非均衡發(fā)展的社會保險體制：不平等困境和中國轉(zhuǎn)型

汪燕敏 丁華軍

非均衡發(fā)展的社會保險體制：不平等困境和中國轉(zhuǎn)型

汪燕敏 丁華軍

社會保險制度是現(xiàn)代國家最重要的社會政策之一。由于中國社會保險制度改革推行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，社會保險制度走向碎片化，產(chǎn)生了高度的不平等，最需要保障的人得到的保障卻是有限的。因此，建議政府要重視最初的政策模式設(shè)計，為非正規(guī)部門的人提供非繳費型計劃并在社會保險項目中貫徹普遍性原則。

非均衡發(fā)展；社會保險體制；不平等；中國轉(zhuǎn)型

一、問題的提出

社會保險制度是現(xiàn)代國家最重要的社會政策之一。其財政和津貼給付機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)勞動力供給、就業(yè)和儲蓄的優(yōu)化。由于社會保險基金有相當一部分來自于公共財政，社會保險制度還能夠起到縮小收入差距、實現(xiàn)收入再分配的功能。

社會保險制度在提升人類尊嚴、加強社會團結(jié)等方面也取得了巨大成就。首先，它是社會團結(jié)的表達，是消除貧困、縮小階級差別、鑄造富有凝聚力的社會共同體的一種嘗試。其次，由于社會權(quán)利總是與公民身份聯(lián)系在一起，社會保險制度也充當了公民身份和公民權(quán)的某種界定要素。

與亞洲其他國家（日本除外）相比，中國的社會保險項目起步較早，卻發(fā)展較慢。早在1926年中國就通過了有關(guān)疾病、養(yǎng)老保險等方面的條例，但直到國民黨敗退臺灣，一直未真正實行。在此期間，社會政策與立法主要局限于軍公教人員的退撫制度。中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，迅速引入了蘇聯(lián)模式，尤其是1953年以來，政府選擇了以過渡時期總路線和“一五”計劃為標志的工業(yè)化模式，建立了蘇聯(lián)式的勞動力市場體制。其特征可以概括為：一是工人的工資基本上是相同的，很低的；二是工資當中充滿了慷慨的各種津貼，例如養(yǎng)老保險、實物補貼、住房甚至取暖費，并且它們通常由企業(yè)來提供；三是工作有保障，實際上職業(yè)是終身的。這就意味著有以下涵義：第一，無失業(yè)，因此也就無需失業(yè)保險；第二，無復(fù)雜的指示目標。因此，政府在社會保險方面介入很少，主要由企業(yè)來承擔社會保險的管理。這個時期的社會保障被稱為“國家—單位保障制”。

1980年代以來由于經(jīng)濟體制改革的推進和對外開放的擴大，國有企業(yè)面對著來自民營企業(yè)和外資企業(yè)的競爭，原有的“國家—單位保障制”已經(jīng)難以為繼。一些經(jīng)營狀況較差的國有企業(yè)也開始裁員，相應(yīng)地，出現(xiàn)了失業(yè)現(xiàn)象，城市貧困開始抬頭。這一階段，社會保險制度被當作一項配套政策，其改革的動力在于與國有企業(yè)改革相適應(yīng)。1990年代末，亞洲金融危機凸顯了快速但是不均衡增長的風險，特別是在國家無力提供基本的社會基礎(chǔ)設(shè)施或無法通過再分配政策鼓勵包容性發(fā)展時。作為回應(yīng)，中國的社會保險制度向農(nóng)村擴展，并在很短的時間內(nèi)覆蓋了大部分人群。由于改革是在不損害既有利益格局的前提下進行的，新的社會保險體制逐漸走向碎片化，產(chǎn)生了高度的不平等，推動著居民的分層化。

中國的社會保障制度今天正處在交叉的十字路口，一方面是差異化的社團主義模式，另一方面是普

惠型的社會民主主義模式。21世紀追求后一種模式的主要障礙是社會和政治力量的平衡已經(jīng)明顯地轉(zhuǎn)移到特權(quán)群體身上，來自底層的基本需求常常被忽視。中國雖然正經(jīng)歷著社會權(quán)利逐漸復(fù)歸的過程，但距離公民身份賦權(quán)這一目標仍有一定的距離。

二、我國社會保險不平等的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)差別

由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的社會管理體制，城鄉(xiāng)社會保障制度在覆蓋面、保障待遇水平和服務(wù)范圍等方面，都存在巨大差別。改革開放使我國初步確立了能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的比較完整的城鎮(zhèn)社會保障體系的基本框架，然而現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會保障制度體系沒有完全形成，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會保障制度甚至實行“逆方向再分配”，進一步擴大了城鄉(xiāng)收入差距。

1.城鄉(xiāng)社會保障項目覆蓋面差異大

城鎮(zhèn)社會保險制度已普遍建立，除了家庭津貼外，基本涵蓋了社會保險的所有項目。而農(nóng)村養(yǎng)老保險在一些農(nóng)村地區(qū)還未建立，失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房保障則沒有或基本沒有（見表1）。

表1 中國社會保險制度引入年份

另一方面，城鄉(xiāng)已有各項目中的覆蓋面差異大。以養(yǎng)老保險為例，根據(jù)審計署2012年141號公告，截至2011年底，全國27個省、自治區(qū)的1914個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣納入國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，總覆蓋面約為60%，往年數(shù)據(jù)（見表2）。另根據(jù)人力資源與社會保障部的數(shù)據(jù)，2011年底城鎮(zhèn)就業(yè)人員35914萬人，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為28391萬人，總覆蓋面約為79.1%。

表2 養(yǎng)老保險覆蓋面（單位：萬人）

2.城鄉(xiāng)社會保障待遇水平差異大

以養(yǎng)老保險為例，2011年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總支出12765億元，參保離退休人員6826萬人，人均年基本養(yǎng)老保險待遇支付為18700.56元。而同年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金總支出588億元，實際領(lǐng)取待遇人數(shù)8525萬人，人均年基本養(yǎng)老保險待遇支付僅為689.74元，城鎮(zhèn)水平約為農(nóng)村水平的27.11倍。

再以醫(yī)療保險制度為例，根據(jù)審計署2012年141號公告，2011年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金支出合計3892.93億元，有115138.89萬人次享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險待遇，人均支出為338.11元。全國新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鹬С龊嫌?110.25億元，當年享受待遇合計12.69億人次，人均支出為166.29元。

3.城鄉(xiāng)社會保障籌資方式不公平

一方面，城鎮(zhèn)居民從國家所獲得的轉(zhuǎn)移性收入明顯大于農(nóng)村居民。以養(yǎng)老保險為例，根據(jù)審計署2012年141號公告，2011年職工基本保險財政投入1846.86億元，參保人數(shù)26114.37萬人，人均中央財政轉(zhuǎn)移性收入為707.22元。新農(nóng)保中央財政投入352.06億元，參保人數(shù)21100.28萬人，人均中央財政轉(zhuǎn)移性收入166.85元。

另一方面，基金籌資比例不合理。2011年全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險征繳收入總額為12821.23億元，加上各級財政補助共有資金15603.58億元，國家、企業(yè)、個人籌資比例分別為13.35%、50.49%、31.67%。行政事業(yè)單位大部分職工尚未參加個人繳費的社會養(yǎng)老保險，即這部分人的養(yǎng)老費用仍基本上是由國家財政或單位來提供的。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集按照“個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以政策扶持”的方式進行。新農(nóng)保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項社會養(yǎng)老保險基金收入中，政府、集體、個人籌資的比例分別為58.45%、1.22%、36.86%。這意味著農(nóng)村居民的養(yǎng)老金給付水平高度依賴于政府財政。當前的福利擴張是建立在經(jīng)濟和財政增長的基礎(chǔ)上的，一旦經(jīng)濟增長放緩，財政收入減少，削減農(nóng)村居民的福利很容易成為政府的首選目標。

4.城鄉(xiāng)社會保障運行機制成熟度有明顯差距

1998年勞動與社會保障部成立后，對城市社會保障進行了一系列改革，現(xiàn)已基本實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，其制度化和社會化程度有很大提高，運行機制開始

趨于成熟。相比而言，農(nóng)村社會保障多頭管理的現(xiàn)狀并未改變：合作醫(yī)療歸衛(wèi)生部門管理，社會養(yǎng)老保險歸勞動與社會保障部門管理，社會救助、社會福利歸民政部門管理。由于建立時間短、管理不統(tǒng)一等原因，其管理效率較為低下，運作不夠規(guī)范。盡管近年來有關(guān)部門加強了新農(nóng)保信息化建設(shè)，但截至2011年底，全國仍有472個縣的新農(nóng)保未實行信息化管理。

（二）部門差別

在我國，轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)的權(quán)利主要建立在保險原則基礎(chǔ)上，并與正規(guī)就業(yè)相連，這意味著，龐大的農(nóng)村和城鎮(zhèn)部門的貧民被排除在外。例如，1951年的《勞動保險條例》只適用于以下部門：甲，有工人職員一百人以上的國營、公私合營、私營及合作社經(jīng)營的工廠、礦場及其附屬單位；乙，鐵路、航運、郵電的各企業(yè)單位與附屬單位。丙，工、礦、交通事業(yè)的基本建設(shè)單位；丁，國營建筑公司。

隨著1980年代中后期經(jīng)濟改革步伐的加快，整個社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也發(fā)生了越來越大的變化，社會保障從正規(guī)部門向非正規(guī)部門擴張?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（2005）將養(yǎng)老保險擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。《失業(yè)保險條例》（1999）將使用范圍擴大到城鎮(zhèn)企業(yè)，包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。2005年以后很多省制定的保險條例將非城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工和個體戶也包括在內(nèi)，基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)地區(qū)的全覆蓋。醫(yī)療保險方面，《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（1998）將使用范圍擴展到城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)（國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)等）、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織業(yè)主及其從業(yè)人員是否參加基本醫(yī)療保險，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。

與正規(guī)部門就業(yè)的職工相比，自我雇傭者通常要繳納相當于雇主的那部分費用再加上雇員那部分費用，這樣對大多數(shù)低收入者來說繳費過高。以深圳市為例，按照新的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的規(guī)定，深圳的養(yǎng)老保險模式為共濟與個人賬戶相結(jié)合的部分積累型，由財政、個人共同繳費，繳費的比例為投保工資的19%，當投保工資低于城鎮(zhèn)職工上年度的平均工資時，個人負擔4%，財政負擔15%；反之，個人負擔5%，財政負擔14%。其中，13%進入個人賬戶，6%進入共濟。而當計算退休待遇時，則仍然沿用計劃體制下的按工齡來計算退休待遇的辦法，只是發(fā)放的途徑由原來財政全額支付，改為由一部分由社會保險基金支付，一部分仍由財政支付，退休待遇水平保持不變。待遇的享受和繳費之間并沒有直接的關(guān)系。企業(yè)職工繳費為個人工資的8%以上，但與機關(guān)的退休金相差3倍多；個體戶參加靈活就業(yè)人員社保，除了個人部分，還要補上單位部分，繳費為個人工資的20%。農(nóng)民根據(jù)繳費的差異只可以領(lǐng)取55～200元。基本養(yǎng)老保險費率，單位一般為20%左右，職工個人為8%，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員為20%；基本醫(yī)療保險費率，單位為6%左右，職工個人為2%，以靈活就業(yè)人員身份參保的，費率原則上按照當?shù)仄髽I(yè)和職工個人費率之和確定。

綜上所述，由于存在著龐大的非正規(guī)部門，基于普遍原則的社會保險項目覆蓋范圍有限并日益碎片化，由此產(chǎn)生了高度的不平等，這給整個制度帶來了沉重的財政負擔。2011年，18項社會保障資金支出21100.17億元，其中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險支出11425.64億元，職工基本醫(yī)療保險支出3892.93億元，僅這兩項便占了總支出的72.6%。而企業(yè)職工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)只有26114.37萬人，企業(yè)職工醫(yī)療保險的參保人數(shù)也只有24357.67萬人。如果將失業(yè)保險（433.44億元）、工傷保險（274.33億元）和生育保險（136.22億元）包括在內(nèi)，那么正規(guī)部門2.6億勞動者的五項保險占了社會保障資金總支出的76.6%。另一方面，許多自我雇傭者和大多數(shù)非正規(guī)部門的受雇者，或者是仍然被排除在正規(guī)的社會保險制度之外，或者是按照最低標準繳費，或者是通過逃避繳費游離于制度之外。可以說，最需要保障的人得到的社會保障卻是有限的。

三、不平等的形成：財政約束下的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

要解釋我國社會保險制度當前的困境，必須對我國社會保險制度的發(fā)展歷史進行歷史分析。改革開放以來社會保險制度的發(fā)展是與中國經(jīng)濟社會體制的轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的，因此，對社會保險制度的歷

史分析可以分成兩個時期：計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟。

（一）計劃經(jīng)濟時期的社會保險體制

新中國成立以后引入的是前蘇聯(lián)的社會保險制度。前蘇聯(lián)實行的是國家全民社會保險，不僅受保對象覆蓋全民，而且社會保險金額由國家交付，個人受保情況與其貢獻和地位相聯(lián)。新中國成立以來百廢待興，財力匱乏，中央政府無力實現(xiàn)社會保險的全民覆蓋，只能在公共部門實行社會保險制度。

最早的社會保險制度是從國營部門的產(chǎn)業(yè)工人開始的。從1948年開始，共產(chǎn)黨政府就在解放區(qū)的現(xiàn)代工業(yè)部門建立了終身就業(yè)和雇主全部負擔費用的勞動保險制度。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》公布，企業(yè)職工的社會保險制度開始有了法律依據(jù)。軍人和公務(wù)員的社會保障項目雖然沒有采用社會保險形式，但軍人通過優(yōu)撫安置、公務(wù)員和事業(yè)單位員工通過退休金和各種福利服務(wù)均得到了很好的保障。如1952年以后，政府對國家機關(guān)、學(xué)校和事業(yè)單位的人員，實行了公費醫(yī)療制度和職工福利補助辦法。

在非公共部門和廣大農(nóng)村地區(qū)，政府主要采用“事后救濟”的方式（社會保險的作用在于預(yù)防風險）維持社會穩(wěn)定，如對困難戶實行收入扶持，實行“五保戶”制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度（“赤腳醫(yī)生”）等。

（二）市場經(jīng)濟下的社會保險體制

黨的十一屆三中全會以來中國實行了改革開放，外資開始進入中國，私營企業(yè)和集體經(jīng)濟崛起，市場競爭加劇，1990年代國有企業(yè)出現(xiàn)了近3000萬的下崗失業(yè)人員。為了支持國有企業(yè)改革，政府進行了社會保險制度改革，逐步完善了各種社會保險項目。但單純強調(diào)為國企改革服務(wù)亦使社會保險制度走向碎片化。保險項目碎片化導(dǎo)致不同就業(yè)門類的眾多項目繳費需求不同，收益也不同，推動著不同就業(yè)部門勞動者的分層化。從總體來看，這些項目在勞動力市場上產(chǎn)生了很多不平等；正規(guī)部門還通過間接稅收把雇主繳費轉(zhuǎn)嫁到受保護的市場價格上，給那些弱勢群體強加了某些財政負擔，從而加劇了不平等。

1998年亞洲金融危機打破了亞洲經(jīng)濟快速發(fā)展的景象。許多國家的經(jīng)濟走向蕭條，一些國家的政局也開始混亂，我國經(jīng)濟也受到了一定的沖擊。為了保持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，我國政府采取了擴大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長的政策，社會保險制度的覆蓋面開始急劇擴大。2002年起，各地開始探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和大病統(tǒng)籌為主的新農(nóng)合制度。2003年和2004年靈活就業(yè)人員、混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員被納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險范圍。

從以上分析可以看出，由于面臨著財政收入不足的“硬約束”，政府一直將社會保障視為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”、“穩(wěn)定器”和“減震器”，而不是將其作為公民的社會權(quán)利。社會保險項目的引入和完善首先是保障戰(zhàn)略部門從業(yè)人員的收入安全，其次是緩解社會成員的傳統(tǒng)權(quán)益受到損失而引發(fā)的社會震蕩，再次是緩解順周期行為平抑經(jīng)濟波動。這決定了社會保險的發(fā)展戰(zhàn)略是非均衡的，只有滿足了戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門和公共部門從業(yè)人員的需求后，社會保險才會擴展到非公共部門和農(nóng)村。為了減少改革的阻力，社會保險項目的擴展是在維持既有利益格局的背景下進行的，這就產(chǎn)生了“雙軌制”（城鄉(xiāng)之間、公共部門和私有部門之間）問題。由于既得利益者的掣肘，雖然亞洲金融危機以來我國基本社會保險項目的覆蓋面有了很大提高，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險覆蓋了大部分人群，但深層次的“雙軌制”并軌卻進展緩慢。

四、發(fā)展我國社會保險制度的對策建議

1990年代以來中國持續(xù)的經(jīng)濟增長對社會政策產(chǎn)生了深刻的影響，它導(dǎo)致了貧困減少、社會支出增加、公共服務(wù)擴展。21世紀初以來社會保障項目向農(nóng)村的擴展是政治精英對亞洲金融危機的回應(yīng)。社會保障政策被納入到擴內(nèi)需、保增長的“一攬子”刺激政策組合之中，社會保障首次與促進增長緊密聯(lián)系在一起，其地位被提高到一個空前的歷史高度，使“社會保障制度作為一個生產(chǎn)要素”在中國表現(xiàn)得比歐美更加徹底。無論如何，這都是中國社會政策走向統(tǒng)一的一個契機。

可以從當前對社會保險制度的反思中把握三個基本點。首先，最初的政策模式設(shè)計是非常重要的。如果政策模式建立在相互分離和不平等的項目基礎(chǔ)上，以后要把它改變成普遍性的和平等的方向，將是非常困難的，因為既得利益者會抵抗這些變革，他們謀求的是維持已有的利益，而并不怎么關(guān)心改革的潛在收益。只有重大的社會危機才有可能迫使決策者推動社會保障項目的統(tǒng)一。其次，對

于在正規(guī)部門之外從事經(jīng)濟活動的人口，他們無力繳費以支持國家提供的社會保險，也不可能從市場供應(yīng)商那里購買任何形式的保險，也無法建立資產(chǎn)基礎(chǔ)為對抗風險沖擊，因此政府必須為這部人提供非繳費型的養(yǎng)老金等計劃。第三，在社會保險項目中，為使腐敗機會和頤指氣使的官僚習氣最小化，應(yīng)當把官僚和政治家的自由裁決權(quán)利降到最低限度。因此，普遍性的規(guī)則，不僅從平等視角看是必需的，而且從效率的觀點來看也是必需的。

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[責任編輯：寧春園]

F842.0

A

1673-8616（2013）04-0082-05

2013-05-06

國家社科基金青年項目《我國社會保障制度改革——基于貧困代際轉(zhuǎn)移的視角》（09CJY022）、教育部人文社科青年基金項目《貧困代際轉(zhuǎn)移對我國教育回報異質(zhì)性影響的實證研究》（10YJC790114）、國家社科基金青年項目《代際轉(zhuǎn)移視角下縮小我國收入差距的路徑與仿真模擬》（11CTJ006）

汪燕敏，浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生（浙江杭州，310058）；丁華軍，安徽財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（安徽蚌埠，233030）。