沙漠化牧區(qū)生態(tài)移民工程效益評價(jià)
——以內(nèi)蒙古阿拉善盟為例

張麗君

沙漠化牧區(qū)生態(tài)移民工程效益評價(jià)
——以內(nèi)蒙古阿拉善盟為例

張麗君

沙漠化地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱。為促進(jìn)沙漠化牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，我國政府采取了多項(xiàng)整治措施，生態(tài)移民工程是其中重要措施之一。阿拉善盟是我國典型的沙漠化牧區(qū)，通過對以實(shí)地調(diào)查、問卷訪談、座談等方式獲取的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行定性與定量分析，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與心理及生態(tài)等方面對阿拉善生態(tài)移民工程實(shí)施效果進(jìn)行全方位評價(jià)，結(jié)果表明，阿拉善盟生態(tài)移民工程綜合效益比較顯著，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與心理以及生態(tài)效益均有較大程度提高。

沙漠化牧區(qū)；阿拉善盟生態(tài)移民；綜合效益評價(jià)；層次分析法

中國沙漠化牧區(qū)主要分布于中國北方。根據(jù)1990年代全國沙漠化普查結(jié)果可知，中國沙漠化總面積為1億7141萬公頃，占全國國土總面積的17.85%。其中新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、青海、西藏、河北、陜西和寧夏等8省、自治區(qū)沙漠化面積為1億6531萬公頃，占全國沙漠化地區(qū)總面積的96.34%。為遏制沙漠化地區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，中國政府采取了多種自上而下“危機(jī)—應(yīng)對”式的生態(tài)治理措施，生態(tài)移民工程是其中重要措施之一。為客觀評價(jià)沙漠化牧區(qū)生態(tài)移民遷出地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)狀況、遷入地移民生產(chǎn)生活狀況及移民對遷入地的影響等，本文以阿拉善盟（以下簡稱“阿盟”）為研究樣本區(qū)，在大量田野調(diào)查基礎(chǔ)上較客觀地評價(jià)了該地區(qū)生態(tài)移民工程實(shí)施后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化心理及生態(tài)效益，以期為國家今后生態(tài)移民工程實(shí)施提供理論支持、經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策咨詢。

一、文獻(xiàn)綜述

國外對生態(tài)移民的相關(guān)研究大致經(jīng)歷了從“環(huán)境難民”到“環(huán)境移民”過程。“環(huán)境難民”一詞早在1970年就被Lesler Brown使用。最初的“環(huán)境難民”概念是由埃及學(xué)者El-Hinnawi于1985年為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署撰寫的《環(huán)境難民》報(bào)告中提出來。Jacobson（1988）認(rèn)為，“環(huán)境難民”是由于周圍環(huán)境惡化，無法再提供基本生活所需食品等必需品而被迫離開其原籍所在國的人們。之后相關(guān)研究成果逐漸增多，其中最有影響的學(xué)者當(dāng)屬M(fèi)yers。他把“環(huán)境難民”描述成“由于異常環(huán)境因素，不能在家鄉(xiāng)獲得安全生計(jì)的人們”，其后（1995）又將“環(huán)境難民”重新定義為“由于干旱、土壤侵蝕、荒漠化和森林砍伐等環(huán)境問題及相關(guān)人口壓力和深度貧困等，不能在家鄉(xiāng)獲得安全生計(jì)的人們，這些人在毫無希望情況下，只能在他處尋求安身立命之所，不管這樣的行為多么有害無益”。由于對“環(huán)境難民”一詞存有爭議，一些學(xué)者開始嘗試使用“生態(tài)移民”或“環(huán)境移民”等術(shù)語。Doos（1997）開始使用“環(huán)境移民”，認(rèn)為盡管環(huán)境因素不是導(dǎo)致移民的唯一原因，但在人口遷移中起著重要作用。此外，有學(xué)者開始使用“生態(tài)移民”，表示因環(huán)境惡化（包括環(huán)境退化和自然災(zāi)害）導(dǎo)致的人口遷移。此時(shí)，聯(lián)合國難民署、國際移民組織和難民政策小組等國際機(jī)構(gòu)開始使用“環(huán)境被迫移民”①所謂“環(huán)境被迫移民”，主要是因環(huán)境退化、惡化或破壞而被迫離開家園的人，環(huán)境被迫移民可以是國內(nèi)移民，也可以是國際移民。。聯(lián)合國人口司在2001年報(bào)告中還使用了“環(huán)境誘發(fā)移民”②所謂“環(huán)境誘發(fā)移民”包括環(huán)境難民、災(zāi)害移民和環(huán)境退化移民。。針對種種爭論，國際移民組織于2007年對環(huán)境移民提出如下概括：環(huán)境移民是由于環(huán)境突然或緩慢變化，對人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響，而被迫或主動(dòng)、暫時(shí)或永久離開其家園的人或人群。環(huán)境移民既可以是國內(nèi)遷移，也可以是國際遷移。

國內(nèi)學(xué)者對生態(tài)移民及其實(shí)施效果也從不同視角進(jìn)行了研究和評價(jià)。較典型的代表有：王培先（2000）認(rèn)為，生態(tài)移民是將生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)居民逐步轉(zhuǎn)移出來，緩解人口對脆弱生態(tài)環(huán)境的壓力；劉學(xué)敏（2002）認(rèn)為，生態(tài)移民是從改善和保護(hù)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)出發(fā)，把原來位于環(huán)境脆弱區(qū)高度分散的人口通過移民方式集中起來，形成新的村鎮(zhèn)，在生態(tài)脆弱區(qū)達(dá)到人口、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；葛根高娃等（2003）認(rèn)為，生態(tài)移民是由于生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致人們的短期或長期生存利益受到損失，從而迫使人們更換生活地點(diǎn)，調(diào)整生活方式的一種經(jīng)濟(jì)行為，但其內(nèi)涵和外延又不僅局限于經(jīng)濟(jì)行為，生態(tài)移民的實(shí)質(zhì)是人與環(huán)境關(guān)系的調(diào)整問題；張麗君（2013）認(rèn)為，生態(tài)移民是國家為實(shí)現(xiàn)“生態(tài)”與“發(fā)展”雙贏而實(shí)施的一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一；東日布（2000）對內(nèi)蒙古阿魯科爾沁旗生態(tài)移民工程從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益三方面肯定了生態(tài)移民功效；劉學(xué)敏（2002）從移民項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、牧民生產(chǎn)生活的影響、移民地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，肯定了生態(tài)移民工程所取得的成效；高桂英（2010）、東梅（2011）等從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益等方面對寧夏紅寺堡生態(tài)移民實(shí)施效果進(jìn)行了實(shí)證分析；寶魯?shù)龋?006）以渾善達(dá)克沙地敖力克嘎查為重點(diǎn)，對該地區(qū)生態(tài)移民工程的生態(tài)效益進(jìn)行了評估；焦克源（2008）、張鶴（2010）等對阿拉善生態(tài)移民效果進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為阿拉善移民取得了保護(hù)生態(tài)、反貧困、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的良性效應(yīng)，但同時(shí)也產(chǎn)生了包括生態(tài)退化、社會(huì)文明危機(jī)等系列負(fù)效應(yīng)；張卿（2010），構(gòu)建了生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法對蘇尼特右旗生態(tài)移民綜合效益進(jìn)行了評價(jià)分析。

綜上成果有如下特點(diǎn)：一是研究多停留于宏觀層面，從微觀層面進(jìn)行深入探討的研究較少，且多以田野調(diào)查為主；二是研究方法上多注重定性分析，少有采用定性與定量相結(jié)合方法。而針對沙漠化牧區(qū)生態(tài)移民工程實(shí)施成效進(jìn)行定量研究的成果更是鮮見。

本文以阿盟為研究樣本，立足于在阿盟移民調(diào)研獲取的調(diào)查問卷（有效問卷441份）和大量第一手資料，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析法和AHP法從微觀層面對阿盟生態(tài)移民工程的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和心理及生態(tài)效益進(jìn)行系統(tǒng)性評價(jià)，力求客觀反映沙漠化牧區(qū)生態(tài)移民工程實(shí)施成效，為政府決策提供客觀依據(jù)。

二、阿盟生態(tài)移民工程政策實(shí)施狀況

（一）阿盟概況

阿盟位于內(nèi)蒙古最西端，東北與巴彥淖爾盟河套平原、烏海市相鄰，西南與甘肅省接壤，東南隔賀蘭山與寧夏相望，北與蒙古國交界?？偯娣e27萬平方公里，占內(nèi)蒙古總面積的22.82%，是內(nèi)蒙古土地面積最大的盟?，F(xiàn)有常住總?cè)丝诩s23萬人，有蒙古、漢、回、藏等28個(gè)民族，是一個(gè)以蒙古族為主體、漢族居多的多民族聚居區(qū)，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?9%。阿盟轄阿拉善左旗、阿拉善右旗、額濟(jì)納旗3個(gè)旗，24個(gè)蘇木、191個(gè)嘎查。2012年，阿盟農(nóng)牧民人均純?nèi)胧者_(dá)10420元，比2011年增加1362元，增長15.04%。阿盟屬典型的溫帶大陸性氣候，干旱少雨，風(fēng)大沙多，冬寒夏熱，四季氣候特征分明，晝夜溫差大。其地理特征為：沙漠占30%，戈壁占30%，荒漠草原占35%，森林占3%，綠洲農(nóng)業(yè)僅占0.1%，巴丹吉林沙漠、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠橫貫全境。

（二）阿盟生態(tài)移民工程政策實(shí)施

1.主要政策

生態(tài)移民補(bǔ)償政策：以2002年為界，前后移民搬遷補(bǔ)償政策有較大差別。

2002年之前，曾有兩次移民潮，即1994年以孿井灘灌區(qū)為主的扶貧開發(fā)式移民和1999年以賀蘭山為主的退牧還林生態(tài)移民。孿井灘移民從1994年開始，主要為自發(fā)式搬遷移民和本地移民，自發(fā)式搬遷移民包括扶貧移民、飲水移民、生態(tài)移民，其補(bǔ)償政策分為本地移民和外地移民。本地移民草場補(bǔ)貼5000元/戶，房屋補(bǔ)貼2000元/間，羊圈補(bǔ)貼1000元/個(gè)，水窖補(bǔ)貼1000元/個(gè)，可分土地50畝/戶，土地不收開發(fā)費(fèi)。對外地移民戶僅提供一部分土地和1000平方米建筑用地，土地為新開發(fā)的“生地”，數(shù)量較多。此外，土地按階段收開發(fā)費(fèi)，1994年移民戶收14元/畝，1996年收30元/畝，1998年收50元/畝，1999年后則不收取土地開發(fā)費(fèi)。1999年賀蘭山生態(tài)移民搬遷是在沒有國家自上而下政策支持下進(jìn)行的，當(dāng)時(shí)僅靠國家撥付的少量移民資金開展，所以移民只有拆遷補(bǔ)助，沒有提供必需的生產(chǎn)生活設(shè)施保障，至今遺留問題較多。

2002年后實(shí)施的移民搬遷，主要通過整合易地扶貧試點(diǎn)、黑河流域治理、六期退牧還草等移民工程，把退牧還草、生態(tài)公益林效益補(bǔ)償、整村推進(jìn)、移民擴(kuò)鎮(zhèn)等項(xiàng)目捆綁使用推動(dòng)移民工程。其補(bǔ)償政策主要有：搬入農(nóng)區(qū)從事種植業(yè)的牧戶，國家發(fā)放一定的住房、棚圈等建設(shè)補(bǔ)貼，發(fā)放一定的搬遷費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)，并以足額農(nóng)耕地（水、電、防護(hù)林等配套完善）作為原有土地或草場、生產(chǎn)設(shè)施補(bǔ)償，農(nóng)牧區(qū)可公用的生產(chǎn)和生活資料不予補(bǔ)償。對從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧戶，國家除對水井、青貯窖、棚圈、草庫倫、圍欄等進(jìn)行補(bǔ)償外，給每人發(fā)放定量搬遷補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼和就業(yè)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，并在用地、創(chuàng)辦企業(yè)等方面給予優(yōu)惠。此外，政府還為移民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，并給予一定比例補(bǔ)償。對少數(shù)民族農(nóng)牧民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，搬遷的最初幾年實(shí)行糧食補(bǔ)貼。近年來，政府還為移民提供了優(yōu)先享受“五到位”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：即補(bǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼、教養(yǎng)補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)安置補(bǔ)貼政策等。對移民子女上學(xué)補(bǔ)助資金也有較大提高，從小學(xué)到大學(xué)給予500～5000元/年不等的就學(xué)補(bǔ)助。

生產(chǎn)、生活等基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助政策：政府為移民戶無償建設(shè)一定面積的住房，接通電、自來水，鋪通社區(qū)道路，保證戶均1.3～2公頃水電配套耕地，并根據(jù)各遷入地實(shí)際而有所差別。孿井灘黃灌區(qū)水電費(fèi)價(jià)格較高，則相應(yīng)的面積就大些，達(dá)到2公頃/戶，而向西灘、漫水灘水土資源較好、投入低地區(qū)人均則是1～1.3公頃/戶。承包經(jīng)營權(quán)30年不變，建設(shè)相應(yīng)的牲畜棚圈、青貯窖、溫室等生產(chǎn)設(shè)施。少數(shù)民族搬遷戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于其他搬遷戶30%。

減免稅政策：政府對移民遷入?yún)^(qū)，從遷入當(dāng)年起，5年內(nèi)適當(dāng)免征農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅，對接受義務(wù)教育的移民子女，家庭確有困難者，兩年內(nèi)免收學(xué)雜費(fèi)，移民可享受扶貧優(yōu)惠政策。

草場管理：移民戶遷離草原后為確保生態(tài)的恢復(fù)或修復(fù)，其原有草場由政府統(tǒng)一管理。

戶籍管理政策：政府對搬遷的農(nóng)牧民進(jìn)行逐戶統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)資料派專人管理。政府還充分尊重農(nóng)牧民意愿，鼓勵(lì)從事第二、三產(chǎn)業(yè)，由旗、蘇木、農(nóng)牧民共同商定去向后登記造冊，任何人不得私自隨意更改。若變更調(diào)整，須由旗、蘇木、農(nóng)牧民三方研究確定。移民戶口由遷入地所在派出所管理，取消原遷出地戶籍，并轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

扶貧政策：阿盟扶貧資金重點(diǎn)都用在搬遷戶中的貧困戶扶貧上，特別優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資、扶貧投資，包括政府重點(diǎn)包扶對象、領(lǐng)導(dǎo)干部與貧困戶結(jié)對扶貧等。

2.生態(tài)移民安置情況①“生態(tài)移民安置情況”、“生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)選擇”、“遷出、遷入地恢復(fù)建設(shè)情況”均為作者根據(jù)調(diào)研時(shí)當(dāng)?shù)卣峁┑南嚓P(guān)資料整理所得。

自實(shí)施“轉(zhuǎn)移發(fā)展”戰(zhàn)略以來，阿盟共安置移民15000多戶。1994年共搬遷貧困牧民和涉農(nóng)企業(yè)職工1168戶4789人，主要來自騰格里沙漠腹地等33個(gè)蘇木87個(gè)嘎查，全部被安置在孿井灘灌區(qū)開展種植業(yè)。1999年賀蘭山自然保護(hù)區(qū)退牧還草共搬遷牧民943戶4086人，清退牲畜20多萬頭（只），退耕3500畝?；镜玫桨仓?03戶1312人，其中種植業(yè)253戶1118人，第二產(chǎn)業(yè)50戶204人。其余人口有的轉(zhuǎn)移到山下草場放牧，有的自謀職業(yè)，一部分人在后期退牧還草中得到進(jìn)一步安置。2002年以來，通過整合易地扶貧試點(diǎn)、黑河流域治理、六期退牧還草等工程項(xiàng)目，共退牧2472萬畝荒漠草場，涉及3個(gè)旗18個(gè)蘇木82個(gè)嘎查6249戶牧民18502人，人均退牧1336畝。在實(shí)施退牧還草工程中還把退牧還草、生態(tài)公益林效益補(bǔ)償、整村推進(jìn)、移民擴(kuò)鎮(zhèn)等項(xiàng)目資金捆綁使用，共安置牧戶2812戶7319人，其中一產(chǎn)安置2383戶6300人，二、三產(chǎn)安置429戶1019人，尚有3437戶11183人未安置到位。另在2001～2008年，共實(shí)施四期移民擴(kuò)鎮(zhèn)和一期易地扶貧移民工程，共搬遷移民2019戶7182人。此外還單獨(dú)安置牧民約700戶2800人。2005～2010年底，阿盟共搬遷農(nóng)牧民5000多戶1.5萬人，全盟從事草原畜牧業(yè)的牧民由5萬多人減少到3萬多人，自然放牧牲畜頭數(shù)減少了1/3。

3.生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)選擇

從事舍飼養(yǎng)殖、種植業(yè)：第一產(chǎn)業(yè)安置地主要為阿左旗巴彥浩特周邊、腰壩灘、阿右旗巴彥高勒、陸家井、沙林呼都格、查干通格，額濟(jì)納旗達(dá)來庫布鎮(zhèn)納林高勒新區(qū)、孿井灘嘉鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)烏斯太鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施相對較完備的生態(tài)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)化園區(qū)、新農(nóng)村示范區(qū)等。當(dāng)?shù)卣ㄟ^各種惠農(nóng)惠牧政策和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，引導(dǎo)移民轉(zhuǎn)產(chǎn)，發(fā)展舍飼養(yǎng)殖業(yè)、溫棚種植業(yè)、特色沙產(chǎn)業(yè)等。

從事第二、三產(chǎn)業(yè)：搬遷到城鎮(zhèn)的移民，一部分安置在城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)工礦企業(yè)就業(yè)；另一部分政府則通過技能培訓(xùn)等方式，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)家樂、牧家游、旅游服務(wù)、交通運(yùn)輸、酒店餐飲、個(gè)體工商、奇石交易及家政、物業(yè)、保安和政府提供的社會(huì)公益性崗位等行業(yè)。

4.遷出、遷入地恢復(fù)建設(shè)情況

遷出地生態(tài)恢復(fù)情況：自實(shí)施“轉(zhuǎn)移發(fā)展”戰(zhàn)略以來，阿盟長期受損嚴(yán)重的生態(tài)狀況得以改善，草原退化、沙化現(xiàn)象初步得到遏制，自然植被得以休養(yǎng)恢復(fù)，覆蓋率和牧草產(chǎn)量明顯提高。據(jù)2004年以來各項(xiàng)目區(qū)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，阿盟局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。全盟植被覆蓋率由2005年的13%提高到2010年的24.6%，森林覆蓋率由2000年的2.58%提高到2010年的5.04%，自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到全盟總面積的9.8%。全盟近2000萬畝荒漠草場得到休養(yǎng)生息，4400萬畝草原得到一定程度保護(hù)，阻止沙漠?dāng)U張的第一道防線梭梭林面積恢復(fù)到近1500萬畝。①參見賀勇《內(nèi)蒙古阿拉善盟推進(jìn)科學(xué)發(fā)展紀(jì)實(shí)》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)。

遷入地情況：通過各類惠農(nóng)惠牧政策和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，第一產(chǎn)業(yè)安置地累計(jì)新建標(biāo)準(zhǔn)化舍飼養(yǎng)殖棚圈4343座，青貯窖2254座，日光溫室652座，飼草料基地57720畝，購置飼草料加工機(jī)械2269臺(tái)套。有效解決了水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)，發(fā)展舍飼養(yǎng)殖業(yè)、溫棚種植業(yè)、特色沙產(chǎn)業(yè)等。在阿左旗建成3個(gè)移民新村，7個(gè)移民小區(qū)，4個(gè)工廠化養(yǎng)羊基地，3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)蔬菜種植基地，將發(fā)展舍飼養(yǎng)殖和溫棚蔬菜種植作為移民增收的主要產(chǎn)業(yè)。以戶為單位配套青貯窖50～100立方米，棚圈50～100平方米，草房27平方米，配置飼草料加工機(jī)械或溫棚650平方米。阿右旗建成標(biāo)準(zhǔn)化舍飼養(yǎng)殖棚圈711座，青貯窖553座，蔬菜溫棚85座，飼草料基地2.64萬畝，配套飼草料加工機(jī)械946臺(tái)，肉羊養(yǎng)殖基地3處，生豬養(yǎng)殖基地4處，在巴彥高勒建成200畝無公害大田葡萄示范種植基地，引導(dǎo)集中發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的特色養(yǎng)殖業(yè)和蔬菜溫棚種植、節(jié)水大田葡萄種植等特色種植業(yè)，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)產(chǎn)。在額濟(jì)納旗建成6處牧民新區(qū)，全部配套青貯窖、棚圈，移民主要從半農(nóng)半牧生產(chǎn)方式走向了舍飼圈養(yǎng)和農(nóng)業(yè)種植之路。在安置地城鎮(zhèn)區(qū)分配了宅基地、安置性住房、民房等，新建轉(zhuǎn)移安置商品樓402套。

三、評價(jià)方法及阿盟生態(tài)移民評價(jià)指標(biāo)體系

（一）評價(jià)方法選擇

層次分析法（Analytic Hierarchy Process簡稱AHP）是將與決策總是有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。該方法是美國匹茨堡大學(xué)運(yùn)籌學(xué)薩蒂教授于1970年代初，在為美國國防部研究“根據(jù)各個(gè)工業(yè)部門對國家福利的貢獻(xiàn)大小而進(jìn)行電力分配”課題時(shí)，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)理論和多目標(biāo)綜合評價(jià)方法，提出的一種層次權(quán)重決策分析方法。該方法的優(yōu)點(diǎn)是既可處理定量數(shù)據(jù)，又可處理定性排序；既可計(jì)算各評價(jià)指標(biāo)權(quán)重，又可計(jì)算各待評估項(xiàng)目的權(quán)重值。

（二）評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.構(gòu)建原則

系統(tǒng)性原則。指標(biāo)體系構(gòu)建要全面系統(tǒng)、客觀公正，能反映生態(tài)移民綜合效益，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差。各指標(biāo)間應(yīng)相互聯(lián)系、相互配合、各有側(cè)重，形成有機(jī)整體，從不同方面反映評價(jià)對象的綜合效益。

可比性原則。包括動(dòng)態(tài)可比性和橫向可比性。動(dòng)態(tài)可比性是指有些指標(biāo)可在時(shí)間上進(jìn)行動(dòng)態(tài)比較，說明效益提高的速率。橫向可比性是指各項(xiàng)指標(biāo)可在同一層面的不同主體間進(jìn)行比較。

導(dǎo)向性原則。在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要性。通過設(shè)置指標(biāo)和綜合評價(jià)，客觀準(zhǔn)確反映生態(tài)效益。

可操作性原則。指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)能保證所有指標(biāo)都通過問卷調(diào)查或?qū)＜覝y評得到量化。此外，應(yīng)根據(jù)移民地實(shí)際建設(shè)狀況和項(xiàng)目自身特點(diǎn)選擇合適指標(biāo)，制定出相應(yīng)的指標(biāo)體系。各指標(biāo)之間應(yīng)相互獨(dú)立，避免相互包容。

2.評價(jià)指標(biāo)體系說明①本文指標(biāo)體系構(gòu)建主要依據(jù)對阿盟“生態(tài)移民指標(biāo)體系調(diào)查問卷”。調(diào)研組設(shè)計(jì)了兩套問卷：即標(biāo)準(zhǔn)化問題式調(diào)查問卷和指標(biāo)體系問卷。標(biāo)準(zhǔn)化問題式調(diào)查問卷主要包括七部分：第一部分為個(gè)人和家庭的基本情況；第二、三、四、五、六部分是生態(tài)移民工程實(shí)施情況的調(diào)查，主要用于工程實(shí)施前后的對比；第七部分是開放性問題，主要用于調(diào)查移民認(rèn)為生態(tài)移民工程所存在的主要問題以及對于生態(tài)移民工程更好實(shí)施的意見。指標(biāo)體系問卷主要是對指標(biāo)體系進(jìn)行兩兩重要性比較，用于計(jì)算遞價(jià)層次結(jié)構(gòu)的權(quán)重體系。根據(jù)阿盟生態(tài)移民工程特點(diǎn)，我們采取了專家打分法（由在民族經(jīng)濟(jì)學(xué)、民族社會(huì)學(xué)等相關(guān)研究領(lǐng)域的專家，或在當(dāng)?shù)貜氖露嗄晷姓芾砉ぷ鞯?、具備豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行政領(lǐng)導(dǎo)來評判）和移民打分法。

生態(tài)移民所帶來的效益是多方面的，本文主要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和心理及生態(tài)四個(gè)方面構(gòu)建生態(tài)移民評價(jià)指標(biāo)體系（見表1）。

表1 阿拉善盟生態(tài)移民工程綜合效益評價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)條件和生活條件三方面指標(biāo)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施包括物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施包括交通、電力、供水和通訊四個(gè)具體指標(biāo)；社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施包括教育、技術(shù)服務(wù)和培訓(xùn)、衛(wèi)生醫(yī)療和文化娛樂設(shè)施場所四個(gè)具體指標(biāo)。生產(chǎn)條件包括資金、生產(chǎn)技術(shù)、水利灌溉設(shè)施和產(chǎn)品銷售四個(gè)具體指標(biāo)。生活條件包括家庭純收入、住房狀況和生活基本支出三個(gè)具體指標(biāo)。

社會(huì)指標(biāo)。主要以社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)和與同村居民收入差距三方面衡量。其中社會(huì)保障包括新型合作醫(yī)療參與率、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率、最低生活保障、特困戶基本生活救濟(jì)和五保戶五個(gè)具體指標(biāo)。

文化和心理指標(biāo)。主要包括民族文化變遷程度、社會(huì)交往活動(dòng)、移民心理承受能力、移民對政府的信任程度四個(gè)具體指標(biāo)。其中，民族文化變遷程度將從祭祀活動(dòng)和民俗活動(dòng)兩方面考量，社會(huì)交往則從親屬交往和鄰里交往密切度兩方面評價(jià)。

生態(tài)指標(biāo)。主要包括水環(huán)境、草場生態(tài)環(huán)境、空氣質(zhì)量三方面指標(biāo)對生態(tài)移民遷出地和遷入地的生態(tài)效益進(jìn)行評價(jià)。

（三）阿盟生態(tài)移民綜合效益評價(jià)

1.權(quán)重

依據(jù)上述構(gòu)建的評價(jià)指標(biāo)體系，采用AHP法計(jì)算并確定指標(biāo)體系各層次元素的權(quán)重。本文對指標(biāo)體系權(quán)重的確定采取兩種打分法，即專家打分法和普通移民打分法相結(jié)合。其檢驗(yàn)結(jié)果見表1。

表2 阿拉善盟生態(tài)移民工程綜合效益評價(jià)指標(biāo)平均評價(jià)分值

2.綜合效益評價(jià)

本文先對調(diào)查問卷內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)分值轉(zhuǎn)化。依據(jù)問題回答內(nèi)容不同，賦予不同分值。為防止賦值隨意性及保證效益評價(jià)值計(jì)算客觀性，對各指標(biāo)采取兩套賦值法比較：即等距賦值法和不等距賦值法。等距賦值方法即采用百分制賦值法，把各指標(biāo)選項(xiàng)為“好很多”賦值100分，“好一點(diǎn)”賦值80分，“差不多”賦值60分，“差一點(diǎn)”賦值40分，“差很多”賦值20分。其中生活基本支出、同村居民間收入差距和移民自身心理壓力三項(xiàng)選項(xiàng)為“大很多”賦值20分，“大一點(diǎn)”賦值40分，“差不多”賦值60分，“小一點(diǎn)”賦值80分，“小很多”賦值100分。不等距賦值法即搬遷前后相比，選項(xiàng)為“好很多”賦值3分，“好一點(diǎn)”賦值1分，“差不多”賦值0分，“差一點(diǎn)”賦值-1分，“差太多”賦值-3分；反之則相反，以此類推。

根據(jù)上述賦值方法，利用指標(biāo)權(quán)重體系計(jì)算得到阿盟生態(tài)移民工程綜合效益（見表2）。

結(jié)果表明，兩種賦值得出阿盟生態(tài)移民綜合效益結(jié)果分別為76.7142分和73.3078分，均高于70分，表明生態(tài)移民綜合效益較好。

4個(gè)一級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和心理及生態(tài)效益分值分別為80.5348分，77.2148分；78.1325分，74.9771分；72.8493分，69.6878分；73.0346分，69.0924分。在4個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益分值均高于或接近75分，表明經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益較好，但不特別明顯。而文化和心理效益及生態(tài)效益分值均在70分左右，表明移民工程的實(shí)施對移民的文化心理雖有正向效益，但不顯著；生態(tài)環(huán)境雖有所改善，但改善潛力仍然很大。

13個(gè)二級(jí)指標(biāo)中，分值較高者為基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障和社會(huì)交往三項(xiàng)，其中前兩項(xiàng)均為85分以上，表明移民工程實(shí)施后當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施與社會(huì)保障有較大改進(jìn)。而在基礎(chǔ)設(shè)施中，分值超過85分者為交通、電力、通訊、教育和衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施，表明這些設(shè)施建設(shè)均取得了較大進(jìn)展。而供水和文化娛樂設(shè)施與場所分值稍低一些，特別是技術(shù)培訓(xùn)與服務(wù)設(shè)施分值較低，表明還遠(yuǎn)沒達(dá)到生態(tài)移民預(yù)期。在社會(huì)保障中，養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)分值都超過85分，而城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、政府救濟(jì)與補(bǔ)貼及最低生活保障分值均在80分左右，表明移民工程實(shí)施后，社會(huì)保障體系已得到較大改善。社會(huì)交往分值分別為86.4532分和83.9407分，表明移民間的交往日益頻繁，這對移民融入新環(huán)境有較大的促進(jìn)作用。分值均在70～80分間的有生產(chǎn)條件、就業(yè)機(jī)會(huì)和草原生態(tài)環(huán)境，表明在移民工程實(shí)施后這幾項(xiàng)條件得到明顯改善，但不顯著。在生產(chǎn)條件中，水利灌溉分值最低，表明水利灌溉條件在移民后沒有太大改進(jìn)或不能滿足移民對水利基礎(chǔ)條件的需求。分值在70分左右的有生活條件、民族文化變遷程度、移民對政府信任程度、水環(huán)境和空氣質(zhì)量，表明這幾項(xiàng)指標(biāo)在移民工程實(shí)施后有正向效益，但改善不明顯。在生活條件中，家庭收入和住房狀況都有較顯著改善，但生活基本支出增加也較大，分值分別為27.6596分和23.9690分，因此生活條件總體得分較低。民族文化變遷程度雖得分較低，但總體得到了較好保護(hù)與傳承。在二級(jí)指標(biāo)中，同村居民間收入差距和移民心理承受能力分值均低于60分，表明移民后移民間的貧富差距有日益增大趨勢，移民心理壓力較大、對貧困的心理承受能力較弱。

四、結(jié)論及政策建議

（一）結(jié)論

阿盟牧區(qū)移民工程實(shí)施后，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和心理及生態(tài)等方面均取得了較好效果。就經(jīng)濟(jì)效益而言，通過整合退牧還林、退牧還草、移民擴(kuò)鎮(zhèn)、易地扶貧搬遷等項(xiàng)目，基本解決了移民安置區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及移民新區(qū)全部配套設(shè)施；移民在就醫(yī)、衛(wèi)生、教育、通訊等方面也享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)化公共服務(wù)；移民的收入水平也得到較大改善。就社會(huì)效益而言，將移民全部納入新型合作醫(yī)療、農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍；就業(yè)方面除安置移民在農(nóng)牧區(qū)繼續(xù)從事種植業(yè)和舍飼養(yǎng)殖外，其余部分當(dāng)?shù)卣ㄟ^技能培訓(xùn)和金融扶持等優(yōu)惠政策，幫助發(fā)展農(nóng)家樂、牧家游等服務(wù)業(yè)，另有一部分通過陽關(guān)工程、雨露計(jì)劃培訓(xùn)后安置在政府安排的公益性崗位上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；同時(shí)政府還通過向工礦企業(yè)推薦或通過招商優(yōu)惠政策向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)推薦移民就業(yè)。就文化和心理而言，當(dāng)?shù)卣靡泼窈笙鄬劬?、較為便利的交通等條件，積極開展特色鮮明的民族文體活動(dòng)，如阿盟阿右旗連續(xù)六年舉辦巴丹吉林沙漠文化旅游節(jié)、那達(dá)慕大會(huì)、馬背文化節(jié)、扎蓋奈爾節(jié)、駱駝文化節(jié)及祭敖包活動(dòng)等；阿左旗開展了文化惠民工程，通過實(shí)施文化信息資源共享工程、草原書屋工程、農(nóng)村牧區(qū)電影放映工程等，極大地豐富了移民生活。就生態(tài)效益而言，通過實(shí)施生態(tài)移民工程，阿盟生態(tài)環(huán)境雖整體惡化趨勢仍未得到根本轉(zhuǎn)變，但其局部已出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了較好成績。

（二）政策建議

1.繼續(xù)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改善移民生產(chǎn)生活條件

由于歷史及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施不足狀況還在一定程度上存在，人畜飲水安全問題并沒有得到根本解決，水利灌溉設(shè)施依然不能夠滿足移民生產(chǎn)需求。這就要求地方政府要抓住目前國家加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)投入的機(jī)遇，充分用好國家政策和各類項(xiàng)目資金，集中力量進(jìn)一步完善移民區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。只有通過進(jìn)一步完善移民區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，才能為移民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，使移民“移得出、住得住、能致富”。

2.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，提高移民素質(zhì)

生態(tài)移民搬遷后，阿盟大部分移民都妥善得到安置。但由于移民在牧區(qū)都已經(jīng)習(xí)慣了基本有保障自由安逸的放牧生活，承受強(qiáng)度勞動(dòng)和嚴(yán)格管束的能力較差。移民后，為使其盡快適應(yīng)新環(huán)境，提高其生產(chǎn)生活技能和生活水平，政府就必須要有針對性地開展實(shí)用技術(shù)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)移民順利轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)。同時(shí)引導(dǎo)移民加強(qiáng)對子女教育的重視程度，使其掌握更多生產(chǎn)技能和就業(yè)手段。

3.拓寬增收渠道，鼓勵(lì)移民從事第二、三產(chǎn)業(yè)

生態(tài)移民工程能夠順利實(shí)施的根本保證是移民收入穩(wěn)定且不斷提高。為此，首先要優(yōu)化遷入地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保證口糧基礎(chǔ)上探求沙漠化牧區(qū)耐旱、高產(chǎn)、高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物作為發(fā)展方向。其次要充分利用國家對農(nóng)牧業(yè)的扶持優(yōu)惠政策，在尊重移民意愿前提下，培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體，如種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。第三，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)主導(dǎo)大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，積極培植拓寬第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，同時(shí)加大對移民培訓(xùn)，鼓勵(lì)移民到城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)。

4.提高搬遷補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前生態(tài)移民補(bǔ)貼資金普遍偏低，嚴(yán)重影響了農(nóng)牧民搬遷的積極性。盡管目前大部分移民都有養(yǎng)老保險(xiǎn)，但他們是以退出草原和耕地為代價(jià)進(jìn)行的。納入養(yǎng)老保險(xiǎn)且到齡的移民僅能領(lǐng)取500～800元/月養(yǎng)老金，不到齡的移民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后，能領(lǐng)取的基本生活費(fèi)更少。這種狀況已經(jīng)對已初見成效的沙漠化治理和移民搬遷工程產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。為此，國家必須提高移民搬遷補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系和社會(huì)保障制度。

5.加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，積極推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)

水資源短缺是沙漠化牧區(qū)普遍存在的嚴(yán)峻問題。為此，應(yīng)加強(qiáng)水利灌溉設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)對骨干渠道進(jìn)行改造，提高渠道行水能力。在灌溉方式上，積極倡導(dǎo)節(jié)水工程模式，如改漫灌為畦灌、改長灌為短灌、采取滴灌技術(shù)等，提高水資源利用率。在措施方面，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟(jì)條件，推進(jìn)節(jié)水灌溉制度和節(jié)水栽培措施，減少無效蒸發(fā)，如可以采取地面覆蓋薄膜技術(shù)等。在節(jié)水管理方面，按水資源來源統(tǒng)一管理地表和地下水，改革管理體制和機(jī)制，加強(qiáng)用水管理，建立科學(xué)合理的水價(jià)政策。

6.進(jìn)一步加強(qiáng)沙漠化牧區(qū)草原生態(tài)建設(shè)

通過移民工程，阿盟局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，水土流失和土地沙化狀況得到一定程度遏制，林草植被得以休養(yǎng)生息并逐步恢復(fù)，但生態(tài)壓力依然較大，局部地區(qū)破壞態(tài)勢依然有增大趨勢。為此，必須加強(qiáng)對禁牧區(qū)管理，防止農(nóng)牧民放牧。建議成立禁牧區(qū)監(jiān)督管理委員會(huì)，派專人管理，對違規(guī)者要嚴(yán)懲。通過多種形式開展保護(hù)生態(tài)環(huán)境教育，增加農(nóng)牧民的環(huán)境危機(jī)感。通過制度約束和激勵(lì)機(jī)制培養(yǎng)保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，構(gòu)建和諧生態(tài)氛圍。

[1]Alisson F.Barbieri.Climate change and population m igration in Brazil’s Northeast：scenarios for 2025-2050[J].Population and Environment，2010，（30）.

[2]寶魯，包玉海.渾善達(dá)克沙地生態(tài)移民工程的生態(tài)效益及其移民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)分析—正藍(lán)旗敖力克嘎查為例[M]//小長谷有紀(jì).地理環(huán)境與民俗文化遺產(chǎn).北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

[3]Diane C.Bates.Environmental Refugees？Classifying Human M igrations Caused by Environmental Change[J].Population and Environment，2002，23（5）.

[4]東梅.北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)移民研究述評[J].農(nóng)業(yè)科學(xué)研究，2008，29（4）.

[5]東日布.生態(tài)移民扶貧的實(shí)踐與啟示[J].中國貧困地區(qū)，2000，（10）.

[6]El-H innaw i.Environment Refugees，Nairobi，United Nations Environment Programme，1985，（4）.

[7]葛根高娃，烏云巴圖.內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民的概念、問題與對策[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2003，24（2）.

[8]焦克源，王瑞娟，蘇利那.民族地區(qū)的生態(tài)移民效應(yīng)分析——以內(nèi)蒙古阿拉善移民為例[J].西北人口，2008，29（5）.

[9]李菁怡.案例研究：新疆塔里木河生態(tài)移民[M]//新吉樂圖.中國環(huán)境政策報(bào)告：生態(tài)移民.內(nèi)蒙古：內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2005.

[10]李笑春，陳智，等.對生態(tài)移民的理性思考：以渾善達(dá)克沙地為例[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，36（5）.

[11]施國慶.案例研究：內(nèi)蒙古阿拉善生態(tài)移民實(shí)踐與啟示[M]//新吉樂圖.中國環(huán)境政策報(bào)告：生態(tài)移民.內(nèi)蒙古：內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2005.

[12]張鶴，寶音陶格濤.內(nèi)蒙古阿拉善盟退牧還草工程效益評價(jià)[J].中國草地學(xué)報(bào)，2010，32（4）.

[13]張麗君，王菲.中國西部牧區(qū)生態(tài)移民后續(xù)發(fā)展對策探析[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（4）.

[14]薩蒂.層次分析法：在資源分配、管理和沖突分析中的應(yīng)用[M].許樹柏，譯.北京：煤炭工業(yè)出版社，1988.

[15]包智明，任國英.內(nèi)蒙古生態(tài)移民研究[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2011.

[16]張麗君.中國牧區(qū)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐及對策研究[J].民族研究，2013，（1）.

[責(zé)任編輯：陳展圖]

F061.5

A

1673-8616（2013）05-0005-08

2013-08-14

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《牧區(qū)生態(tài)移民安置的效益評估及其指標(biāo)體系研究》（11BMZ058）

張麗君，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師、博士后（北京，100081）。