(guó)民政府決定遷往武漢至1938年10月25日失守,近一年時(shí)間,武漢成為全國(guó)抗戰(zhàn)中心。國(guó)民黨中央及國(guó)民政府和所屬各部的重要領(lǐng)導(dǎo)人均在武漢辦公,武漢成為戰(zhàn)時(shí)政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化中心,而這時(shí)的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的政策措施都圍繞著動(dòng)員宣傳抗戰(zhàn)、支持投身抗戰(zhàn)、運(yùn)籌實(shí)施抗戰(zhàn)展開(kāi),掀起了神圣抗戰(zhàn)的高潮。

(二)國(guó)民政府的戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理

國(guó)民政府的社會(huì)管理,首先確定以反侵略戰(zhàn)爭(zhēng)為中心,制定社會(huì)各界普遍擁護(hù)的抗戰(zhàn)綱領(lǐng)。1938年5月31日,湖北省政府轉(zhuǎn)發(fā)《行政院令知臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)今后國(guó)家建設(shè)必以軍事為中心昭告全國(guó)一致努力以利抗戰(zhàn)而期復(fù)興一案仰知照并飭屬知照》[1],1938年3月29日至4月1日,國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)在武昌舉行,大會(huì)制定了《抗日建國(guó)綱領(lǐng)》。國(guó)民政府戰(zhàn)略中心的確定,將全國(guó)民眾的意愿統(tǒng)一上升為國(guó)家意志;而綱領(lǐng)的制定將這一意志具化為各項(xiàng)戰(zhàn)時(shí)政策,體現(xiàn)了國(guó)民政府的抗戰(zhàn)主張及愛(ài)國(guó)主義精神。國(guó)民政府以嶄新的積極抗戰(zhàn)的形象展現(xiàn)在國(guó)人與世界面前。

其次,實(shí)施政略和戰(zhàn)略調(diào)整,初步建立戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理的框架,確立領(lǐng)袖制為國(guó)民黨領(lǐng)導(dǎo)體制。1938年3月,在武漢召開(kāi)的國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì),選舉蔣介石為總裁。大會(huì)發(fā)表的宣言中明確表示:授權(quán)蔣介石“統(tǒng)一黨政軍之指揮,負(fù)抗戰(zhàn)建國(guó)之大任”[2]。這種做法,在封建宗法意識(shí)深重的中國(guó),能讓國(guó)家政務(wù)迅速?zèng)Q斷,行之有效。確定戰(zhàn)時(shí)大本營(yíng)。1938年國(guó)民政府將軍事委員會(huì)擴(kuò)充,成為實(shí)際上的戰(zhàn)時(shí)大本營(yíng),黨政軍一體化是時(shí)代賦予國(guó)民政府的獨(dú)特政治體制。設(shè)立民意機(jī)構(gòu)。1938年7月在武漢召開(kāi)第一屆國(guó)民參政會(huì),各黨派有了一定程度的參政權(quán)。中共和各民主黨派的參政員都為抗戰(zhàn)及民主政治積極獻(xiàn)策,提出一系列提案。這次大會(huì)可稱(chēng)為蔣介石執(zhí)政的歷史上國(guó)民政府一次比較團(tuán)結(jié)、民主、進(jìn)步的大會(huì)。為實(shí)現(xiàn)“抗戰(zhàn)建國(guó)”的任務(wù),國(guó)民黨中常會(huì)通過(guò)《中央機(jī)構(gòu)調(diào)整案》,此次機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革的主要目的是厘定軍事委員會(huì)與社會(huì)管理院所屬部門(mén)的關(guān)系,完善戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理系統(tǒng),以實(shí)現(xiàn)“抗戰(zhàn)建國(guó)”的政治任務(wù),即“改善各級(jí)政治機(jī)構(gòu),使之簡(jiǎn)單化合理化,并提高社會(huì)管理效率以適合戰(zhàn)時(shí)需要。[3]政府機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)、新設(shè)以及合并重組是國(guó)民政府為了達(dá)到抗日救國(guó)所積極推行的機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革。

最后,國(guó)民政府強(qiáng)化管理效益,進(jìn)步景象明朗。武漢抗戰(zhàn)以前,政府鎮(zhèn)壓救國(guó)、民主、進(jìn)步黨派團(tuán)體的活動(dòng)、限制報(bào)刊對(duì)抗日的宣傳,制定的《危害民國(guó)緊急治罪法》,使全國(guó)籠罩在白色恐怖下。國(guó)共合作后的武漢抗戰(zhàn)時(shí)期,這類(lèi)情況大為改觀,呈現(xiàn)進(jìn)步景象。國(guó)民政府嚴(yán)格管理公職人員,非常鮮明地嚴(yán)懲抗戰(zhàn)不力者、貪官污吏和漢奸,獎(jiǎng)勵(lì)積極抗戰(zhàn)者。“第三集團(tuán)軍總司令、山東省主席韓復(fù)榘,新編第五師師長(zhǎng)檀自新,第八十八師師長(zhǎng)龍慕偉等一批高級(jí)將領(lǐng),都因逃跑,抗戰(zhàn)不力,或不遵命令,貽誤戰(zhàn)機(jī)等罪名,被蔣介石命令、軍法處審判后,在武漢槍決”[4]。國(guó)民政府1938年2月1日向全國(guó)各級(jí)將領(lǐng)通電警告:“今后如再有不奉命令,無(wú)故放棄守土,不盡抗戰(zhàn)為能事者,法無(wú)二例,決不寬貸”[5]。1938年6月27日公布《嚴(yán)懲貪污暫行條例》,嚴(yán)懲戰(zhàn)時(shí)腐敗。1938年3月頒布《人民守土獎(jiǎng)勵(lì)條例》,“鼓勵(lì)和獎(jiǎng)掖各界人士守土抗戰(zhàn),打擊敵偽漢奸,并褒獎(jiǎng)王銘章等一大批奮勇殲敵為國(guó)捐軀的抗日將領(lǐng),在精神和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)因抗戰(zhàn)導(dǎo)致傷亡者或家業(yè)田園被毀壞者”[6]。通過(guò)法律撫恤民眾、促進(jìn)戰(zhàn)地守土是國(guó)民政府的進(jìn)步舉措。這些旗幟鮮明社會(huì)管理措施,既嚴(yán)格管理了社會(huì)管理公職人員,規(guī)范了社會(huì)管理行為,又是對(duì)日偽勢(shì)力的有力打擊,對(duì)全民抗戰(zhàn)的積極動(dòng)員和鼓勵(lì),為爭(zhēng)取一切有利條件,取得抗戰(zhàn)的勝利,起到了重要的作用。國(guó)民政府對(duì)人、財(cái)、物實(shí)施強(qiáng)硬的政府管制。進(jìn)行人力管制是抗戰(zhàn)期間國(guó)民政府采取的重大舉措,為了抗戰(zhàn)的需要,推行兵役制度、保障軍需后勤、建設(shè)后方工業(yè)、平衡人力資源。1938年4月1日,國(guó)民政府提出要:“使每一適齡之壯丁,咸得提供其全力于神圣的民族戰(zhàn)爭(zhēng),確信服兵役為與生俱來(lái)之義務(wù),而無(wú)所規(guī)避”,同時(shí)還提出“勞動(dòng)服務(wù)”,使“第一國(guó)民之勞力,以最經(jīng)濟(jì)之運(yùn)用,盡瘁于軍事建設(shè)之完成,而不致虛耗”[7]。設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)實(shí)施人力管制,進(jìn)行大規(guī)模摸底調(diào)查與登記,制訂出一系列法規(guī),采取對(duì)一般人力、技術(shù)員工、工資進(jìn)行管制、實(shí)施國(guó)民義務(wù)勞動(dòng)等多種方式,為堅(jiān)持持久抗戰(zhàn)、最后奪取抗戰(zhàn)的勝利提供了人力資源上的保證。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期,糧食、棉花等各種重要戰(zhàn)略物資成為敵我爭(zhēng)奪的重點(diǎn),國(guó)民政府制定法規(guī),采取應(yīng)時(shí)措施,統(tǒng)制和管制重要戰(zhàn)略物資,粉碎了日偽的經(jīng)濟(jì)掠奪和封鎖,維護(hù)了后方正常的經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定,保證了軍民的抗戰(zhàn)需要。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期,國(guó)民政府運(yùn)用各種社會(huì)管理手段全方位、多層次地對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)履行管理職能,以期達(dá)到預(yù)想的社會(huì)管理目標(biāo),產(chǎn)生了良好的社會(huì)管理效益。

二、戰(zhàn)時(shí)湖北政府的社會(huì)管理改革

武漢作為全國(guó)抗戰(zhàn)中心,湖北雖是一個(gè)省區(qū),但其戰(zhàn)略地位在一切省區(qū)之上,圍繞著這個(gè)特殊時(shí)期,湖北政府社會(huì)管理作了重大的調(diào)整。

(一)湖北省政府社會(huì)管理戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移

在武漢抗戰(zhàn)前,湖北政府的社會(huì)管理主要集中在對(duì)省域地方事務(wù)的管理上,重點(diǎn)是地方建設(shè),由于臨時(shí)抗戰(zhàn)中心的確立,國(guó)民政府以軍事為第一要?jiǎng)?wù)的原則要求下,省政府的社會(huì)管理戰(zhàn)略重心也轉(zhuǎn)移到了國(guó)防和軍事上來(lái)。省政府在湖北省政府公報(bào)上以本府訓(xùn)令的形式發(fā)布知照,政府以公開(kāi)的方式告知大眾抗戰(zhàn)期間一切以軍事為中心,并向各行署下發(fā)分令,要求遵照?qǐng)?zhí)行,展現(xiàn)了湖北省政府積極抗日的地方政府形象。

(二)制定地方社會(huì)管理法規(guī)和政策,推進(jìn)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)施

抗戰(zhàn)全面爆發(fā)后,蔣介石基于武漢的重要地位,于1937年11月派何成濬擔(dān)任湖北省政府主席,為時(shí)半年。后又派遣得力的干將陳誠(chéng)從1938年6月以武漢衛(wèi)戍總司令、國(guó)民政府軍事委員會(huì)政治部長(zhǎng)等身份兼任湖北省主席,主政湖北。在武漢抗戰(zhàn)近一年的時(shí)間里,兩位省主席分別為執(zhí)行國(guó)民政府的決策,主持制定了多項(xiàng)社會(huì)管理法規(guī)和社會(huì)管理政策,推行特殊時(shí)期的戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理,一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理目標(biāo)。

1.制定實(shí)施方案,動(dòng)員民眾全民抗戰(zhàn)。具體的動(dòng)員抗戰(zhàn)方案有:湖北省政府制定的“湖北省非常時(shí)期策進(jìn)民眾訓(xùn)練暫行辦法”“鼓勵(lì)民眾踴躍參加兵役辦法”,湖北省黨政軍聯(lián)席會(huì)議制定的“湖北各地抗敵后援會(huì)組織通則”,武漢辦事處制定的“抗敵宣傳努力途徑二十條”,軍委會(huì)政治部制定的“戰(zhàn)時(shí)民眾動(dòng)員指導(dǎo)綱要”“雪恥與兵役擴(kuò)大宣傳周宣傳大綱”“武漢各界第二期抗戰(zhàn)擴(kuò)大宣傳大綱”,武漢衛(wèi)戌總司令部頒定的“武漢衛(wèi)戌區(qū)動(dòng)員計(jì)劃大綱”“武漢衛(wèi)戌區(qū)民眾組訓(xùn)單行辦法”“武漢組訓(xùn)民眾宣傳大綱”“武漢地區(qū)民眾戰(zhàn)時(shí)工作隊(duì)組織實(shí)施細(xì)則”“武漢各界戰(zhàn)時(shí)節(jié)約運(yùn)動(dòng)宣傳計(jì)劃大綱”。這些涉及到民眾動(dòng)員各方面的辦法綱領(lǐng)十分周詳,詳細(xì)而靈活地規(guī)定了動(dòng)員民眾的具體工作,是有序而富有成效地開(kāi)展民眾動(dòng)員工作的行動(dòng)指南。

2.民眾動(dòng)員的組織機(jī)構(gòu)成立,深入城鄉(xiāng)和社會(huì)各界動(dòng)員民眾。(1)抗敵后援會(huì)?！耙詧F(tuán)結(jié)各界民眾援助抗敵將士,鞏固后方治安為宗旨”的“湖北民眾抗敵后援會(huì)”,于1937年7月24日成立,在湖北省政府的支持下,建立起全省各地的抗敵后援會(huì)分會(huì),就地募捐、訓(xùn)練壯丁,支援前線。(2)動(dòng)員委員會(huì)。以省主席何成濬兼任主任委員的“湖北省動(dòng)員委員會(huì)”于1938年1月19日成立,分立軍事、交通、產(chǎn)業(yè)、金融、宣傳各組,由政府各廳廳長(zhǎng)任各組組長(zhǎng),社會(huì)各界進(jìn)步知識(shí)分子30多人組成“計(jì)劃委員會(huì)”,設(shè)計(jì)制定各項(xiàng)動(dòng)員業(yè)務(wù)。[8]以縣市長(zhǎng)為主任委員的“縣市動(dòng)委會(huì)”,設(shè)總務(wù)、軍事、交通、產(chǎn)業(yè)、財(cái)經(jīng)、宣傳、訓(xùn)練等股,受省動(dòng)員會(huì)指揮監(jiān)督與指導(dǎo)。動(dòng)委會(huì)成立后,各地的現(xiàn)有黨政軍聯(lián)席會(huì)議機(jī)關(guān)取消,其任務(wù)移交給動(dòng)委會(huì)辦理。到1938年2月底,湖北省各縣先后成立動(dòng)委會(huì)的達(dá)40余縣,有黃陂、監(jiān)利、黃梅、通城、武昌等,占全省的57%左右。[9]省動(dòng)委會(huì)指示各縣分會(huì)的主要?jiǎng)訂T業(yè)務(wù)有:“在戰(zhàn)區(qū)辦理一切人力、財(cái)力、物力之管理,供應(yīng)戰(zhàn)時(shí)糧食、燃料、車(chē)馬、工事材料,并組守望、特務(wù)、運(yùn)輸、救護(hù)、慰勞等隊(duì),在非戰(zhàn)區(qū)為征募兵役、增加生產(chǎn)等事。‘訓(xùn)練壯丁’‘編配鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳工作人員,喚起民眾,提高民族抗戰(zhàn)意識(shí)與參加動(dòng)員業(yè)務(wù)之精神’‘指導(dǎo)當(dāng)?shù)睾笤畧F(tuán)體之組織與活動(dòng)’”[10]等。據(jù)統(tǒng)計(jì),經(jīng)過(guò)武漢衛(wèi)戌總部政治部登記的民眾團(tuán)體共有670個(gè)單位以上,[11]社會(huì)各階層中熱心抗戰(zhàn)的人士匯聚到各類(lèi)抗日社團(tuán)中,個(gè)人矛盾、門(mén)第之見(jiàn)、政見(jiàn)沖突在民族危機(jī)來(lái)臨時(shí)都顯得微不足道,人們空前地團(tuán)結(jié)、熱烈地投身于抗戰(zhàn)大潮,自“九一八事變”后抗日救亡運(yùn)動(dòng)最強(qiáng)陣容在湖北形成。

3.出臺(tái)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政政策,以供所需。財(cái)政問(wèn)題是戰(zhàn)時(shí)湖北生死存亡的重大問(wèn)題,為達(dá)到增收節(jié)支的目的,湖北省政府調(diào)整了財(cái)政政策?！昂笔≌?937年9月制定非常時(shí)期財(cái)政實(shí)施辦法,規(guī)定省、縣財(cái)政支出各費(fèi)按戰(zhàn)前編寫(xiě)的1937年7月至1938年6月預(yù)算八折支給;1938年1月,將各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)又按中央統(tǒng)一規(guī)定再減一成,改七折支給;湖北省政府為防止發(fā)生過(guò)度膨脹于1939年8月,進(jìn)行了第四次財(cái)政緊縮。緊縮財(cái)政的實(shí)施,使湖北政府1937年度至1939年度,實(shí)際收支較預(yù)算減少約30%”[12],較好地補(bǔ)充了抗戰(zhàn)所需軍費(fèi)開(kāi)支,支援了前線供給。

4.湖北省政府西遷,保全力量,堅(jiān)持抗戰(zhàn)。九江失守后,武漢形勢(shì)更為緊迫,湖北省政府委員會(huì)就省府西遷召開(kāi)第303次會(huì)議,決定了西遷的開(kāi)始與結(jié)束時(shí)間及西遷的順序;指定負(fù)責(zé)船只、撥派機(jī)構(gòu)與主持遷移事務(wù)機(jī)構(gòu);劃撥遷移費(fèi)。為統(tǒng)籌西遷運(yùn)輸,省政府7月30日設(shè)置運(yùn)輸事務(wù)委員會(huì),省府部分眷屬340人于8月6日晚離漢,至15日全部遷至宜昌,省府各機(jī)關(guān)8月20日在宜昌辦公[13]。武漢失守后,宜昌成為日機(jī)狂炸的對(duì)象,10月28日,即武漢全部陷落的第二天,省政府召開(kāi)會(huì)議,決定再次遷移至恩施,省政府的有序西遷,保護(hù)了政府公職人員的安全,使政府的實(shí)力及社會(huì)物質(zhì)得以最大化的保全,并讓鄂西地區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、金融、教育有了突破性的發(fā)展,促進(jìn)了戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理的開(kāi)展與實(shí)施,為堅(jiān)持抗戰(zhàn)發(fā)揮了重大作用。

5.依靠政府力量保障湖北工業(yè)的內(nèi)遷與建設(shè)。作為戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)中心的武漢一度成為日機(jī)轟炸的重點(diǎn),雖經(jīng)中蘇空軍勇士殊死搏殺,但仍損失了12%的工業(yè)生產(chǎn)能力。由于各方面合作,從武漢遷出的物質(zhì)、設(shè)備計(jì)10.8萬(wàn)余噸,除由外埠遷到武漢再行內(nèi)遷的企業(yè)外,武漢本地的工廠達(dá)250家[14]。武漢工廠的內(nèi)遷,是抗戰(zhàn)時(shí)期大城市企業(yè)拆遷中規(guī)模最大、效果最佳的一次戰(zhàn)略行動(dòng),實(shí)際上也是中國(guó)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)重心的一次大轉(zhuǎn)移,從而大大充實(shí)了后方的抗戰(zhàn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,也大大提高了經(jīng)濟(jì)比較落后的西南地區(qū)的工業(yè)化程度。從全民族抗戰(zhàn)的角度看,在武漢抗戰(zhàn)時(shí)期,為免于工業(yè)資敵,將武漢的工廠內(nèi)遷是完全正確的戰(zhàn)略措施。

6.實(shí)施新的社會(huì)保障政策和舉措。針對(duì)戰(zhàn)時(shí)的社會(huì)保障,湖北政府出臺(tái):《湖北省疏散武漢難民及各縣收容難民簡(jiǎn)則》(1938.4)、《武漢警備司令部、全省防空司令部為疏散人口告同胞書(shū)》(1938.6)、《各省市教育廳局收容由戰(zhàn)區(qū)退出之中小學(xué)教職員及地方教育社會(huì)管理人員辦法大綱》(1938.3)、《湖北省實(shí)施戰(zhàn)區(qū)兒童教養(yǎng)辦法》(1938.5)、《湖北省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬辦法實(shí)施細(xì)則》(1938)、《湖北省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬基金保管委員會(huì)組織細(xì)則》(1938)、《非常時(shí)期簡(jiǎn)易農(nóng)倉(cāng)暫行辦法》(1938.9)等[15]。湖北省政府對(duì)救濟(jì)難民工作非常重視,除出臺(tái)上述收容安置難民的法規(guī)外,還成立“難民事務(wù)管理所”,救濟(jì)、收容、遣散難民,組織難民自救,并設(shè)立難民學(xué)校,讓難民兒童受教育。面對(duì)戰(zhàn)時(shí)的自然災(zāi)難,湖北政府籌集糧款,救濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)難民和賑濟(jì)災(zāi)荒,讓部分饑寒交迫的災(zāi)民得以溫飽、使瀕于死亡的災(zāi)民延續(xù)生命,一定程度上減輕了災(zāi)荒的危害程度,維護(hù)了社會(huì)秩序的安定、增加了民眾對(duì)政府的信心。

7.號(hào)召旨在增強(qiáng)民眾體質(zhì)的環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。省民政廳1938年5月發(fā)布第76204號(hào)令,確定5月15日為污物掃除節(jié),開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)動(dòng),以增強(qiáng)民眾體質(zhì),抗擊日寇。湖北省政府用省政府公報(bào)形式發(fā)布《湖北省縣市夏令防疫運(yùn)動(dòng)辦法大綱》,要求各縣市遵照辦理,省廣大民眾普遍響應(yīng),投入到這場(chǎng)環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)中,湖北省各地為了抗戰(zhàn)加強(qiáng)環(huán)境治理,使民眾在非常時(shí)期健康生活。

8.非常時(shí)期的非常應(yīng)變方案。1938年,為統(tǒng)籌策進(jìn)各級(jí)地方政府抗戰(zhàn)工作及保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)和民眾安全,應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)突發(fā)的各種事件,在武漢保衛(wèi)戰(zhàn)打響前,湖北省政府發(fā)出緊急密電,內(nèi)容包括各級(jí)政府非常時(shí)期應(yīng)變方案59條及戰(zhàn)時(shí)總動(dòng)員、戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理、國(guó)民抗戰(zhàn)自衛(wèi)、防空、難民疏散及安置19個(gè)法令。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期的社會(huì)管理立法適應(yīng)了非常時(shí)期的特殊需要,具有較強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)用性,起到規(guī)范化和增強(qiáng)實(shí)施效果的應(yīng)有作用。

三、武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理的評(píng)價(jià)

(一)武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北的戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理具有鮮明的政府管理特性

其一是政治性。政府是國(guó)家為進(jìn)行有效統(tǒng)治而設(shè)立的執(zhí)行機(jī)關(guān),而國(guó)家的統(tǒng)治集團(tuán)或統(tǒng)治階級(jí)有其強(qiáng)烈的政治取向、政治利益,這些必然化為路線、方針、政策和法令,讓政府付諸實(shí)施。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期的政治取向是十分鮮明的——以軍事為中心,一致抗日。為了對(duì)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù),湖北省政府廣泛開(kāi)展了抗戰(zhàn)民眾動(dòng)員、緊縮的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政、對(duì)省政府、工業(yè)、文化教育實(shí)施轉(zhuǎn)移、進(jìn)行社會(huì)保障,體現(xiàn)了這一時(shí)期省政府社會(huì)管理的政治性。其二是社會(huì)性。湖北省政府的戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理內(nèi)容,不僅約束被統(tǒng)治者,同時(shí)也約束統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的成員,具有普遍約束力。如省政府西遷就是對(duì)政治經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域內(nèi)公共事務(wù)管理和規(guī)范,體現(xiàn)了政府管理的社會(huì)性的特性。其三是法定性。湖北政府在武漢抗戰(zhàn)時(shí)期進(jìn)行了多項(xiàng)十分重要的社會(huì)活動(dòng),影響廣泛而深入,其社會(huì)管理舉措大都是用法規(guī)推行。這是戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理的一大特性。其四是權(quán)威性。為保證政府社會(huì)管理的方向與效率,法律賦予政府管理具有強(qiáng)制力,即不以被管理者的主觀意愿為轉(zhuǎn)移。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北省的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政措施、非常時(shí)期應(yīng)變方案均能體現(xiàn)政府社會(huì)管理的權(quán)威性。其五是非營(yíng)利性。政府社會(huì)管理是實(shí)踐國(guó)家法律、維護(hù)國(guó)家和人民利益、提供公共服務(wù)的活動(dòng),要體現(xiàn)公正性。盡管這一時(shí)期,存在著個(gè)別的公職人員腐敗現(xiàn)象,但總體說(shuō),湖北省政府動(dòng)員在抗戰(zhàn)、西遷、社保、撤退中,沒(méi)有把社會(huì)管理權(quán)力作力生產(chǎn)要素和商品用來(lái)營(yíng)利,體現(xiàn)了政府社會(huì)管理的非營(yíng)利性。六是動(dòng)態(tài)性。社會(huì)是發(fā)展的,國(guó)家也是不斷變化發(fā)展的,因此,政府社會(huì)管理必然會(huì)因國(guó)家利益的調(diào)整、社會(huì)的變遷而調(diào)整變化。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北政府的職能、組織機(jī)構(gòu)、管理體制、社會(huì)管理法規(guī)等正是這一調(diào)整的結(jié)果。

(二)武漢抗戰(zhàn)時(shí)期的湖北戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理展現(xiàn)了地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

政府職能轉(zhuǎn)變是政府“有所為”與“有所不為”的狀態(tài);是政府“進(jìn)”與“退”的結(jié)合,是政府職能“外移”“平移”“下移”的結(jié)合,是政府調(diào)整利益團(tuán)體、事業(yè)單位、社會(huì)、公民關(guān)系的表現(xiàn)。武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北政府的職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在:行業(yè)管理,如省政府對(duì)省屬地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,起到了穩(wěn)定地方金融體系的作用;抗戰(zhàn)動(dòng)員,省政府開(kāi)展的民眾抗戰(zhàn)動(dòng)員,雖然也通過(guò)法令、政策、設(shè)立機(jī)構(gòu)主導(dǎo),但由于各種現(xiàn)實(shí)原因,推行的主力是共產(chǎn)黨主持工作的政治部第三廳、社會(huì)名流和民間團(tuán)體等,另外除武漢以外的湖北省其它縣市的動(dòng)員工作如火如荼,充分體現(xiàn)政府社會(huì)管理職能的外移和下移;社會(huì)管理,如省政府主張開(kāi)展的環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、打擊囤積戰(zhàn)略物質(zhì)大發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)之財(cái)?shù)牟环ㄉ倘说姆缸锘顒?dòng)、加強(qiáng)社會(huì)保障體系的建設(shè)等,發(fā)揮了戰(zhàn)時(shí)社會(huì)穩(wěn)定器的功能;公共服務(wù)是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制所產(chǎn)生缺陷的重要環(huán)節(jié)。湖北省政府在這一時(shí)期主持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工廠西遷、教育整合與遷移等大眾所需要的一切服務(wù),這些政府職能在武漢抗戰(zhàn)前的和平建設(shè)時(shí)期沒(méi)有能體現(xiàn),這是政府的公共性所決定的,同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展、形勢(shì)變化產(chǎn)生的結(jié)果。

(三)武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北政府的社會(huì)管理充分體現(xiàn)了地方政府危機(jī)事件處理的能力

武漢抗戰(zhàn)時(shí)期湖北政府面臨的是社會(huì)災(zāi)難型危機(jī),對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有非常大的破壞性,產(chǎn)生的影響是巨大的,抗戰(zhàn)政治經(jīng)濟(jì)文化中心的繁榮隨武漢淪陷損失慘重。淪陷前,省政府對(duì)日軍侵占做了多方面的應(yīng)對(duì),遵循了地方政府危機(jī)處理的原則。(1)信息原則。在武漢抗戰(zhàn)時(shí)期,建立的軍郵及電訊、廣播、報(bào)刊信息網(wǎng)絡(luò),使信息的收集、傳遞、分析做到快速、準(zhǔn)確、真實(shí)、適用;所搭建的多樣化的信息平臺(tái),防止因信息渠道的單一造成的虛假信息傳播。(2)及時(shí)果斷原則。省政府在政府、工廠、學(xué)校、圖書(shū)館等西遷過(guò)程中人員出動(dòng)快、局面控制快、物資調(diào)撥快、問(wèn)題解決快;以省政府主席為首的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)重大舉措的實(shí)施敢于負(fù)責(zé)、當(dāng)機(jī)力斷,從而減少了危害的擴(kuò)大,降低了解決問(wèn)題的難度。(3)屬地管理原則。在這場(chǎng)歷史上大規(guī)模的遷移過(guò)程中,湖北省政府本著“可管不可推”的指導(dǎo)思想進(jìn)行了省屬工廠、省政府、省屬學(xué)校及省圖書(shū)館的遷移。(4)政府主導(dǎo)原則。湖北政府在社會(huì)管理中,始終在國(guó)民政府指導(dǎo)下掌握著危機(jī)處置的主動(dòng)權(quán),始終堅(jiān)持以我為主。(5)慎用強(qiáng)力原則。在西遷中,省政府采取號(hào)召、說(shuō)服、命令等多種形式敦促工廠撤退,一直到武漢淪陷前才將不能帶走的一些有戰(zhàn)略意義的固定設(shè)備和資產(chǎn)炸毀。另外,省政府在武漢淪陷前構(gòu)建了包括預(yù)警機(jī)制、緊急處理機(jī)制和善后協(xié)調(diào)機(jī)制在內(nèi)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。如通過(guò)媒介發(fā)布告同胞書(shū),要求緊急疏散;省政府在國(guó)民府的支持下建立以信息、管理、保障、支持、后備系統(tǒng)為主的緊急處置機(jī)制;大批人員撤離后,武漢淪陷時(shí)省政府代主席嚴(yán)立三留守武漢指揮斷后工作。

綜上所述,在武漢抗戰(zhàn)時(shí)期,武漢不僅成為全國(guó)的抗戰(zhàn)指揮中樞,又由于富有成效的戰(zhàn)時(shí)社會(huì)管理,使之引領(lǐng)全國(guó)團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)、政治民主、進(jìn)步向上,成為中國(guó)近代史上最團(tuán)結(jié)、最民主的時(shí)期。

[1]何成濬.行政院令知臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)今后國(guó)家建設(shè)必以軍事為中心昭告全國(guó)一致努力以利抗戰(zhàn)而期復(fù)興一案仰知照并飭屬知照[J].湖北省政府公報(bào),1938,(60):6.

[2]榮孟源.中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料(下冊(cè))[M].北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,1985:475.

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[7]榮孟源.中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料(下冊(cè))[M].北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,1985:493.

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[15]周榮,汪小培.“武漢抗戰(zhàn)時(shí)期”的社會(huì)保障立法[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(4):81.

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1672-9846(2013)04-0001-05

2013-10-08

方曉蓉(1975-),女,湖北武漢人,湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,主要從事行政管理學(xué)、社會(huì)學(xué)研究。