“街面門責(zé)自律管理”的思考與分析

顧燕峰＊

“街面門責(zé)自律管理”的思考與分析

顧燕峰＊

隨著社會轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾的凸顯和變化，社會管理面臨著新的挑戰(zhàn)和問題。北蔡鎮(zhèn)“街面門責(zé)自律管理”模式通過轉(zhuǎn)變管理理念、調(diào)整管理體制、創(chuàng)新管理機制，取得了很好的成效。基于上述經(jīng)驗，試就如何加強和完善我國社會管理提出了可能的路徑選擇。

社會管理 街面門責(zé)自律 管理

隨著社會轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾的凸顯和變化，如何加強和創(chuàng)新社會管理已越來越成為當(dāng)前各級黨委和政府的一項重要工作任務(wù)。城市管理是社會管理的重要內(nèi)容。近年來，城市管理群體性矛盾不斷，從一個側(cè)面反映了社會管理存在的不足。北蔡鎮(zhèn)從2009年起探索建立了“街面門責(zé)自律管理”模式，收到了良好的效果。這一模式是應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型時期社會管理新情況新問題而在實踐中產(chǎn)生，其蘊含著管理理念和管理思路的創(chuàng)新，對加強和創(chuàng)新社會管理具有借鑒意義。

一、社會管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

1.社會發(fā)展出現(xiàn)“三化”特征

經(jīng)過30多年的改革開放，隨著我國經(jīng)濟體制的深刻變革，社會發(fā)展出現(xiàn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、狀態(tài)開放化、訴求多樣化的特征，凸顯出加強和創(chuàng)新社會管理的重要性。

一是社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟年代，中國社會階層比較簡單，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步形成和社會財富的劇增，由于人們所擁有的社會財富不同，所處的社會地位不同，所享有的社會權(quán)利不同，客觀上中國社會已形成了若干個不同的社會階層。不同的社會階層間所擁有社會財富存在巨大差異，其各自對社會價值的不同認(rèn)知判斷，必然有著不同的利益訴求，而這些不同利益訴求的矛盾很容易形成不同形式的社會沖突。

二是社會狀態(tài)開放化。改革開放已徹底打破了社會的禁錮，實現(xiàn)了各種社會資源的開放流動。人口高度流動，我國現(xiàn)有2.61億流動人口[1]2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[EB/OL].http://www. chinanews.com/home/.，在中國的東西部地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間流動。隨著互聯(lián)網(wǎng)、微博等新媒體的廣泛普及，信息高速傳遞，城市生活網(wǎng)上網(wǎng)下一體化特征日益明顯，中國網(wǎng)民現(xiàn)已超過4.77億，有382萬個網(wǎng)站?；ヂ?lián)網(wǎng)用戶中，80%是18－35歲的青少年[2]王晨.關(guān)于我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和管理[EB/OL].http:// www.cnr.cn/ gundong/201005/t20100506506385065.Html.。面對如此巨大的社會流動群體和高度發(fā)達開放的信息網(wǎng)絡(luò)，必須通過加強和創(chuàng)新社會管理來構(gòu)建一個與流動性社會相適應(yīng)的社會管理體系。

三是社會訴求多樣化。在市場經(jīng)濟體制下，伴隨著利益關(guān)系的調(diào)整，人們的社會訴求增多，也越來越注重自我權(quán)益的保護。如果處理不好，結(jié)合現(xiàn)在普遍存在的不平衡的社會心理，容易成為引發(fā)社會事件的導(dǎo)火索。因此，亟待我們通過加強和創(chuàng)新社會管理尋找一種保障社會公平、保護公民利益、有利于社會整體利益和長遠發(fā)展的管理體制機制。

2.社會管理存在“三個單一”

有效的社會管理需要先進的管理理念、科學(xué)的管理方法來實現(xiàn)。目前，我國的社會管理滯后于經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)的變化，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是社會管理理念單一。多年來我們形成了一種思維定勢，即加強管理，就是擴充黨政部門的權(quán)力、強化權(quán)力部門的威勢、加強對社會的控制。然而對我們社會的主體是誰，社會管理的目標(biāo)是什么，如何在推進社會主義民主政治和建設(shè)公民社會的大框架下重構(gòu)新的社會管理體制等方面，缺乏新的理念和新的思考，而理念的滯后必然制約著體制創(chuàng)新的滯后。

二是社會管理主體單一?，F(xiàn)代社會管理一個顯著的特征就是社會組織的積極參與。社會組織在政府、公民之間扮演第三部門的角色，應(yīng)是社會管理的重要主體之一，發(fā)揮著越來越重要的作用。而我國社會組織發(fā)展緩慢、數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量低，難以滿足社會發(fā)展的需要。截至2010年底，全國依法登記的社會組織已經(jīng)超過43.9萬個。與其他發(fā)達國家相比，每萬人擁有社會組織的數(shù)量，法國是110個，日本是97個，美國是52個，阿根廷是25個，新加坡是14.5個，巴西是13個，而我國是3.37個[1]秦華、向春玲.社會管理創(chuàng)新是我黨面臨的新課題[EB/OL].http://theory.people.com. cn/GB/14060011.html.。此外，現(xiàn)有的部分社會組織行政色彩濃重，從某種程度講是變相的政府工作部門，難以成為完整意義上的社會組織，參與社會建設(shè)和管理的能力不足。

三是社會管理方式單一。多年來，我國的社會管理主要采取的是行政性手段和強制性手段等剛性的管理手段，柔性的管理手段運用較少;公民參與社會管理不夠，缺乏有效的平臺和途徑;社會管理習(xí)慣于搞運動，缺乏制度常態(tài)化;社會管理的信息和資源不夠公開透明。一元社會管理模式、手段、方法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的深刻變革了，面對新出現(xiàn)的許多社會矛盾和問題感到束手無策和無所適從，面臨著“行政方法不能用、經(jīng)濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”[2]田成有.社會管理怎么管[EB/OL].http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/201010/20101011152623. html.的尷尬和無奈。

3.社會矛盾多層面凸顯

隨著社會利益格局的分化，社會矛盾正以各種隱性或顯性的方式在多個層面表現(xiàn)出來。

一是在經(jīng)濟層面，貧富差距擴大帶來矛盾。城鄉(xiāng)收入仍有較大差距，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.13：1。行業(yè)收入差距明顯加大，2010年，全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資3.6539萬元；全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資2.0759萬元。在城鎮(zhèn)非私營單位年平均工資最高的行業(yè)是金融業(yè)8.0772萬元；最低的農(nóng)林牧漁業(yè)1.7345萬元。最高與最低之比為4.7：1。[3]國家統(tǒng)計局網(wǎng)站[EB/OL].http://www.stats.gov.cn.市場競爭機制不夠完善等弊端導(dǎo)致行業(yè)壟斷現(xiàn)象仍然存在。很多壟斷行業(yè)因得到國家相關(guān)政策的扶持，憑借壟斷經(jīng)營的特權(quán)及國家政府的特殊保護，占據(jù)了市場絕對的壟斷地位，從而取得高額壟斷利潤，使行業(yè)之間收入差距不斷增大。一些直接掌握社會資源分配的部門、一些行業(yè)壟斷部門、大型國有及股份制企業(yè)的高管層、民營企業(yè)的老總，他們擁有了相當(dāng)數(shù)量的社會財富;而廣大普通城市市民、農(nóng)民工、一般的工薪族只能維持基本的生活。貧富差距的擴大成為社會不安定的經(jīng)濟根源。

二是在社會層面，不同階層心理對抗成為社會不安定因素。近年來，仇官、仇富的社會心理蔓延，對社會公權(quán)力的不信任，導(dǎo)致一些不安定的社會心理因素增長。各種社會矛盾和糾紛不斷累積、日益增多，群體性上訪日益增多并失序。各種大規(guī)模群體事件觸點增多，燃點降低，一觸即發(fā)。一些看似很小的局部事情、甚至一個謠言都可能引發(fā)一場大規(guī)模的群體事件。

三是在思想文化層面，社會價值觀念和社會思潮的多元化而引發(fā)新的矛盾。在社會轉(zhuǎn)型中因價值真空、社會失范引發(fā)風(fēng)險，導(dǎo)致既有價值觀已經(jīng)失去了共識，新的價值觀又沒有真正形成，從而使社會顯得十分脆弱，“當(dāng)一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的時候，謠言就會主宰社會、恐慌就會降臨社會、動蕩就會席卷社會?！盵4]辛鳴.不斷提高社會管理科學(xué)化水平[N].遼寧日報，2011－04－19.

二、創(chuàng)新社會管理的路徑探索：“街面門責(zé)自律管理”的具體實踐

“街面門責(zé)自律管理”是由浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，探索建立的市容衛(wèi)生常態(tài)管理的模式，即對沿街商戶核定責(zé)任管理區(qū)域，以“道路整潔、門前有序、立面美觀、垃圾規(guī)范處置”為內(nèi)容，通過政府搭建考核平臺，多方參與考核獎勵的市容衛(wèi)生常態(tài)管理機制。由于成效明顯，受到市、區(qū)相關(guān)部門的充分肯定，從去年下半年起，在全區(qū)予以推廣。這一做法的重要意義在于改變了過去沖攤整治、處罰為主的城市管理方式，通過建立“管理為核心、自律為關(guān)鍵、作業(yè)為基礎(chǔ)、執(zhí)法為保障”的“四位一體”工作,提高商戶的自律意識，促進了城市管理和執(zhí)法工作的三個轉(zhuǎn)變：管理理念由“他律”向“自律”轉(zhuǎn)變；管理模式由“對立”向“對話”轉(zhuǎn)變；管理效果由“突擊”向“常態(tài)”轉(zhuǎn)變。

北蔡鎮(zhèn)是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，城市化進程快，人口密度大，外來人口導(dǎo)入明顯。截至2011年底，北蔡鎮(zhèn)域面積23.71平方公里，戶籍人口12.3萬，外來人口18.4萬。由于地域范圍較大、人口流動性較強，城市管理一直是“老大難”問題，過去主要依賴政府人、財、物的投入力度，一旦政府投入減少，或是管理隊伍薄弱了，市容環(huán)境就會惡化。為了改變這一狀況，從2009年起，北蔡鎮(zhèn)以創(chuàng)新管理機制為切入點，探索試行“門責(zé)管理制”，鼓勵沿街商戶改善自家門店前的亂設(shè)攤、亂停放、跨門經(jīng)營、垃圾堆放等“臟亂差”現(xiàn)象，若是達標(biāo)了，商戶每季度可以獲得幾百元獎勵。通過兩年多的實行效果看，商街面貌在“自律”中煥然一新。在上海市市政市容管理聯(lián)席會議辦公室委托第三方獨立開展的社會公眾滿意度測評中，北蔡鎮(zhèn)連續(xù)三年在全市郊區(qū)109個街鎮(zhèn)中排名前十位，2011年名列全市第四名。

1.轉(zhuǎn)變管理理念：從“他律”到“自律”

管理工作要創(chuàng)新，理念要先行。北蔡鎮(zhèn)黨委從創(chuàng)新城市管理工作理念入手，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“管、罰、控、壓”的管理思路，以被管理者為主體，引入了“自律管理”的理念。從“他律”到“自律”，看似一字之差，其背后是對社會管理理念的突破性的變化：擯棄了以往重管理防范、輕服務(wù)的思想，樹立了“以人為本、服務(wù)為先”的理念；擯棄了重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)的思想，樹立了統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念；擯棄了重事后處置、輕源頭管理的思想，樹立了積極主動解決問題和關(guān)口前移、源頭治理的理念；擯棄了重行政手段、輕法律道德等手段的思想，樹立了依法管理、綜合施策的理念；擯棄了重政府作用、輕多方參與的思想，樹立了多方參與、共同治理的理念。

2.調(diào)整管理體制：從大包大攬到分工協(xié)作

黨的十七大報告提出“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”。按照這一要求，北蔡鎮(zhèn)構(gòu)建了黨委、政府、社會、公眾各司其職、協(xié)同管理的體制架構(gòu)（如圖1）。鎮(zhèn)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，將城市管理工作列入黨委的重要議事日程，列入黨代會、人代會的主要議題，討論和確定門責(zé)自律管理的各項重要工作。鎮(zhèn)政府全面負(fù)責(zé)，制定了《北蔡鎮(zhèn)街面責(zé)任區(qū)自律管理考核暫行辦法》，成立了以分管鎮(zhèn)長為組長，鎮(zhèn)城建中心主任、城管北蔡分隊隊長為副組長，鎮(zhèn)市容協(xié)會、市容協(xié)管服務(wù)社等單位為成員的門責(zé)自律管理領(lǐng)導(dǎo)小組。由城管執(zhí)法隊員、城建中心管理人員、市容協(xié)管員組成門責(zé)小隊，配備城管隊員和市容協(xié)管員，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)區(qū)道路街面責(zé)任區(qū)責(zé)任人的宣傳、發(fā)動、考核、獎勵等工作。同時，由鎮(zhèn)城建中心、市容協(xié)會、城管分隊、市民巡訪團及業(yè)主代表等組成門責(zé)自律管理考核小組，對申請自律管理的責(zé)任單位不定期開展檢查和考核。為了落實獎勵經(jīng)費，鎮(zhèn)政府將門責(zé)自律考核獎勵資金列入年初預(yù)算，并實行專款專用。在鎮(zhèn)政府的組織下，門責(zé)自律管理工作形成了社會協(xié)同、各方參與的局面。城建中心、城管分隊、市容協(xié)會、工商、公安及居委會、社區(qū)居民等分工合作，共同參與。

圖1：管理架構(gòu)圖

3.健全管理機制：從單一到系統(tǒng)

為了使“自律管理”的理念落到實處，在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，門責(zé)自律管理領(lǐng)導(dǎo)小組制定了“四項機制”，對門責(zé)自律管理的各項環(huán)節(jié)作了具體的規(guī)定。

一是建檔建庫動態(tài)管理機制。為了掌握街面店主信息動態(tài)，科學(xué)分析門責(zé)管理績效，鎮(zhèn)政府專門出資開發(fā)了《門責(zé)考核錄入系統(tǒng)》，將鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)城市化地區(qū)的18條道路1500多戶門店管理信息收集錄入，建立了門店信息數(shù)據(jù)庫，按照“一戶一檔、一路一冊”制作街面責(zé)任區(qū)管理手冊，并每季度根據(jù)業(yè)態(tài)調(diào)整對門店數(shù)據(jù)實施動態(tài)更新。

二是店主自律互動機制。街面責(zé)任區(qū)管理的實施主體是沿街店家和單位，自律管理工作能否真正落到實處關(guān)鍵是店主是否能從思想上充分認(rèn)識到這項制度的意義，進而從自身做起自發(fā)自覺自動地維護市容環(huán)境。為了消除責(zé)任人對獎勵質(zhì)疑和對考核冷漠的態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)小組在發(fā)動和溝通上下工夫，采用召開座談會、動員會、推進會、表彰會等方法加強與店主的互動，及時向他們傳達市容環(huán)境衛(wèi)生管理的要求，匯報門責(zé)自律階段工作，廣泛聽取門店責(zé)任人的意見和建議，逐步形成了門責(zé)互動管理的良好局面。至2011年底，主動申請門責(zé)自律考核的對象達到了1400多家，占鎮(zhèn)區(qū)道路沿街店面的90%。

三是四方考核評價機制。為了確保表彰獎勵、星級評定的公正公平，門責(zé)自律管理領(lǐng)導(dǎo)小組建立了“四方考核評價”機制。一是由城管執(zhí)法隊員、城建中心管理人員、市容協(xié)管員組成的門責(zé)小隊，對責(zé)任單位實施每周日常檢查考核；二是由市容協(xié)會、城建中心、城管分隊、社會評價機構(gòu)、業(yè)主代表等組成鎮(zhèn)考核組，實施每月一次不定期檢查考核；三是邀請鎮(zhèn)市民巡訪團成員實施每月一次不定期檢查考核，市民反饋意見一并納入考核成績；四是城管網(wǎng)格小隊和協(xié)管員實施每月一次不定期檢查考核（如圖2）?！八姆娇己嗽u價”按照規(guī)定的權(quán)重匯總成月考核分，在月考核分的基礎(chǔ)上實施季度綜合評定，按照“優(yōu)秀、良好、合格、不合格”四個等級實施表彰和獎懲。

四是獎懲激勵機制。將處罰變?yōu)楠剟睿瑢υ诳己酥蝎@得良好以上的街面單位責(zé)任人給予物質(zhì)獎勵，考核為“良好”的獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每季度400元，考核為“優(yōu)秀”的獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每季度600元。表彰大會每半年召開一次，通過店主的交流發(fā)言、領(lǐng)導(dǎo)的動員講話，充分營造“自律履責(zé)光榮”的氛圍。在物質(zhì)獎勵的同時，實施精神獎勵。根據(jù)全年季度綜合評定“優(yōu)秀”率，評選出街面責(zé)任區(qū)自律管理“星級達標(biāo)單位”（分一二三星級等次），授予銅牌并安裝在其店面門口，以表彰他們自覺守法，發(fā)揮示范作用。

圖2：四方考核權(quán)重分配

三、創(chuàng)新社會管理路徑的幾點啟示與思考

“街面門責(zé)自律管理”模式表明，在社會轉(zhuǎn)型時期，加強和完善社會管理必須從管理理念、管理主體、管理方式等多方面入手，要確立以人為本、服務(wù)為先的理念，從單中心管理過渡到多中心治理體制，采取行政控制、協(xié)商合作、自律調(diào)節(jié)等多種管理方式，通過政府向社會分權(quán)和政社關(guān)系的重構(gòu)，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的多主體社會協(xié)作治理模式。

1.由防范型管理向服務(wù)型管理的理念轉(zhuǎn)變是社會管理創(chuàng)新的前提

人是社會構(gòu)成的最基本要素，社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)。傳統(tǒng)的管理理念強調(diào)由上而下的指令與服從，帶有強烈的行政色彩和等級觀念，它較多地注重效率，對人本身關(guān)注較少。隨著全球化浪潮的涌動以及公民社會的興起，民眾的權(quán)利意識、民主要求、平等觀念、法治訴求也日漸強烈起來， 整個世界范圍內(nèi)社會管理理念也發(fā)生了變遷，由以往注重技術(shù)轉(zhuǎn)為注重人文情懷，以人為本，強化“服務(wù)型”管理理念。在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過強化社會服務(wù)提高社會管理實效，只有這樣才能為群眾所支持。社會管理如果只見物不見人，甚至輕視人、忽略人，其結(jié)果往往事與愿違。

2.由一元向多元的主體轉(zhuǎn)變是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵

依靠政府為單一主體的、遵循自上而下的行政邏輯所實施的社會管制模式，已不能適應(yīng)當(dāng)前高度分化、異質(zhì)化社會的現(xiàn)實需要，良好的社會管理必須依靠政府系統(tǒng)與各種社會力量的共同參與。針對我國延續(xù)下來的社會管理政府全包的管理思路，目前我國社會管理體制改革和創(chuàng)新要以社會化為導(dǎo)向，充分發(fā)揮社會各個方面的積極性。其中，政府部門要基于自身的社會管理職能科學(xué)劃定管理邊界，明確在社會管理中“管什么，怎么管”等問題，為社會組織與公眾等社會力量的參與創(chuàng)造必要條件、給予足夠空間，尤其要側(cè)重于為社會自主管理建構(gòu)規(guī)則體系，更好地發(fā)揮自身在社會公共事務(wù)管理上的引導(dǎo)作用；應(yīng)當(dāng)拓展社會力量參與社會管理的渠道和方式，發(fā)揮社會組織、公眾等在社會管理中的積極作用，使其合理表達利益訴求、有效提供社會服務(wù)，開展自律管理。在社會管理的適當(dāng)領(lǐng)域內(nèi)，政府和社會兩大系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)、協(xié)作，聯(lián)合行動，以提升社會管理的水平和效果。

3.由剛性向柔性的管理方式轉(zhuǎn)變是社會管理創(chuàng)新的保證

傳統(tǒng)的社會管理政策以控制為主要基調(diào)，在面對社會矛盾和社會問題時，習(xí)慣于采用司法、公安、綜治維穩(wěn)等國家強制性力量，或者用管、控、壓、罰等行政手段推動問題和矛盾的解決，社會管理方式呈現(xiàn)單一化的特征。然而，強制性的社會控制雖然實現(xiàn)了政府對社會局面的掌控，卻很容易導(dǎo)致社會秩序的“穩(wěn)而不活”，挫傷社會的生機與活力。隨著社會結(jié)構(gòu)的分化、社會自主自治意識的提升，面對大量的社會矛盾和問題，政府要弱化和減少控制性手段的使用。首先，要積極推進社會自治，通過社會的自我調(diào)控與約束，煥發(fā)社會活力；其次，政府要柔化管理手段，更多地依賴協(xié)商協(xié)調(diào)、對話溝通等民主手段來協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、解決社會問題，通過提供服務(wù)、弱化控制等方式寓管理于服務(wù)，為社會公眾創(chuàng)造良好的社會基礎(chǔ)條件與環(huán)境氛圍；第三，要通過恰當(dāng)?shù)妮浾撘龑?dǎo)、建立社會規(guī)范、加強道德建設(shè)等各種非強制性方式，為社會發(fā)展提供適宜的人文環(huán)境，從而培養(yǎng)社會成員有關(guān)社會發(fā)展的共同價值觀與道德認(rèn)同，約束和調(diào)整社會成員（包括社會個體、群體、組織） 的社會行為，使其自覺維護社會秩序，自發(fā)參與社會建設(shè)，進而構(gòu)建和諧的社會關(guān)系，促進社會持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

*顧燕峰（1975.11-），女，同濟大學(xué)博士，上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院，副教授，主要從事黨建和社會管理研究。