論人民建議征集與中國特色社會主義民主

劉振宇

論人民建議征集與中國特色社會主義民主

劉振宇＊

擴(kuò)大公民有序政治參與，是中國現(xiàn)階段的重要政治議題，人民建議征集制度，就是對此的嘗試。人民建議征集制度有三點(diǎn)值得關(guān)注，即它內(nèi)嵌于信訪制度之中、征集的是建議、強(qiáng)調(diào)政府主動征集。該制度的實踐和理論都受到了一定的質(zhì)疑，最重要的質(zhì)疑是認(rèn)為它并不符合民主理論。但如果重新梳理民主的真正意義，區(qū)分形式民主和實質(zhì)民主，就會發(fā)現(xiàn)，人民建議征集制度是符合實質(zhì)民主內(nèi)核的，同時在形式民主方面也演化出一條全新的路徑。因此，有必要堅持人民建議征集制度，使其為中國特色社會主義民主制度貢獻(xiàn)自身的力量。

人民建議征集制度 民主 形式民主 實質(zhì)民主

黨的十七大報告指出：“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。……推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！盵1]胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL]. (2007-10-24) http://news.sina.com.cn/ c/2007-10-24/205814157376.shtml.黨的十八大報告進(jìn)一步指出：“完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑?！瓐猿钟弥贫裙軝?quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證?！盵2]十八大報告（全文）[EB/OL]. (2012-11-29)http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/ c_113722546_5.htm.為了擴(kuò)大公民有序政治參與，保障人民參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，中國各級政府進(jìn)行了諸多嘗試，人民建議征集制度便是其中之一。

一、人民建議征集制度

1.人民建議征集的構(gòu)想

2007年，中共中央、國務(wù)院提出“要建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對黨和政府的工作積極獻(xiàn)計獻(xiàn)策，鼓勵和支持人民群眾依法參與國家事務(wù)管理?！盵3]中共中央、國務(wù)院頒發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見[EB/OL]. (2007-06-24) http://news.xinhuanet.com/politics/2007-06/24/content_6284372.htm.人民建議征集制度由此成為了一個具有確定性的構(gòu)想，成為了一個不可回避的議題。而在此之前，河北省已經(jīng)實踐了14年。這一構(gòu)想有三點(diǎn)值得關(guān)注。

一是以信訪工作作為其試點(diǎn)。一方面，此試點(diǎn)選擇符合相關(guān)法規(guī)。依照《國務(wù)院信訪條例》（以下簡稱“信訪條例”）第二條規(guī)定“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動?！痹摋l款業(yè)已規(guī)定了“提出建議”這一公民權(quán)利；不僅如此，還同時規(guī)定了提出建議所可能采用的諸種途徑。這就使得，在理論上，將人民建議征集制度納入到信訪制度的原有體制之下，可以最大限度地實現(xiàn)無縫對接，而不需要過多地增加制度成本。另一方面，隨著中共中央、國務(wù)院對民生問題的關(guān)注，隨著“以人為本”與“和諧社會”的并進(jìn)，信訪制度和雙規(guī)制度、勞教制度一并備受社會關(guān)注。信訪制度設(shè)立的初衷，本是在國家與社會這一二元結(jié)構(gòu)之間建立一個正式的通道，使得上下信息交流順暢，尤其是社會的信息可以盡快反饋到國家之中，但近年來的諸多事件業(yè)已表明，信訪制度非但沒有起到緩解社會矛盾的作用，很多時候甚至激化了社會矛盾，并削減了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，進(jìn)而阻礙了“依法治國”這一基本國策。這就使得針對信訪制度的改革不得不為。人民建議征集制度恰恰是一種漸進(jìn)的“修補(bǔ)”而非激進(jìn)的“推倒重來”。畢竟，政治體制改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，而且其與經(jīng)濟(jì)體制改革不同，無法進(jìn)行簡單的試錯，更加需要“摸著石頭過河”。

二是采用了“建議”這一概念。既然是達(dá)至無縫對接的“修補(bǔ)”，就意味著人民建議征集制度與既有的信訪制度畢竟是存在不同的。這個不同之處就在于，人民建議征集制度的落腳點(diǎn)只是“建議”，而將“意見”和“投訴請求”這兩種表達(dá)方式置之一旁?！巴对V請求”此處當(dāng)無異議，“上訪”與“截訪”的對立沖突就是由這一表達(dá)方式引發(fā)，因而在建立新制度之時，自然要回避此敏感話題?！耙庖姟焙汀敖ㄗh”的區(qū)分就顯得十分重要。如果單純看二者的詞義，貌似是相當(dāng)?shù)?，即都表示“見解、主張”，可在實際的應(yīng)用中，二者卻呈現(xiàn)出完全不同的意味，否則“意見建議”便是一個簡單的同義重復(fù)了——而事實顯非如此。第一，“意見”一詞中性偏貶義，而“建議”一詞中性偏褒義，二者使用的語境差異如下：1、“你對此感到不滿？有意見嗎？”此時，“意見”本身就帶有“不滿”的性質(zhì)；2、“你對此感到不滿？有建議嗎？此時，“建議”指向的是“不滿”之處，而其并非“不滿”本身。第二，“意見”一詞多用于評論既定事實，而“建議”一詞多用于籌劃尚未發(fā)生之事，二者使用的語境差異如下：1、“你對此有何意見？”此時，“意見”的內(nèi)容是已經(jīng)形成的“此在”；2、“你對此有何建議？”此時，“建議”的內(nèi)容是基于“此”尚未形成的“此在”。理清了這種區(qū)分，就可以發(fā)現(xiàn)，人民建議征集制度將信訪制度中可能的消極因素都屏蔽在外，其目的是吸收良性的、有益的、建設(shè)性的主張。

三是“征”“集”的側(cè)重在“征”?！吨泄仓醒?、國務(wù)院頒發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》中，“引導(dǎo)”一詞用得十分貼切。按照馬克思主義辯證唯物主義歷史觀的觀點(diǎn)，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，人民群眾中蘊(yùn)藏著巨大的智慧和能量。但是，這一智慧和能量，卻不是隨時可以展現(xiàn)出來的。尤其是現(xiàn)在的中國社會，呈現(xiàn)出時間的交集和空間的叢集，一方面是改革開放三十多年來取得的巨大成就，使得“小富即安”的封建思想有所抬頭，一方面是上下層社會的分野漸漸確定，使得“城頭變幻大王旗”不再影響下層平民的生活，再配合后現(xiàn)代的消費(fèi)主義吸引，這一切的共同影響，令中國公民的政治參與意識一路走低，頗有重回清末明初“一盤散沙”的趨勢，與20世紀(jì)80年代形成強(qiáng)烈的反差。因此，人民意見征集制度必須從信訪制度中走出來，改變曾經(jīng)“守株待兔”的被動模式，主動出“征”，積極宣傳黨和政府的工作進(jìn)程和即將進(jìn)行的決策，將自身的需求展示給社會大眾。而最為關(guān)鍵的是，與以往的傳統(tǒng)溝通手段相比，網(wǎng)絡(luò)社會的崛起使得“征”具有了技術(shù)支持的平臺，電腦、手機(jī)、電視各種信息終端都將可以為黨和政府提供發(fā)送信息的平臺。與之相對的，這些終端也可以成為黨和政府收集信息的平臺，許多金玉良言或許未必會直接提交到黨和政府的手中，既然側(cè)重點(diǎn)放在“征”上，那么人民建議征集制度完全可以專門設(shè)立相關(guān)部門或職位來主動搜集此類信息——而這在“敏感詞”頻發(fā)的中國網(wǎng)絡(luò)搜索中，并不困難。

2.人民建議征集的實踐

在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，人民建議征集這一構(gòu)想一經(jīng)提出，就在全國各地引發(fā)巨大反響，擁有技術(shù)能力的各級省市區(qū)縣政府最直接的行動就是在政府網(wǎng)站上開辟“人民建議征集”專欄或者開辟“人民建議征集”的專門網(wǎng)站，如重慶、杭州、蘇州、大慶等，至于成立專門的人民建議征集辦公室則更是中國現(xiàn)有行政體制下不可避免的結(jié)果?？梢哉f，這兩種實踐方式并沒有脫離固有的思維定勢，盡管覆蓋面很大，可缺少必要的新意，畢竟早在1993年，河北省就已經(jīng)成立了人民群眾建議征集辦公室。而且，河北省的實踐還不至于此，從2005年起，河北省就開始實行有償征集建議制度，并每年進(jìn)行一次優(yōu)秀人民建議評獎。[1]市人民群眾建議征集辦公室關(guān)于面向社會廣泛征集人民建議的公開信[EB/OL]. (2011-05-04) http://www1.lf.gov.cn/WebSite/Item/28842.aspx.而這一評獎機(jī)制，也在2007年后被各大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府所吸收、采納。

當(dāng)然，這并不意味著近年的實踐中沒有絲毫的創(chuàng)新。2012年底，上海市政府宣布將出臺中國首個人民建議征集辦法——《上海市人民建議征集工作辦法》——以規(guī)范人民建議征集流程，“其中包括，人民建議征集工作機(jī)構(gòu)或人員收到人民建議，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)登記并做分類處理。根據(jù)人民建議的重要性、緊急性、內(nèi)容完整性的不同情況，分別按照呈報領(lǐng)導(dǎo)閱批、交辦相關(guān)部門或單位等處理、轉(zhuǎn)送相關(guān)部門參閱等不同方式辦理。對于領(lǐng)導(dǎo)批示意見交由承辦單位研究處理的，交辦單位應(yīng)當(dāng)及時跟進(jìn)督辦落實，并在3個月內(nèi)給予反饋?！盵2]老百姓真知灼見將有“專屬平臺”，本市將出臺首個人民建議征集辦法[EB/OL]. (2012-11-22) http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/ u21ai683230.html.這一實踐的新穎之處在于，此辦法出臺之后，人民建議征集制度就不僅僅是單純的機(jī)制化，同時也完成了法治化。從機(jī)制化到法治化，并不是量的累加，而是質(zhì)的飛躍。人民建議征集，表面上是社會向國家獻(xiàn)計獻(xiàn)策，實際上卻是國家自身的公權(quán)力運(yùn)作，處于主動一方的，并非普通社會民眾，而是國家公務(wù)人員。如果僅僅確定存在這一類公權(quán)力，而不將之納入法治的軌道加以制約，那么這一公權(quán)力被濫用的可能性就會十分之高，并最終滋生腐敗。

二、對人民建議征集制度若干質(zhì)疑的分析

人民建議征集的構(gòu)想所引發(fā)的反響，不僅僅是各地政府機(jī)關(guān)的實踐，同時也有來自多方面的質(zhì)疑——既包括對各地實踐的質(zhì)疑，也包括對構(gòu)想本身的質(zhì)疑。

1.對實踐的質(zhì)疑

在實踐中，人民建議征集制度所遭受的質(zhì)疑大體上來自于三個方面。

第一，政府機(jī)關(guān)存在“作秀”的嫌疑。雖然黨中央和國務(wù)院對人民建議征集制度十分看重，但中國特有的政治體制所形成的政治惰性使得地方官員的政治前途由上級領(lǐng)導(dǎo)控制，而非受制于轄區(qū)內(nèi)的人民群眾，進(jìn)而導(dǎo)致地方官員對人民群眾的建議存在漠視的可能。同時，也正因為黨中央和國務(wù)院對此的重視，使得各地都紛紛在形式上滿足人民建議征集制度的要求。這兩個因素結(jié)合在一起，再度演化為了“上有政策，下有對策”的中國式政治運(yùn)作模式。地方政府機(jī)關(guān)對人民意見如何征集、征集后如何處理、是否公示、如何獎勵，都存在極大的模糊之處。地方政府機(jī)關(guān)在此處的彈性操作空間過大，滋生了“作秀”的可能：一方面，給上級領(lǐng)導(dǎo)展示的是業(yè)已建立的人民建議平臺；另一方面，無視人民群眾的建議，或者為人民群眾的建議設(shè)置諸多障礙，在人民群眾看來，這一平臺沒有任何實效?！耙恍┑胤胶筒块T不能正確處理權(quán)利救濟(jì)工作和人民建議征集工作的關(guān)系，對人民建議征集工作重視不夠，認(rèn)為是一項軟任務(wù)，不認(rèn)真履行職責(zé)，沒有納入信訪整體工作部署，在實際工作中有弱化現(xiàn)象；有些地方雖然掛著人民征集辦公室的牌子，實際卻沒有人從事這項工作”[1]高艷. 公民參與視閾下的人民建議征集制度[J]. 理論導(dǎo)刊, 2011,12:27.。

第二，公民參與的熱情度不高?！皳?jù)測算，在我國總?cè)丝谥谐赡耆苏妓姆种s10億，其中具有建議熱情的人約為千分之一，即100萬人。雖然擁有可觀的‘建議人資源’，但實際工作中群眾提建議的積極性并不高?！盵2]薛萬博. 人民建議征集的實踐困局[J]. 黨的生活（黑龍江）, 2009,6:7.這一情況，是由三種因素導(dǎo)致的結(jié)果。首先，從世界范圍來看，公民參與政治的熱情都處于衰退之中。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化，人的異化程度越來越高，個人越發(fā)受制于“生存需要”，而無暇顧及除經(jīng)濟(jì)之外的其他要素。另一方面，政治本身也越來越脫離普通民眾，成為精英的游戲，人民群眾對政治的熱情自然降低。其次，政府機(jī)關(guān)“作秀”的表現(xiàn)，使得有熱情的人民群眾在經(jīng)歷了冷遇之后，也逐漸喪失了熱情，在這里，未必是政府機(jī)關(guān)真的“作秀”，而是人民群眾在自己的建議得不到回復(fù)之時認(rèn)為政府機(jī)關(guān)“在作秀”，這還間接涉及到中國各級政府的誠信建設(shè)問題，不再贅述。最后，隨著個體權(quán)利意識的覺醒，公民的個體性越來越強(qiáng)，這就使得一方面，公民的個人建議經(jīng)常存在視野的局限，停留在小范圍的私人利益之上，無法為政府機(jī)關(guān)所采納；另一方面，公民的個人建議瑣碎而弱小，無法形成比較的合力。而與此同時，公民自身也知悉這一點(diǎn)，因此對人民建議征集本就不報太多希望：建議被采納，是幸運(yùn)；不被采納，是正常。

第三，優(yōu)秀建議的落實缺乏可操作空間。如果政府積極征集建議，公民積極參與建議，那么優(yōu)秀建議出現(xiàn)的幾率就大幅提高了。但人民建議征集制度的終點(diǎn)并不在于這類建議的出現(xiàn)，而是在于將這類建議轉(zhuǎn)化為真正的政府實踐?？稍谶@一環(huán)節(jié)上，迄今為止，依然存在著諸多問題。各地的人民建議征集制度，基本上截止于優(yōu)秀建議的獎勵，但對于之后的優(yōu)秀建議轉(zhuǎn)化則多半缺乏具體的關(guān)注。而且，這種關(guān)注的缺失，不僅體現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)，同樣也體現(xiàn)在公眾媒體中。出現(xiàn)這一問題的可能性如下：一是優(yōu)秀建議多半具有全局觀，突破了小范圍的利益，這也就導(dǎo)致若要落實這一建議，需要調(diào)動諸方力量，同時需要財力、人力、物力的跟進(jìn)，而要整合這一切都需要政府自身為之行動，在中國既有體制下，這更多的取決于該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人是否愿意采取這一行動；二是優(yōu)秀建議可能針對的是時下最為尖銳的矛盾，其涉及的利益比較復(fù)雜，可能有牽一發(fā)而動全身的效果，這就使得政府機(jī)關(guān)即便有心行動，也受制于盤根錯節(jié)的關(guān)系最終不了了之。

以上三種情況的出現(xiàn)，使得人民建議制度能否達(dá)至構(gòu)想中的效果成為了可疑。

2.對構(gòu)想的質(zhì)疑

不過，至為關(guān)鍵的質(zhì)疑，并非是對實踐的質(zhì)疑。因為對實踐的質(zhì)疑可以通過實踐本身來彌補(bǔ)，畢竟《上海市人民建議征集工作辦法》就是為了解決第一種實踐質(zhì)疑而謀劃的，而第三種實踐質(zhì)疑同樣可以考慮采取規(guī)范化的方式加以解決。至為關(guān)鍵的質(zhì)疑，乃是基于實踐本身和中國國情都得出的理論上的質(zhì)疑，該質(zhì)疑直接針對人民建議征集這一構(gòu)想，它的目的不是指出人民建議征集制度需要進(jìn)一步的完善，而是表明該制度自始就缺乏完善的可能。

有學(xué)者對人民建議征集制度這一構(gòu)想進(jìn)行了深刻而中肯的批判，指出其具有五大民主法治上的缺陷：1、不能解決信訪制度業(yè)已存在的人治問題；2、強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的“紐帶”，而不強(qiáng)調(diào)社會對國家的“監(jiān)督”，缺乏民主理論的基礎(chǔ)；3、與“將管理回歸社會”的政策和趨勢不符合；4、限制了憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)和建議權(quán)；5、破壞了現(xiàn)代法治中司法終極裁判的基石。[3]參見蔣德海. 征集人民建議制度的若干問題及其展望[J]. 檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會管理理論專刊, 2012,6:12-15.另有學(xué)者指出：6、人民建議征集制度必須納入民主的框架之內(nèi)，而在中國，民主機(jī)關(guān)（民意機(jī)關(guān)）是人民代表大會，而非政府，因此，現(xiàn)行的人民建議征集制度是不民主的，存在制度陷阱。[4]參見蔣曉偉. 征集人民建議是國家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門活動[J]. 檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會管理理論?？? 2012,6:18-20.這六點(diǎn)質(zhì)疑表面上圍繞“民主”和“法治”兩大核心概念進(jìn)行，而實際上，卻可以歸結(jié)為一個核心，即“民主”。因為此處名義上涉及法治質(zhì)疑（3、5、6）與涉及民主的質(zhì)疑（1、2、5）同樣為三條，可其中第3條屬于法解釋學(xué)的問題，它既可以用來指責(zé)人民建議征集制度違反憲法并予以取消，也可以用來支持將人民建議征集制度從現(xiàn)在的信訪試點(diǎn)擴(kuò)展到其他方面（因為憲法的規(guī)定，使得適用范圍不止于此）；而第6條歸根結(jié)底說的是民主的問題，而非法治的問題。故而，實際上在六點(diǎn)中，只有第5條是和法治緊密相關(guān)的。因此，針對人民建議征集制度所進(jìn)行的理論上的質(zhì)疑，可以歸結(jié)為，主要意指人民建議征集制度與現(xiàn)代民主不符合。

之所以會出現(xiàn)這種情況，乃是基于對現(xiàn)代民主制度的理解?！巴ǔＫf的民主制度……用社會學(xué)的術(shù)語來說包含兩個基本特征：多個集團(tuán)的合法存在，它們之間的競爭決定了政府的建立：遵守法規(guī)，權(quán)力——不管是行政權(quán)還是立法權(quán)，以及被執(zhí)行的這些權(quán)力本身——的掌握者根據(jù)最高的憲法被任命?！盵1][法]雷蒙·阿隆. 論自由[M]. 姜志輝,譯.上海: 上海譯文出版社, 2009: 78.而這兩個社會學(xué)的特征引出了三個環(huán)環(huán)相扣的要素：

第一，作為運(yùn)作方式的投票選舉?！斑x舉，即競爭性的普選，實際上不僅是西方學(xué)術(shù)界關(guān)于民主的一條重要標(biāo)準(zhǔn)，也是西方國家官方在國際政治活動中掌握的一條現(xiàn)實的政治標(biāo)準(zhǔn)。”[2]房寧. 民主政治十論[M]. 北京: 中國社會科學(xué)出版社, 2007: 14.這一要素，與民主的歷史同在。無論是最初的希臘雅典的公民大會，還是羅馬的貴族制，抑或后來的日耳曼部族大會，凡是達(dá)成決議之前，必要經(jīng)過投票表決。至于1215年《大憲章》所代表的近代民主制度最初的實踐和洛克（John Locke）、盧梭（Jean-Jacques Rousseau）為代表的啟蒙思想家的政治理論，都無一例外的把票選作為政治參與的首要模式。作為西方民主典范的美國憲法，更是將選舉權(quán)作為一項不言自明的自然權(quán)利確立下來。而民主理論最新的典型代表，無論是強(qiáng)調(diào)單一模式的熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）還是強(qiáng)調(diào)多元模式的羅伯特·達(dá)爾（Robert Alan Dahl），都無一例外地將選舉作為政治民主的重中之重。即便是批判資本主義制度的馬克思（Karl Heinrich Marx），也并不反對選舉本身，他甚至熱情地歌頌：“在英國，普選權(quán)的實行，和大陸上任何標(biāo)有社會主義這一光榮稱號的其他措施相比，都將在更大的程度上是社會主義的措施?！盵3][德]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集第8卷[M]. 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯. 北京: 人民出版社, 1961: 391.

第二，作為操作流程的代議制。如果說選舉的歷史和民主的歷史幾乎同齡的話，那么代議制的歷史則和現(xiàn)代民族的歷史基本同齡。代議制民主，乃是對原始的直接民主的一種替代。這乃是因為，“民主進(jìn)程是一場漫長的而且必然是沒有止境的斗爭，旨在進(jìn)行三項密切相關(guān)的事情：1.對專制統(tǒng)治者加以控制；2，以公正合理的統(tǒng)治取代專制統(tǒng)治；3，使基本民眾在進(jìn)行統(tǒng)治時分享統(tǒng)治權(quán)?！盵4][美]巴林頓·摩爾. 民主和專制的社會起源[M]. 拓夫等,譯. 北京: 華夏出版社, 1987: 335.英國《大憲章》所確立的“無代表權(quán)不納稅”原則，就是現(xiàn)代代議制的最基本原則。因為隨著有權(quán)參與選舉的人數(shù)越來越多，直接選擇（哪怕是法律框架之內(nèi)的直接選舉，如同古希臘的公民大會或古羅馬選舉保民官那樣的直接選擇）已經(jīng)成為了不可能的事情，所以，若欲獲得一個能夠確保深思熟慮的決策體系，民主就不能是簡單的個人意見的集合，而必須經(jīng)過新一輪的代表和審議。惟有實行代議制，才可以形成這種多層級結(jié)構(gòu)的體系。

第三，作為頂層設(shè)計的法治?！霸瓌t上互不聯(lián)系的個人，因為吁求于被抽走了任何區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)，而形成了最佳的排列。對法制的承諾可能對任何一個民主社會都顯得有必要?！盵5][美]郝大維, 安樂哲. 先賢的民主——杜威、孔子與中國民主之希望[M]. 何剛強(qiáng),譯.江蘇:江蘇人民出版社, 2004: 54.而且，單純的將民主納入法制并非目標(biāo)，真正的目標(biāo)乃在于，“民主的結(jié)果在形式上并不是純粹的多數(shù)者規(guī)則，而是某種受到憲法限制的民主?！盵6][美]布萊恩·萊特編. 法律和道德領(lǐng)域的客觀性[M]. 高中等,譯. 北京: 中國政法大學(xué)出版社, 2007: 45.即用法治來規(guī)范民主。如此，方才可以形成一個閉合的循環(huán)：1、選舉代表；2、代表選舉人進(jìn)行博弈；3、得出決策約束全體公民。而如果沒有法治，所得出的第3點(diǎn)，很大可能將因為權(quán)力的運(yùn)作，而變成了約束一般選舉人而不約束諸位代表——這恰恰是現(xiàn)代民主極力規(guī)避的“阿喀琉斯之踵”。當(dāng)然，鑒于是頂層設(shè)計，這一因素本身就帶有理想的性質(zhì)。但也正是因為民主與法治的這種關(guān)聯(lián)性，使得學(xué)者在質(zhì)疑人民建議征集制度之時，將二者放在一起進(jìn)行考量。

由此可見，人民意見征集制度確實與現(xiàn)代民主制度是不相符合的。它的整個流程中，唯一可能需要投票的環(huán)節(jié)在于評選“優(yōu)秀建議”，而這是“寡頭”而非民主；與代議制更是沒有絲毫的關(guān)聯(lián)，無論何種建議，都不存在代表其他人的問題；而且，如同質(zhì)疑業(yè)已指出的那樣，這一制度所帶來的規(guī)則之治，與現(xiàn)代法治之間也存在著一定的空間需要加以彌合。

三、我對人民建議征集制度的辯護(hù)和期待

但憑借這種比照，就得出人民建議征集制度與民主相背離的結(jié)論，是值得商榷的。因為馬克思早已敏銳地指出：“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題在于確定民主的真正意義?！盵1][德]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集第7卷[M]. 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯. 北京: 人民出版社, 1959: 304.進(jìn)而，若欲質(zhì)疑人民意見征集的民主性，就需要先行理清民主的真正意義，否則，這種質(zhì)疑只能是“無意義的”。

1.何為民主

借助類型學(xué)的分析，韋伯（Max Weber）將政法制度的歷史高級階段定義為“形式合理性”。盡管他一生致力于避免目的論這一終極結(jié)果，但卻出乎意料地為后世留下了另外一種意義上的目的論，這并非如同馬克思主義宣揚(yáng)的那種實質(zhì)目的論，而是一種符合邏輯的形式目的論。盡管韋伯本人并未強(qiáng)調(diào)實質(zhì)和形式的二元對立，但鑒于西方思維方式的單線性，這種分歧還是越來越大。在他之后，西方政法理論和社會理論，紛紛將現(xiàn)代性的標(biāo)準(zhǔn)定位在“形式合理性”之上，民主理論也不例外?，F(xiàn)代民主理論的三個要素，其單獨(dú)列出來都是形式性的，其環(huán)環(huán)相扣的層階關(guān)系也是邏輯上的合理的。但對于此，完全可以對之進(jìn)行進(jìn)一步的追問：“投票選舉是最終的目的嗎？”“代議制是最終的目的嗎？”“形式法治是最終的目的嗎？”可以預(yù)見，韋伯本人是反對這種追問的，那是因為存在著一個不言自明的前提：在具體的歷史發(fā)展過程中，西方民主制度是先經(jīng)歷了實質(zhì)合理性才轉(zhuǎn)向到形式合理性的，實質(zhì)合理性已經(jīng)得到了極大程度的確認(rèn)，不再需要進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)了，而形式合理性的加強(qiáng)并未減損其中的實質(zhì)合理性；形式合理性的興起，只是給實質(zhì)合理性中的“情感”因素增加了理性的枷鎖而已，并沒有從根本上去除實質(zhì)合理性。因此，在韋伯看來，他并不需要回答馬克思提出的“民主的真正意義”這一問題，這一問題的答案在經(jīng)過馬克思的批判之后已經(jīng)昭然，而韋伯所需要做的是建構(gòu)一種形式，使得這一真正意義可以彰顯。可若單純地將這這種形式就當(dāng)成了民主本身，則只能屬于旁觀者的誤讀。

用三個要素來框定現(xiàn)代民主這一方法本身并沒有錯，只是存在疏漏，其疏漏即在于并不能僅僅關(guān)注這些形式，而忽視了其背后的實質(zhì)。這并非意指形式本身沒有其價值，而是在肯定形式本身的價值之外，還要認(rèn)識到形式背后還存在著實質(zhì)的力量。這就如同中國制造“山寨”橫行，形式的模仿已經(jīng)達(dá)到了世界先進(jìn)水平，卻始終未能得其背后核心技術(shù)的精髓，進(jìn)而無法突破瓶頸。這就是形式合理和實質(zhì)合理的差距。單純的形式民主，并不足以達(dá)成民主本身，這乃是因為，“政治的任務(wù)日趨繁多而重大，便免不了要依靠組織，而組織的結(jié)果必然導(dǎo)致民主的不可能?！魏谓M織，無論其意識形態(tài)多么民主，皆難逃蛻化為寡頭制的官僚化組織。”[2]馮克利. 尤利西斯的自縛：政治思想筆記[M]. 江蘇: 江蘇人民出版社, 2004: 117.而官僚化組織，或者說是科層制，恰恰也是韋伯總結(jié)出來。只不過韋伯是將其作為行政體制的一部分，而不是作為法律體制的一部分，更不會認(rèn)為其會從民主中衍生出來進(jìn)而反對民主而已。之所以導(dǎo)致此類結(jié)果，就是因為將這種單純的形式合理性的民主作為獨(dú)一無二的民主，并認(rèn)為形式乃是民主的真正意義?？纱祟悺懊裰髡芜^程充其量只是一種受控的競爭過程；它甚至在理論上也不具有價格理論賦予真正的競爭市場的那種值得向往的性質(zhì)?！盵3][美]約翰·羅爾斯. 正義論[M]. 何懷宏等,譯. 北京: 中國社會科學(xué)出版社,1988: 224.而這一控制之手，就是業(yè)已形成的科層制的官僚組織。這一特征在中國現(xiàn)有的政治體制下顯得尤其明顯，因為舊中國幾千年形成的官本位思想和改革開放前新中國所秉持的集中化行政統(tǒng)治，使得官僚組織的力量尤其龐大，單純的形式民主所帶來的結(jié)果或許只是進(jìn)一步增強(qiáng)官僚組織的力量而已，畢竟此時，民主只“是一種方法，其宗旨就是尋求解決難以被解決之問題的最為接近的方案。”[4][美]萊茵霍爾德·尼泊爾. 光明之子與黑暗之子[M]. 趙秀福,譯. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2011: 92.而無論這種方案的實質(zhì)意義如何。

因此，尋求民主的真正意義，就不能停留在形式民主的三要素之上，而必須追問下去。當(dāng)然，其實這個問題并不難于回答，西方民主理論已經(jīng)給出了標(biāo)準(zhǔn)答案，即“人民主權(quán)”，換成林肯（Abraham Lincoln）的名言就是政府要做到“民有，民享，民治”，其在表面上的實踐就是形式民主的核心和起點(diǎn)——以“多數(shù)決”為原則的選舉。而且，這一“人民主權(quán)”的思想并不是起始于啟蒙運(yùn)動，甚至可以直接追溯到古希臘、古羅馬時代。（因為“人民”毫無疑問是一個政治概念，而在古希臘和古羅馬，奴隸階級并不被認(rèn)為是“自由人”的一部分，自然也不屬于“人民”的范疇，因而在特定的歷史中，奴隸不享有選舉權(quán)并不能成為否認(rèn)“人民主權(quán)”思想的理由。選擇的做出只能是在歷史發(fā)生的當(dāng)下，而不能由后世回頭去進(jìn)行。）不過，“人民主權(quán)”這一答案本身卻也是一個不甚清晰的用語，這就使得給出這個答案并不困難，但回答“為什么是這個答案”就顯得有些復(fù)雜?！叭嗣裰鳈?quán)”起碼涉及兩個方面，即人民所代表的“權(quán)利”和人民所主的“權(quán)力”。從權(quán)利的角度看，民主制度能夠保障人民權(quán)利并促進(jìn)其發(fā)展，因為在“權(quán)利——權(quán)力”的關(guān)系中，權(quán)利是作為提供動力的一方，權(quán)力僅僅是衍生物和附屬物，一旦人民權(quán)利受到了削弱，政府權(quán)力自然也就失去了其根基。從權(quán)力的角度看，民主制度能夠限制權(quán)力的濫用并使權(quán)力為權(quán)利提供保障，這里的重點(diǎn)在于，民主制度關(guān)心的并非權(quán)力的“擴(kuò)張”，而是權(quán)力的“濫用”，因為鑒于“權(quán)利——權(quán)力”的動力關(guān)系，人民權(quán)利的擴(kuò)展自然會導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)大，但是，無論政府權(quán)力如何擴(kuò)大，都不能反過來侵害人民權(quán)利。而現(xiàn)代西方的形式民主之所以倡導(dǎo)“大社會、小政府”模式、強(qiáng)調(diào)政府的“守夜人”角色，其意所指的也只是限制政府權(quán)力的類型，而非政府權(quán)力的大小。繼續(xù)借用“守夜人”這個比喻，守護(hù)一間房子所需要的守夜人的人數(shù)和守護(hù)一個鎮(zhèn)子所需要的人數(shù)顯然是不同的，從數(shù)量級上來說，守夜人群體的權(quán)力確實變大了，但這不能得出守夜人就有權(quán)利進(jìn)入所守護(hù)的房子中肆意活動，因為后者涉及到權(quán)力類型的變化。故而，民主乃是解決“權(quán)利”和“權(quán)力”之間關(guān)系的問題，民主的實質(zhì)是追求“權(quán)利——權(quán)力”的動力學(xué)可以循環(huán)相生、源源不斷，而形式民主則是落實這一動力的機(jī)械裝置。

如此一來，判斷一項制度是否符合民主的標(biāo)準(zhǔn)，就不能先看形式民主這一機(jī)械裝置是否符合所謂的常規(guī)定法，而要先看這一機(jī)械裝置是否能否促進(jìn)實質(zhì)民主內(nèi)部的動力源源不斷地產(chǎn)生出來。這并非意指形式民主不重要，而是說，如果有一個非常規(guī)的形式同樣可以滿足實質(zhì)民主發(fā)展的要求，就需要給予這一創(chuàng)新的形式以充分的空間，并以此為基礎(chǔ)重新建立一種全新的形式民主。而在現(xiàn)代民主中，這一實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再僅僅是“這個國家中占主導(dǎo)地位的階級的政治代表掌握政權(quán)，代表統(tǒng)治階級同時兼顧社會各方行使職權(quán)”[1]房寧. 民主政治十論[M]. 北京: 中國社會科學(xué)出版社, 2007: 15.這一簡單多數(shù)決了，同時還需要將更多的精力投入到另外一條新的標(biāo)準(zhǔn)之上：“一個國家在實現(xiàn)民主方面是成功的還是失敗的，對其判斷的標(biāo)準(zhǔn)部分也是要看它對社會秩序的底層和邊緣人群能否有良好的反應(yīng)?！盵2][美]桑德拉·戴·奧康娜. 法律的尊嚴(yán)：美國最高法院一位大法官的思考[M]. 信春鷹,葛明珍,譯. 北京:法律出版社, 2006: 220.而且，后一標(biāo)準(zhǔn)的重要性與該國家的階層分布是有密切關(guān)聯(lián)的。如果一個國家的公民階層分布在人數(shù)上呈紡錘形結(jié)構(gòu)，比如美國，那么這一新標(biāo)準(zhǔn)就自然是“部分也是要看”，而如果一個國家的公民階層分布在人數(shù)上呈金字塔形結(jié)構(gòu)甚至釘子形結(jié)構(gòu)，比如轉(zhuǎn)型期中的中國，那么這一新標(biāo)準(zhǔn)就不僅僅是“部分也要看”，而是“一定要看”了。這不僅是全世界人權(quán)保障的趨勢，同時也涉及到社會和諧和政權(quán)穩(wěn)定。因為即便是基本多數(shù)決標(biāo)準(zhǔn)，“兼顧社會各方”中最主要的依然是兼顧“社會底層和邊緣人群”。故而，現(xiàn)代實質(zhì)民主的兩個標(biāo)準(zhǔn)，其實可以合并為一條標(biāo)準(zhǔn)，即“保障社會制度的底層和邊緣人群的權(quán)利”。

2.人民建議征集制度與實質(zhì)民主

人民建議征集制度雖然不符合現(xiàn)代形式民主，卻恰恰符合“對社會秩序的底層和邊緣人群有良好的反應(yīng)”這一實質(zhì)民主的標(biāo)準(zhǔn)。

一是人民建議征集制度嵌入在信訪制度之中。人民建議征集制度雖然是對于信訪制度的改革，但它本身潛入在信訪制度之中，在尚未形成一個獨(dú)立的制度之前，它本身接受信訪條例的約束。而信訪條例中對信訪制度目的的闡釋（第一條：“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系”）和信訪制度本身的要求（第四條：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)”），也同樣適用于人民建議征集制度。而在現(xiàn)在的中國，信訪的主體自然是社會底層和邊緣人群。當(dāng)然，這涉及如何定義“社會底層”和“邊緣人群”，在中國，這兩個概念基本上被一個“弱勢群體”概念所囊括，而“弱勢群體”本身是一個相對的概念，其所對應(yīng)的是“強(qiáng)勢群體”，這就使得，許多在一般意義上非社會底層人員和非邊緣人群在某一特定事項之中也可能是弱勢群體，并進(jìn)而需要借助信訪這一渠道來表達(dá)自己的訴求。與強(qiáng)勢群體相比，弱勢群體在面對相關(guān)事件時處于不利地位，更加切身地體會到這一事件的“不公正性”，這就使得他們對于改變現(xiàn)狀的需求更為迫切，也直接促進(jìn)他們對于相關(guān)建議的思考以及當(dāng)相關(guān)建議出現(xiàn)之后他們的支持度。同時，先前加以區(qū)分的“建議”和“意見”在此時就顯得尤其重要。盡管人民代表大會是民意代表機(jī)關(guān)，但不等于只有其可以接受建議，因為建議是指向未來的，是帶有帕累托改進(jìn)性質(zhì)的，但是，惟有人民代表大會才可以接受意見，因為意見是面向過去的，是代表既定利益的。而政府，作為行使行政權(quán)力的主體，在自由裁量權(quán)之內(nèi)，其完全可以接受來自于任何一方的合理化建議來運(yùn)作自身的權(quán)力。當(dāng)然，有必要對何為“合理”進(jìn)行討論，使之可以形式化、程序化，但這并不等于說政府征集建議本身是與民主相違背的。

二是人民建議征集制度強(qiáng)調(diào)政府主動“征”集。政府主動征集，在兩個方面受到質(zhì)疑。一方面，其有擴(kuò)大政府權(quán)力的嫌疑，背離了民主法治，因為按照西方守夜人政府理論，政府不能“主動”干預(yù)社會的事情。但這一質(zhì)疑在中國卻是無的放矢，因為憲法第二十七條明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！倍诂F(xiàn)代法治國家，憲法必須被預(yù)設(shè)為“民主的產(chǎn)物”。依照此條規(guī)定，政府機(jī)關(guān)主動“征”集建議，非但沒有違反民主，反而是合乎民主的，“征集人民建議集中群眾智慧是政府義務(wù)?！皇钦梢詾椤?，而是政府‘必須為’?！盵1]湯嘯天.征集人民建議是政府的義務(wù)[J].檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會管理理論?？?2012,6: 21.另一方面，是認(rèn)為主動征集與國家逐漸放權(quán)、社會自行治理的大趨勢不符合，但在保障社會底層和邊緣人群一點(diǎn)上，提問的方式不應(yīng)該是“如果政府主動征集建議，社會底層和邊緣人群的權(quán)利是得到改善的可能性大，還是受到侵害的可能性大？”，而應(yīng)該是“如果沒有政府主動征集建議，社會底層和邊緣人的權(quán)利是否可以得到改善？”因為前一種提問方式所涉及的是關(guān)于制度本身的改進(jìn)問題，而后一種提問方式才涉及制度本身的存廢問題?，F(xiàn)在的中國，顯然由政府主動采取行動征集建議是一條有利于改善社會底層和邊緣人群權(quán)利狀況的途徑，因為無論是這類人群自行向政府提交建議還是由他們的代言人提交相關(guān)建議，如果政府不采取主動征集的態(tài)勢，此類建議就只能是石沉大海。更何況，政府的主動行為并沒有社會的自行治理，公民向政府建議如何改進(jìn)社會與公民自身進(jìn)行社會建設(shè)并不一定存在不可調(diào)和的沖突。以河北省收入內(nèi)刊《人民建議》的建議為例，“分析2006年至2010年的數(shù)據(jù)……市縣政府部門建議者比例是29.8%，政府研究機(jī)構(gòu)建議者比例是22.3%，人大政協(xié)建議者比例是17.1%，省直政府部門建議者比例是11.9%，高等學(xué)校建議者比例是8.2%，行業(yè)協(xié)會和基金會占1.5%”[2]高艷. 公民參與視閾下的人民建議征集制度[J]. 理論導(dǎo)刊, 2011,12:27.，這些建議者顯然絕大部分與社會底層和邊緣人群無關(guān)。但該數(shù)據(jù)的統(tǒng)計乃是以建議者單位進(jìn)行的分類，而這并不能反映建議本身的內(nèi)容和指向的對象，這些精英建議者也可以為社會底層和邊緣人群代言，畢竟，近些年來，公益意識在中國社會中的覺醒也是一種趨勢。

3.中國特色社會主義民主的新路徑選擇

在確認(rèn)了人民建議征集制度符合實質(zhì)性民主之后，才有必要進(jìn)一步討論它是否符合形式民主的問題。而這就涉及到，形式民主只能有這一種嗎？即，形式民主只有這種以投票選舉為起點(diǎn)的路徑嗎？投票選舉之所以能夠達(dá)到此類效果，乃是因為投票人知道，在簡單多數(shù)決中，他普通的一票可能成為至關(guān)重要的一票，最終改變政策的制定；而每個人都是有自身偏好的，其投票的選擇自然也是滿足自身的偏好，這在他自身看來，就是履行了自己的雙重責(zé)任：既完成了對政治的參與，產(chǎn)生了權(quán)力；又滿足了自己的欲求，保障了權(quán)利。故而，選舉作為形式民主本身是不可爭議的，不等于它就是唯一的形式。“走向民主的差別極大的路線不僅是存在的，而且每一條通向民主的路線又都在公共政治的主流形式上留下了富有啟示性的標(biāo)記?！盵3][美]道格·麥克亞當(dāng), 西德尼·塔羅, 查爾斯·蒂利. 斗爭的動力[M]. 李義中,屈平,譯. 江蘇: 譯林出版社, 2006: 334.或許可以說，這種以投票選舉為起點(diǎn)的形式是迄今為止運(yùn)行最為良好的一種形式。之所以用“或許”，乃是因為，無法因為一件事物適用范圍廣和作用時間長這一經(jīng)驗事實就認(rèn)為它是一件“好”的事物。不過，若是說，這種形式民主是一種適應(yīng)性最強(qiáng)、可操作性最便捷的民主形式，當(dāng)沒有爭議。但無論哪一種提法，都不能妨礙探索其他類型的形式民主。

實質(zhì)民主的重點(diǎn)在于用權(quán)利作為動力推動權(quán)力保護(hù)權(quán)利，形式民主的作用就在于維持這個循環(huán)。人民建議征集制度所具有的基本結(jié)構(gòu)也可以滿足“權(quán)利——權(quán)力”的循環(huán)：1、人民群眾發(fā)現(xiàn)自身或他人的權(quán)利受到侵害，或者發(fā)現(xiàn)自身或他人的權(quán)利存在可以拓展的空間；2、人民群眾將這種建議反映到政府機(jī)關(guān)（這種反應(yīng)可以是被動的，可以是主動的）；3、政府機(jī)關(guān)將多方建議進(jìn)行整理分類，在估量自身權(quán)力的前提下，確定輕重緩急和可操作性；4、政府機(jī)關(guān)回應(yīng)建議，作出相應(yīng)的行動，實施相應(yīng)的行為，保障權(quán)利。也即是說，盡管人民建議征集制度在形式上與通常意義上的票選民主不同，但這并不妨礙其成為一種民主的表現(xiàn)形式?！叭缤F(xiàn)代性的其他重要因素一樣，與現(xiàn)代性敘述成分相關(guān)的占支配地位的民主意識是依賴于自我或個人而構(gòu)建的，而這種構(gòu)建具有歷史的偶然性。”[4][美]郝大維, 安樂哲. 先賢的民主——杜威、孔子與中國民主之希望[M]. 何剛強(qiáng),譯.江蘇:江蘇人民出版社, 2004: 42.而轉(zhuǎn)型時期的中國，如果說民主法治是一種歷史的必然，那么民主、法治的具體形式就只能是一種偶然，在中國社會和政府的雙重博弈下產(chǎn)生。畢竟，必須承認(rèn)的是，現(xiàn)在中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)與英國革命、美國革命是大為不同的，反而更加類似于法國革命之前的結(jié)構(gòu)，即政府權(quán)力極大，而社會權(quán)力有限。這就使得，“無論人民群眾還是政府部門都希望能夠以溫和的方式表達(dá)意愿，而人民表達(dá)意愿方式的選擇往往取決于政府的行為。”[5]湯嘯天. 征集人民建議是政府的義務(wù)[J].檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會管理理論?？?2012,6: 24.人民建議征集制度，恰恰是政府放低身段，俯下身來，傾聽社會反應(yīng)的一種嘗試?？梢哉f，這是政府在尋求一種誘發(fā)社會中民主因子的途徑。

在理論上，這種誘發(fā)是可以成功的。對此，雅斯貝爾斯（Karl Theodor Jaspers）前瞻性地慨嘆：“我們時代的政治歷史的基本問題在于人類群眾是否能夠民主化，即，是否通暢的人性足以使每個人都能作為一個公民而接受他的一份責(zé)任，并且和所有他人一樣地意識自己正在做的事？而且，在決定根本的政治問題時，他是否愿意承擔(dān)起他的一份責(zé)任，把這看做是他的日常生活的一部分？”[6][德]卡爾·雅斯貝斯. 時代的精神狀況[M]. 王德峰,譯. 上海:上海譯文出版社, 2005: 64.這一判斷至今依然有效。真正民主的產(chǎn)生，并非來自于形式民主，而是來自于參與民主的人對于自身責(zé)任的堅守，他們通過某種途徑將這種民主生活轉(zhuǎn)化為日常生活的一部分，從而避免了政治世界和生活世界的分離，展現(xiàn)“人是政治的動物”這一本性。這就使得“個人責(zé)任”在民主的實現(xiàn)中歸為核心地位。而與雅斯貝爾斯基本同時代的杜威（John Dewey）也得出了類似的結(jié)論：“民主不僅應(yīng)當(dāng)從政治上來理解，而且應(yīng)當(dāng)從社會和經(jīng)濟(jì)的意義上來理解；民主應(yīng)當(dāng)被視為一種生活方式和一種道德理想，而不僅僅是一種政制形式?！盵1][英]馬丁·洛克林. 公法與政治理論[M]. 鄭戈,譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2002: 180.他們都將真正的民主理解為一種生活方式，而不執(zhí)著于制度設(shè)計上外在的表現(xiàn)形式。杜威的“道德理想”和雅斯貝爾斯的“責(zé)任”有異曲同工之妙。這就是一條全新的路徑，它所關(guān)注的，并非簡單的數(shù)量，而是更深層的個人自我展示——道德理想或責(zé)任。盡管需要承認(rèn)的是，“通過民主對內(nèi)在善的積極影響來證成民主的問題在于，它是一種太過偶然地把價值歸于民主的方法?！盵2][阿根廷]卡洛斯·桑迪亞戈·尼諾. 慎議民主的憲法[M]. 趙雪綱,譯. 北京: 法律出版社, 2009: 88.但這一論證本身也恰恰表明，民主實踐確實可以對內(nèi)在善構(gòu)成積極影響，即民主的實踐可以與“道德理想”或“責(zé)任”聯(lián)系起來。

人民建議征集制度完全可以遵從這一民主形式，其并非意欲建立一種選舉到法治的循環(huán)，而是建立一種政府激勵到個人參與的責(zé)任上的循環(huán)。若是如此，其所關(guān)注的重點(diǎn)，就不再是“哪一種建議得到了多數(shù)人的支持”，而是轉(zhuǎn)化成“哪一種建議更加符合政府保障公民權(quán)利的責(zé)任”。這種民主，將產(chǎn)生一種“有機(jī)性”，令社會（個人）和國家（政府）成為一個聯(lián)動的整體，它使得政府不斷地適應(yīng)社會現(xiàn)實、使得社會不斷地借助政府的權(quán)力得到培育，令來自于下方社會的推動力與來自于上方政府的政策可以相互配合，使包括社會底層和邊緣人群中的優(yōu)秀建議不斷地滲透到精英分子所構(gòu)建的堅實的科層制之中，為官僚組織提供連續(xù)性的和經(jīng)驗性的穩(wěn)步積累，預(yù)防科層制可能帶來的僵化與反民主特性。而與此同時，政府政策對于社會建議的積極回應(yīng)，將使包括社會底層和邊緣人群在內(nèi)的人民群眾認(rèn)識到政府是全心全意為人民服務(wù)的、是真心實意為人民辦事的，這將進(jìn)一步激發(fā)他們參與到人民建議征集制度中的熱情，進(jìn)一步擴(kuò)大社會的推動力。這是一個雙向的民主培育，既能夠使政府認(rèn)識到人民群眾中蘊(yùn)藏的智慧，更加放心地將一些社會事務(wù)交還給社會本身，又能夠使人民群眾認(rèn)識到自身有能力也有正規(guī)途徑對中國現(xiàn)狀進(jìn)行改變。這種聯(lián)動局面一旦形成，人民建議征集制度的三個實踐漏洞——政府作秀、民眾積極度不高、建議轉(zhuǎn)化不利——就都會得到相當(dāng)程度的彌補(bǔ)和改變，因為凡此三種情況，皆為政府和個人未能實踐自身的民主責(zé)任所導(dǎo)致的結(jié)果。當(dāng)然，具體的程序設(shè)計尚有待探索，這也是上海市創(chuàng)新所在，以及人民建議征集制度發(fā)展的方向。

因此，盡管人民建議征集制度尚有一些漏洞，在實踐中也遭受了諸多質(zhì)疑，但它在理論上卻是符合民主要求的，并且是帶有一定創(chuàng)新性的，將它作為中國特色社會主義民主的一種試驗路徑是完全可行的，而且有必要進(jìn)一步推進(jìn)下去?！?/p>

*劉振宇（1985- ），男，吉林省九臺市人，中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士研究生。