國庫集中支付對航天科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理

◎探月與航天工程中心 謝碧波

航天科研項(xiàng)目一般都是耗資巨大、技術(shù)高要求與高風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)工程項(xiàng)目，其在實(shí)施過程中的每一階段都可能產(chǎn)生巨大的經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，給經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)控帶來一定的困難。因此，需要通過合理有效的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)控手段，對整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)活動進(jìn)行管理和監(jiān)控，以確保工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)與監(jiān)控中的問題

1.項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)

航天科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，是指通過采用估算、預(yù)算、決算、監(jiān)督檢查和考核等手段對國家財(cái)政撥付的實(shí)現(xiàn)航天工程目標(biāo)的研制經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。航天科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理是完善航天項(xiàng)目系統(tǒng)管理的內(nèi)容之一，更是建設(shè)航天核心能力和先進(jìn)國防科技工業(yè)的內(nèi)在要求。我國航天科研經(jīng)費(fèi)屬于財(cái)政性資金，具有專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?、分級負(fù)責(zé)、嚴(yán)格核算、講求效益的原則，其管理具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是經(jīng)費(fèi)管理較為復(fù)雜。航天科研項(xiàng)目系統(tǒng)復(fù)雜、規(guī)模巨大、新技術(shù)多以及具有較高的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，同時(shí)航天科研項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)繁多、錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及部門和單位眾多，地理位置分布面廣，信息交互量大。這些都在一定程度上體現(xiàn)了航天科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的復(fù)雜性。

二是經(jīng)費(fèi)實(shí)施時(shí)間長。航天科研項(xiàng)目通常周期較長，各種不可預(yù)見因素影響著工程的實(shí)施與進(jìn)展。在項(xiàng)目全過程、全壽命周期經(jīng)費(fèi)管理中，由于制度變化、人員變化、單位重組等因素導(dǎo)致了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理信息一致性差以及獲取難度較高。

三是經(jīng)費(fèi)使用單位類型多。由于從事航天項(xiàng)目的單位涉及事業(yè)、企業(yè)、公司等多種類型，會計(jì)制度和管理制度的不同導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的費(fèi)用項(xiàng)目、分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用歸集不一致，所以要做好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，就要熟悉各種制度和各類單位經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)際情況。

2.經(jīng)費(fèi)監(jiān)控過程中的問題

航天科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的主要任務(wù)包括經(jīng)費(fèi)管理計(jì)劃的制定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)活動路線的確定，成本分解結(jié)構(gòu)的制定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控與審計(jì)，經(jīng)費(fèi)管理活動的總結(jié)與績效評價(jià)等，其在實(shí)施過程中遇到的問題主要有以下幾個(gè)方面：

一是重工程、輕管理。航天工程多以科研為主，注重工程質(zhì)量、實(shí)施進(jìn)度和科研成果，而經(jīng)費(fèi)管理往往只作為輔助服務(wù)性工作，通常得不到科研單位管理層的重視，“保成功”成了最高目標(biāo)，卻忽略了經(jīng)濟(jì)效果。在實(shí)際工作中，對經(jīng)費(fèi)管理工作的認(rèn)識不到位及重視程度不夠等都影響著監(jiān)督的效果和權(quán)威性，增加了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督工作的困難和阻力。

二是滯留項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)?？蒲许?xiàng)目財(cái)政資金到達(dá)項(xiàng)目主管單位實(shí)有資金賬戶后，存在大量資金滯留在項(xiàng)目主管單位，未及時(shí)足額撥付給項(xiàng)目承研單位的情況降低了國撥資金的使用效率和效益。

三是擅自調(diào)整參研單位。有些科研項(xiàng)目的研制單位擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給其它單位，如將項(xiàng)目科研任務(wù)轉(zhuǎn)到內(nèi)部控股上市公司；或是實(shí)際研制單位與批復(fù)項(xiàng)目的研制單位不一致，如批復(fù)為2家研制單位，實(shí)際由一家承擔(dān)，這些都影響了經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的效果。

四是經(jīng)費(fèi)管理方法不科學(xué)。經(jīng)費(fèi)管理目前以粗放型為主，沒有充分將量化指標(biāo)和分析引入經(jīng)費(fèi)管理工作，也沒有真正形成一套行之有效的經(jīng)費(fèi)管理體系和方法。在實(shí)際工作中，預(yù)算編制缺乏充分論證、對外投資缺乏決策分析、資金使用缺乏績效評價(jià)，這些都導(dǎo)致了最終預(yù)算編制和執(zhí)行的脫節(jié)、對外投資形成不良資產(chǎn)、資金使用效益低下等現(xiàn)象的發(fā)生。

五是改革配套政策的不完善。由于國家財(cái)政資金不可能滿足項(xiàng)目單位的所有資金需求，所以加大自籌資金籌措力度的要求日益高增。目前，航天科研項(xiàng)目自籌資金的主要來源僅為事業(yè)基金結(jié)余、貸款等有限的資金籌措渠道，且貸款逐漸成為自籌資金的重要來源，但高額負(fù)債又給科研項(xiàng)目承擔(dān)單位帶來新的風(fēng)險(xiǎn)和制約。而國家有關(guān)部門還未出臺相應(yīng)的減免貸款利率等有利于單位自籌資金的配套措施，客觀上導(dǎo)致了部分項(xiàng)目配套的自籌資金遲遲不到位，出現(xiàn)挪用、擠占其它項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

二、國庫集中支付制度的監(jiān)控作用

我國在公共財(cái)政管理方面進(jìn)行了包括部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購等多項(xiàng)支出管理改革。其中《財(cái)政國庫管理制度改革方案》自2001年試點(diǎn)以來，取得了重大進(jìn)展和顯著成效。該方案積極推進(jìn)了國庫集中支付制度的改革創(chuàng)新，有效解決了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理單位重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，以及大量資金滯留在預(yù)算單位、財(cái)政資金活動透明度低等問題，提高了財(cái)政資金支付的安全性、規(guī)范性和有效性。

實(shí)施國庫集中支付制度后，航天科研項(xiàng)目主管部門的監(jiān)督管理手段得到了改進(jìn)，為全面建立航天科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理體系打下了很好的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全過程監(jiān)督

航天項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理一般包括項(xiàng)目資源計(jì)劃、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)估算、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)控制4個(gè)階段。國庫集中支付制度對航天項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制，分月用款計(jì)劃的編制、批復(fù)，用款額度下達(dá)支用，財(cái)政授權(quán)（直接）支付、項(xiàng)目預(yù)算單位會計(jì)核算，以及預(yù)算執(zhí)行報(bào)表和決算報(bào)表編制等全過程進(jìn)行監(jiān)控。

航天項(xiàng)目研制單位必須按照財(cái)政預(yù)算、分月用款計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度申請使用財(cái)政資金。因此，編報(bào)分月用款計(jì)劃是項(xiàng)目研制單位使用財(cái)政資金的依據(jù)。項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)工程規(guī)劃、批復(fù)的年度部門預(yù)算、調(diào)整的預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)度等編報(bào)用款計(jì)劃，財(cái)政部門則根據(jù)資金的使用情況是否符合預(yù)算要求來批復(fù)下達(dá)用款計(jì)劃，并向代理銀行下達(dá)授權(quán)支付用款額度，最終生成授權(quán)支付額度到賬通知書。

國庫集中支付制度要求航天科研項(xiàng)目研制單位的預(yù)算編制和執(zhí)行要更加科學(xué)化、精細(xì)化，項(xiàng)目單位需要對以往預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)和分析，對項(xiàng)目批復(fù)總概算與年度預(yù)算之間作出平衡，特別是對項(xiàng)目實(shí)施過程中的難點(diǎn)和不確定性進(jìn)行充分估計(jì)，并在此基礎(chǔ)上研究提出預(yù)算需求，使得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求與工程進(jìn)度相匹配。

2.銀行賬戶管理是關(guān)鍵點(diǎn)

規(guī)范銀行賬戶管理是完善國庫單一賬戶體系，實(shí)施國庫集中支付制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)。實(shí)施國庫集中支付后，航天科研項(xiàng)目預(yù)算資金的申請、審核、支付等實(shí)務(wù)流程統(tǒng)一納入國庫單一賬戶體系管理，同時(shí)嚴(yán)格控制財(cái)政資金專戶的開設(shè)，力求從根本上杜絕項(xiàng)目資金在預(yù)算執(zhí)行中被截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象，以確保財(cái)政資金的安全運(yùn)行。

按照現(xiàn)代國庫管理制度改革和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控功能的要求，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需要建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、信息技術(shù)為支撐的財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)。尤其是航天科研項(xiàng)目預(yù)算單位采用了會計(jì)集中核算和國庫集中支付2種制度融合的形式，項(xiàng)目預(yù)算資金按照財(cái)政國庫體系規(guī)定的支付程序和職責(zé)分工運(yùn)行，以實(shí)時(shí)監(jiān)控資金支付活動為重點(diǎn)，通過綜合核查、監(jiān)控信息披露、監(jiān)控分析、監(jiān)控檢查通報(bào)、處理整改等相配合的監(jiān)控運(yùn)行系統(tǒng)，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控對科研項(xiàng)目資金的監(jiān)管力度，提高了預(yù)算執(zhí)行的約束力，使科研項(xiàng)目管理更加協(xié)調(diào)、便捷，保證了科研經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ靡约邦A(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的威懾作用。

3.信息統(tǒng)計(jì)和分析是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理的有力手段

事實(shí)上，科研項(xiàng)目研制單位主管部門一直缺乏一種能充分了解科研項(xiàng)目信息的有力手段。由于信息不對稱，科研項(xiàng)目主管部門對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理一直采用審核年度報(bào)表和事后審計(jì)、審查制度。這種管理不能做到很好的監(jiān)管，且易造成項(xiàng)目研制單位審計(jì)人員與單位項(xiàng)目管理人員、財(cái)務(wù)管理人員之間的矛盾。而國庫集中支付制度能夠提供項(xiàng)目的所有支付信息，包括支付單位、支付額度、支付項(xiàng)目、支付日期等一系列全面實(shí)時(shí)動態(tài)信息，并能及時(shí)為科研項(xiàng)目審計(jì)人員提供非常詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)監(jiān)控互動信息。

筆者建議財(cái)政部授權(quán)開放國庫集中支付信息使各級航天科研項(xiàng)目承擔(dān)單位的主管部門能借助信息化的手段處理海量的支付信息，全面了解整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用情況以及支付信息的各種情況的統(tǒng)計(jì)，這樣有利于科研項(xiàng)目主管部門實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督。